北宋改革之殇：派系政争与冗官难题

作者：郭建龙

来源：《文化纵横》

一场财政思想辩论

熙宁元年（公元1068年），一场本该发生在现代议会上的激烈辩论出现在了神宗的朝堂上。辩论的双方是两个翰林学士司马光和王安石。

这一年，京师汴州接连发生地震，冀州一带出现了黄河决口，而河朔也发生了巨大的旱灾。为了救灾，政府花了不少钱，官员请求神宗在例行的南郊典礼中不要再颁发赏赐。按照规矩，典礼中皇帝应该给他的功臣们赏赐金帛财物。

宋神宗觉得有些过意不去，请三位学士王珪、王安石和司马光前来商量。

三人中，学士承旨王珪资格最老，性格温和，人们讥笑他平生只会做三件事：“取圣旨”“领圣旨”“已得圣旨”，是“三旨相公”。面对皇帝时，王珪果然适时地保持了沉默。

而翰林兼侍读学士司马光则赞同提议，认为为了救灾，需要节省其他开支。

这时，翰林学士兼侍讲王安石却把话题引向另一个方向，于是这次讨论变成了财政思想的大辩论。

王安石认为，国用不足不是财政紧缩的理由，政府的正常开支不应该缩减。钱不够用，政府就应该积极理财，增加财政收入。

司马光则嘲笑对手：所谓的善于理财，不过是政府从民间搜刮的理由而已。

王安石不同意，认为善于理财并不是要从民间搜刮。其实，聪明的官员不需要增加民间税率，也可以达到增加财政收入的目的，做到国用充足。

司马光继续反驳：天下哪有这种道理？就产出了这么多的财物，不在政府手中，就在民间。所谓不剥夺民间财物，依靠理财生钱，只不过是汉代桑弘羊使用过的花招罢了。

双方你来我往，争议不已。我们现在已经无法还原争论的现场，而从《宋史》保留下的材料看，司马光的观点更有说服力。

但事实上，王安石的观点更能打动人。皇帝最后打了圆场，宣布作为个人，他赞成司马光的提法；但是作为皇帝，姑且按照王安石的意见去做。皇帝的态度已经预示了司马光和王安石的命运。

熙宁变法

在这件事之前和之后，王安石与皇帝都有过密切的交流，他系统地向皇帝讲述了变法思想。争论过后的第二年，王安石担任参知政事，启动了历史上最有名的熙宁变法。

自从庆历三年（公元1043年）范仲淹的庆历新政失败后，人们就对于下一次改革如何进行议论纷纷。

范仲淹改革的突破口是整顿官僚队伍。通过整顿官僚和军队，减少财政开支，这种方法是保守的。自从他失败之后，人们意识到裁减官僚已经不现实了。

宋神宗继位后，将理财放在了最为优先的位置上。最初，他仍然采取传统思路，命令翰林学士司马光制定政策，以庆历二年（也就是庆历新政的前一年）为标准来压缩朝廷开支。但司马光研究了几天，承认这个工作不是短期能够完成的。他对皇帝说：“国用不足，在用度大奢，赏赐不节，宗室繁多，官职冗滥，军旅不精。必须陛下与两府大臣及三司官吏，深思救弊之术，磨以岁月，庶几有效，非愚臣一朝一夕所能裁减。”

当司马光等坚守传统的官员承认无法骤然完成使命时，恰好有另一个人跳出来，宣布他有妙法能够让帝国财政起死回生，也就难怪宋神宗偏向于此人了。当王安石掌权时，宋代的改革就进入了下一个阶段：从节省财政开支，变为增加财政收入。

王安石并不是一个典型的理财专家，而是一个怀有梦想，又缺乏实务经验的人。他自始至终相信，在帮助政府增加财政收入的同时，可以发展民间经济。

王安石曾经向宋仁宗递交过万言书，详述了他的改革思想，然而宋仁宗并没有重视他的提议。到了神宗时期，年轻的皇帝急于扭转财政的颓势，王安石无所畏惧的性格恰好与皇帝的期望不谋而合。

从熙宁二年（公元1069年）起，王安石推出了一系列的变法条文。主线只有一个：加强中央集权，利用政府的力量来指导和参与经济运营，搞活经济，从而获得更大的财政收入。

这个主线的唯一问题是：只要政府参与了具体的经济运营，整个市场的效率必然降低，从而造成经济的衰退。至于政府的财政增收，这的确可以做到，但这是以民间的损失为代价的。在王安石看来，这是一个把饼做大的变革，但实际上却是一场分饼大战，政府分得多了，民间必然分得少。只有理解了这一点，才能从更深层次上理解熙宁变法的失败。

改革对于官制的冲击

这场变法之所以对未来影响深远，还在于王安石在集权过程中对于官制的破坏。

在熙宁变法之前，朝廷集中了一批优秀的大臣，比如欧阳修、韩琦、富弼、司马光、“三苏”等人，但这些人大都不认同王安石的变法。

司马光是典型的保守派，反对新法最甚。虽然他提不出立即见效的方法，但他极力反对新法，认为精减政府机构、减税才是王道。

司马光和王安石在争斗中都表现得很极端，为了让对方下台，不惜把反对者彻底打趴下。宋朝的官斗愈演愈烈，已经不再以是非为标准，变成了纯粹的拉帮结派。

而苏轼等人的想法更为现实。苏轼一方面看到了王安石的大部分主张不可行，另一方面看到了有一些具体的改革措施是不错的，同时，他不赞成激烈的官斗。在所有宋朝官僚中，苏轼的见解和姿态一直高人一筹。但王安石不分青红皂白地将这一派的人士也一并打倒了。

在打倒了这两派之后，王安石必须另外选择一批官员来执行他的改革，但是，随着正直大臣的纷纷离职，他能选择的只有一批“无所谓东西”的钻营之徒。这些人虽缺乏成熟的政治主张，却不缺乏自我意识，很快就学会利用新法为自己牟利，这就更加败坏了新法，加速了变法的失败。

另外，王安石的集权主张让这些人更加容易利用手中的权力，使得权力缺乏制约。这个问题一直持续到北宋终了。

从具体的条文上来讲，变法的大部分内容都在以前的历史中出现过，并非他的原创。

王安石制定的均输法，是为了节省政府的运输能力，允许主管官员（发运使）更灵活地处置税收，比如将大米卖掉换成土特产，土特产的重量更轻，也就节省了运输能力。

这个做法出现在汉武帝时期，由著名的理财大臣桑弘羊提出。在汉代，这一做法就已经出现了问题：由于发运使权力太大，搅乱了市场，因此产生了囤积居奇、强买强卖等各种不法行为。

青苗法也是一项前人的制度，不过王安石将它的规模扩大了。所谓青苗法，是政府给农民发放青苗贷款的法律。当地里还是青苗时，可能是农民最缺钱的时刻，因为这时候他们可能已经把去年的存粮都吃完了，可是今年的粮食还没有下来，青苗还没有熟。有的农民甚至把留种子的那点粮食都吃掉了，连地都种不下去。这时官府如果出面，拿出钱来将钱贷给农民，等粮食熟了再让农民还回来，这样，官府可以获得一部分利息，而农民也不至于饿死。这个想法看上去是很不错的。

改革失败的根本原因

可是，很不错的想法在执行的时候却必然失败。为什么？因为官僚效率的低下和粗暴。

从理论上分析，这个做法的确可行，但实行起来，如果中央政府不强行推动，各地政府就懒得理睬，不了了之。中央政府要想推动，就必须下达指标强行推进，如果官员完不成指标，就要受到惩罚。可是，一旦下达了额度指标，每年必须贷出去多少，收入利息多少，这个额度就必然被滥用。本来可能一百户农民只有五户需要贷款，但官僚系统的低效率却无法找到真正需要的这五户，反而抓到了另外的人，强行把钱贷给不需要的人，好赶快完成指标。到最后，地方政府执行青苗法就变成了强制贷款、强行收租，把额度指标完成了事。

这就像现在部分地区的GDP攀比，或者财政攀比一样，最终的成本都转嫁到了民间，而借贷的效率反而愈加低下。这也可以看出，变法的本质不是发展经济，而是增加财政收入。

同样的问题还出现在市易法上。政府想建立一个叫作市易务的机构，利用这个官方的交易平台来平抑物价，这样的做法在理论上是完善的。只有到了现代，人们进行过社会主义实践，才意识到其中的漏洞：官方主导的流通市场必定是一个“剪刀差”横生、低买高抛的好地方，最终会成为官僚企业和关系户大赚其钱的地方，不仅不会降低市场的波动性，反而会增加不确定性。

为了降低军事开支，王安石还订立了保甲、保马和将兵之法。这些法律要求裁撤不合格的军队，同时在民间建立保甲组织，相当于是民兵资源，定期进行军事训练。由于民兵是不花政府钱的，可以降低财政压力。另外，军马以前是官方养殖，也要把军马放到农户家里去养，减少官方成本。但是，北宋时期由于职业分工的发展，农民搞军事训练不仅不会有效果，反而耽误了种田，可谓劳民伤财。

开封府有人为了逃避保甲，不惜断指自残。知府韩维上奏谈到这事，王安石却认为，这是士大夫针对他的阴谋，就算有这种事情，也说明有愚民被士大夫们挑动了，政府不应该因为有一两件这种事就放弃变法。

王安石制定的政策，并非毫无可取之处，若干法律如果慢慢地实行，而不是一下子打包推出，是可以取得一定的成效的。

比如农田水利法，政府的确应该承担一定的公共工程，解决灌溉等农业发展的基本需要。中国历史上，治水的名臣辈出，经验丰富，但是这项法律必须在地方层面上落实，各个地方有水利需求，才会有效果。如果以运动的方式来做的话，必然会因征调了太多的劳力，而对民间形成干扰。

另一个可能有好处的法律叫方田均税法。如果执行得当，对于政府和民间也都有好处。由于宋代的土地占有存在着严重的不公，加之许多本该纳税的人逃避了纳税义务，让税收负担向着穷人集中。通过重新丈量和登记土地，可以让税收更加平均。

但是，除非像北魏那样存在大片荒地进行重新规划，如果像宋代这样，所有的土地都已经被人占了，那么不管怎么调查，总会有遗漏的土地。所以，执政者一定要清楚，完全调查清楚是不可能的，必须考虑调查成本和民间承受程度，适可而止。

而王安石希望进行一次全面的丈量，还设计了一个新的单位叫作方（一百万平方步），将土地重新划为五等，重新厘定税收，有着明显的加税意图。

这项规模浩大的工程执行时，民间的敌意终于越来越深，人们担心清查过土地之后，税收会加重。随着各地的抵制和恶评，这项法律最终被搁置。经过清查的土地已经达到了二百四十八万四千三百四十九顷，约占当时耕地面积的三分之一。

在王安石的改革中，最令人感到可惜的法律是免役法。在所有的法律中，免役法是最可能成功的一项。由于宋代有着繁重的劳役，已经给人们的正常生活造成了严重的影响，特别是衙前和里正这两个差事，可以使人倾家荡产。

王安石制定这项法律，是想让人们缴纳一定的钱，获得免役，再用免役钱去雇佣劳役。这符合当时的需求，进行职业的分工和细化。从执行的情况来看，由于把户籍分成了五等，按照财富输钱，也将主要的出钱方锁定在了富人身上。最穷的人不需要纳税，而中间户也获得了足够的利益。

根据杭州知府苏轼的观察，杭州的三等户人家一般八年一个轮回，出差役两年，再休息六年。如果按照免役法的规定出钱免役，那么每年需要出三四千，八年合计约三万钱左右。如果不免役，必须服役的话，那么两年的服役费用约为七万多。即便不算时间成本，仅仅从金钱上衡量，免役法也给他们带来了巨大的利益。

但随着两派争斗的升级，不管是王安石的改革派，还是司马光的保守派，都已经不单单站在政策本身的角度看问题。变法之争演变成了党争。

王安石下台后，新上台的司马光不顾大量的反对声，将免役法废除。变法留下的仅有的正面成果也消失了。

王安石拜相之后，宋仁宗时期积累下来的一群名臣被一一拿下。吕公著、韩维、欧阳修、文彦博、富弼、韩琦、司马光、范镇，都被不遗余力地排挤，御史刘述、刘琦、钱、孙昌龄、王子韶、程颢、张戬、陈襄、陈荐、谢景温、杨绘、刘挚和谏官范纯仁、李常、孙觉、胡宗愈等也都因为反对王安石的变法而离任。

而王安石的党人却只有吕惠卿、蔡确、章惇等少数人，这些人都经过了党争的训练。宋代的朝廷规矩也出现了极大的变化，人们在朝堂上斗个你死我活，抛弃了一切原则。

熙宁七年，在两位太后的要挟下，宋神宗罢免了王安石的宰相。但熙宁九年，又重新启任他担任宰相，直到一年后，再次罢免。

即便王安石离开朝堂，他的政策也没有被废除，此时朝廷已经没有人能够主持拨乱反正，也没有人能够将他的新法坚持到底。更重要的是，他的新法虽然给民间带来了混乱，却实实在在地增加了财政收入。

根据记载，熙宁六年，官方通过青苗法一项的收入大约为二百九十二万贯利息。免役钱也是一个能够带来实实在在收入的项目，熙宁九年的数据显示，该年免役收入为一千零四十一万贯，买役支出仅为六百四十九万贯，两者的差额就是政府的收入，约为三百九十三万贯。市易法的收入每年不到百万贯。

除了这三项法令之外，其余的政策对财政的贡献微不足道。但这些钱大体上可以缓解一部分的财政压力。

元丰改制

王安石下台之后，宋神宗的改革却并没有停止。王安石主持的是增加政府财政收入的理财改革，但神宗却探索了另一条路：节省资金、提高行政效率的官僚改革。

元丰三年（公元1080年），宋神宗在王安石党徒蔡确的帮助下，推出了著名的“元丰改制”，对于冗官问题做出调整。

在王安石变法的过程中，吏治问题已经十分严重。中央的法令在地方执行时总是失效或者变味；而官僚机构的重叠、牵制增多，皇帝无法进行有效的统治。

元丰改制的目的就是裁撤冗余机构，合并事权，提高效率。为了达到这个目的，皇帝整理了唐代的行政文件《唐六典》，对官制重新进行顶层设计，试图重建三省六部制的结构，将多余的官僚机构去掉，将政府管辖的事务重新装入六部的框架里。中央的权力又回归到宰相的手里。

而对财政机关而言，最主要的改革就是宋初形成的三司使权力下降，财政权力重新回归户部，由户部统一领导。

许多省、台、寺、监的临时性官员要么被裁撤，要么归并到正规的系统之中。为了避免官员任用过滥，中央还将官员纳入到一个二十五等的官阶，便于升迁和发放俸禄。

这次改革是朝代中期的皇帝提高行政效率、减少官僚干扰的一次尝试。但从实行初期，就带了极大的混乱。时间一长，各种冗官重新出现，依附在改革后的官场上。到了宋徽宗时代，已经看不到改革带来的任何效果了。