蒋经国治台：十大建设，跨越重工业化

文：战争艺术001

2018年蒋经国逝世30周年时，台湾地区曾做过一项民意调查：评价过去台湾卸任的6位领导人蒋介石、严家淦、蒋经国、李、陈、马，谁对台湾的贡献最大？

结果显示，53.3%的民众认为，蒋经国贡献最大，13.7%的人认为是李， 9.4%的人认为是蒋介石。

更神奇的是，这次民调数据还显示，蒋经国不分政党与地区，不分男女老幼，都获得高度肯定，包括自认泛绿的民众中，也获得44％的支持，远超其他5人。

蒋经国对台湾有哪些贡献，能获得这么多人的认同？

一言以蔽之，经济建设和政治解禁。

落后国家或地区，都面临两大历史任务，即经济现代化和政治民主化。

蒋经国治台16年，大搞经济建设，基本实现了经济现代化，晚年解除戒严，为接班人推动政治民主化奠定了基础。可以说，他是台湾地区政治、经济转型最关键的人物。

蒋经国时代的经济建设中，影响最大的是“十大建设”——这也是台湾经济腾飞的关键性大手笔。

01

先简单回顾一下战后台湾历史。

1945年日本投降后，蒋介石特任陈仪为台湾省行政长官，兼台湾省警备总司令，负责从日本人手中接管台湾。陈仪集行政、立法、司法以及军政大权于一身，权力不亚于日治时期的日本总督。

执掌台湾期间，陈仪一手遮天，手下人马也无法无天，各种骚操作，比日本人统治还垃圾，引得台湾本土人侧目，终于在1947年酿成了“二二八事件”。

事后，蒋介石将陈仪免职，把台湾省行政长官公署，改组为台湾省政府，以魏道明为省主席，收拾陈仪留下来的烂摊子，经过一年多的努力，魏明道稳定了政治局面。

不过，此时国民党在大陆的战争已经无可挽救，蒋介石为了留条后路，于1948年底任命陈诚为台湾省主席。

陈诚，虽然打仗不行，但有杀伐决断的果敢，也有从善如流的气度，更难得的是清廉自律。陈诚的主要任务，是控制住局面，保持台湾安定。

他规定大陆民众撤到台湾必须凭“入台证”才准入境，军队撤到台湾必须缴械才能上岸。1949年5月20日，解放军打到长江以南后，他又宣布台湾戒严——直到1987年7月蒋经国宣布解除，这个戒严令持续了38年。

这一系列“防火墙”措施，避免了国民党在大陆崩溃的混乱局面蔓延到台湾。

蒋介石退到台湾后，把“确保台湾，准备反攻”作为施政总目标。然而谁都明白，没有强大的经济支持，反攻就是一句口嗨。

此前，为了支援战争，当局将大量稻米运往大陆作为军粮，以致台湾米价飞涨，又将樟脑、火柴、烟酒、盐、糖等物资纳入政府专卖，导致大批民间企业破产。

1949年国民党败退台湾时，台湾经济已到了崩溃的边缘。

除此之外，大量军队和逃难平民涌入岛上，使得台湾经济雪上加霜，滥发纸币、恶性通货膨胀、物价飞涨，这些末路征兆，又出现在了台湾。这时候谈反攻，简直是笑话。

不是带走了很多黄金吗？

的确，蒋介石一共带了450万两黄金去台湾，这批黄金大致有三个用途，一是作为发行新台币的准备金，稳定金融；二是维持80万国军的军费以及应对解放军渡海作战；三是维持100万公教人员和难民的生活所需。

保守估计，这批黄金只能支撑2年。

不过，一年后朝鲜战争爆发，美援又来了——1年约1亿美元，连续给了15年，占这一时期台湾进口总金额的40%，这对国民党化解危机、稳定经济，起了很大作用。

然而，不管是黄金还是美元，都是不可持续的，自己没有造血功能，迟早玩完。

02

有鉴于此，陈诚（先任台湾省主席，后任“行政院长”）主导了三大新政振兴台湾经济，这三大新政分别是：台币改革，土地改革，扶持民营企业。

台币改革，就是台币不再与金圆券挂钩，直接与美元挂钩，实行固定汇率。

旧台币4万元兑换新台币1元，新台币5元折合1美元，以80万两黄金（大陆带来的黄金）做准备金，新台币可直接兑换黄金，信用杠杠滴。

土地改革，一是“三七五减租”，规定地主收地租，不得超过总收成的37.5%。

二是“公地放领”，将政府持有的公家土地发给佃农，价格是土地主要作物年收成的2.5倍，分期10年偿还。

三是“耕者有其田”，地主最多只能保留水田3甲、旱田6甲（1甲约等于14.55亩）。超出的土地由政府有偿征收，但不给现金，7成用实物债券分10年偿还，3成用公司股票一次性付清。

政府征收的土地，发放给佃农和自耕农，发放条件和“公地放领”一样。

扶持民营企业，这个不解释。

陈诚的三大新政，币制改革稳定了金融秩序，摆脱了通货膨胀，土地改革提高了农民生活水平，促进了农业快速发展，扶持民营业企业增加了就业率，改善了民生。

这些成就，帮助国民党在台湾站稳了脚跟，也使台湾经济走上了正轨，为之后发展奠定了基础。

从1953年开始，台湾当局制定了“四年经济建设计划”，集中精力发展农业，通过四个四年计划，不仅实现了粮食自给，还通过出口农产品赚取了大量外汇，为发展轻工业积累了资金。

台湾当局还利用廉价劳动力和比较优势，实施出口导向型经济发展战略，即进口原材料——加工出口的模式，发展如纺织业、食品加工、橡胶制品以及日用百货等。这些劳动密集型产业投资少，见效快，能带动就业，解决民生，积累外汇。

当时，政府严格控制消费品生产/进口的投入（连苹果进口都实行管制，只有富人才吃得起），使每一分钱都成为增加经济发展的动力，以牺牲民众生活水平为代价，换来了经济的快速发展。

1963年，台湾工业产值超过农业产值，1973年工业就业人口超过农业就业人口，完成了农业经济向工业经济的转变。

03

1963年陈诚辞去“行政院”院长兼职，严家淦接任，1972年严家淦请辞“行政院”院长兼职，羽翼丰满的蒋经国接任“行政院长”院长。

台湾正式进入蒋经国时代。

此时蒋介石虽然还活着，但已86岁高龄，年老体衰，具体政务都交给了蒋经国，所以1972年至1988年这16年，可视为蒋经国主政台湾的时代。

蒋经国上台时，经过一二十年快速发展，台湾产业模式遇到了瓶颈，经济发展出现了困难。

1973年第四次中东战争，阿拉伯国家为了报复西方世界支持以色列，大幅度提升石油价格，造成了资本主义世界性经济危机，很多国家能源短缺，物价波动，外汇枯竭，赤字扩大，国家几近破产。

当时，为了节省能源，日本政府要求公务员穿短袖衬衫上班，韩国总统朴正熙撤了青瓦台的空调，摇起了扇子。

高度依赖对外贸易的台湾也受到了很大影响——油价上涨使台湾物价上涨22.9%，通货膨胀涨到40.6%，经济增长率也从1973年的12.8%陡降到了次年的1.1%，创历史新低。

经济危机又刺激了贸易保护主义，欧美经济大国为保护本国经济，大打贸易战，对输往本国的商品，设置各种障碍，贸易摩擦激增，这极大地打击了台湾的出口型经济。而且，台湾重工业落后，钢铁、石化等产品严重依赖美国、日本，在贸易战中受制于人，损失很大。

另一方面，韩国、新加坡、香港，以及后起的泰国、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚等国，也先后实行出口导向型经济，彼此之间激烈竞争，形成了严重内卷。

经过20多年的发展，台湾的工、农、商、贸业获得了长足进步，但能源、交通等基础设施却基本上还是20年前的样子，坏了就修修补补，没有搞过大规模的基础设施建设。

比如，一到枯水期就限电，机动车辆增加几十倍，道路长度却只增加了7%，港口排满了等待装卸货物的船舶，且等待时间一年比一年长。城市化迅速发展，住宅、水、电、气、暖等设施也跟不上。

最后，当时的世界政治局势变动，也对台湾经济非常不利。

先是1971年被联合国逐出，之后1972年中美和解，中日建交，台湾在国际上的活动空间被极大地挤压，对外贸易受到了很大干扰，而退出关贸总协定，又削弱了台湾商品在国际市场上的竞争力。

人们对前途很迷茫，人心惶惶，亚细亚孤儿似乎正在被世界抛弃。

尽管“经济部长”孙运璿和“财政部长”李国鼎（尹仲容、李国鼎、孙运璿被誉为台湾“经济发展三杰”），采取了各种经济和财政手段，来应对经济危机，但这些措施都属于守势作为，无法从根本上扭转经济低迷。

种种现象显示，台湾经济到了转折点，需要一场进攻性的大变革，来实现产业升级，实现脱胎换骨，进入更高层次的发展轨道。

04

1973年12月，蒋经国在国民大会宣布：将以五年为期，克服万难，加速完成南北高速公路，铁路电气化、北回铁路、中正国际机场、台中港、苏澳港、大钢铁厂、大造船厂、石油化学工业等九项建设。

第二年，又加上了兴建核能发电厂，这些项目被统称为“十大建设”。

十大建设中， 6项是交通建设，3项是重工业，1项是能源，这其实是台湾版的重工业五年计划。蒋经国认为它不仅能带动就业，扩大内需，更能改善工业结构，奠定台湾重工业的基础，将台湾带入工业化时代。

这个雄心万丈的庞大发展计划，初步估计需要投资美金50亿以上，即1974至1978年间平均每年10亿美金。

50亿美元是什么概念？相当于当时台湾年度财政支出的2.5倍。再举例子，1966年到1972年，朴正熙把几万韩国军人送到越南打仗，流血流泪，苦哈哈挣了8亿美元的外汇，这笔钱是韩国重工业化起步资金的重要来源之一。

蒋经国如此豪横的大手笔，扑面而来的是各种质疑和反对。

经济本来就不景气，投资的钱从哪来？会不会把财政拖垮？而且，台湾在国际上日趋孤立，建设经费筹集风险较高，很难吸引到国外投资。

民众认为“十大建设”劳民伤财，是形象工程，以南北高速公路为例，这条公路贯穿台湾岛南北，但当时台湾私人汽车很少，民众认为这是专门给富人修来观光旅游的。

不少专家也对“十大建设”持保留态度，以大钢铁厂为例，他们评估后认为钢铁厂投资大、周期长，不可控因素太多，而且台湾市场规模很小，得不偿失。

连蒋介石也不支持蒋经国，蒋介石认为十大建设的规模，超出了台湾经济承受能力，可能会动摇“国本”，影响“复国大计”。

但是，蒋经国下定决心要做，他说过一句名言：今天不做，明天会后悔。

05

蒋经国接任“行政院长”时，已经62岁了。他年轻时在苏联当工人，见证了苏联工业化奇迹，回国后当县长，在抗日烽火中推行“赣南新政”，1948年国民党经济崩溃之际，受命去上海“打虎”，到台湾后，又在党、政、军、特等部门长期“实习”。

40多年的工作磨砺，不管成功还是失败，足以让一个人成熟稳重。

蒋经国清楚地知道台湾的实际情况，重视以组织计划的方式搞建设，强调政策与行政的功能，不易被口号、理想所左右。

蒋经国一生亲民务实，实事求是，厌恶弄虚作假。他曾说过：空想主义是荒谬的，任何事情的成功，不能寄希望于出现奇迹，唯有践踏实地、努力不懈才可变不可能为可能。

蒋介石不同意，那就反复劝说，为了说服顽固的蒋介石，蒋经国甚至让智囊在孙中山的著作中找理论依据，蒋介石不是总是自诩总理信徒吗，总理的话你不听？

对于民众，蒋经国不仅让官员们下乡反复劝说，晓之以理，自己也走遍各地，召集地方财主、意见领袖，亲自做他们的思想工作和募捐工作。

当时桃园县县长吴伯雄，为了征地修高速公路，用无限的耐心与农民沟通，精诚所至，在最短的时间完成该县的土地征收工作，获得了蒋经国的赏识。吴伯雄后来当上了国民党主席。

资金不到位，那就一边建设一边筹集，有时候甚至是先着手建设，再想办法筹钱。总之。不能等万事俱备再行动，这很考验技术官僚的专业水平和执行能力。

十大建设最终总投资2580亿（单位：新台币，下同），相当于1973年财政总支出的3.2倍。其中898亿来自外国贷款，主要是沙特等土豪国家，财政拨款655亿，省内贷款428亿，其余来自于发行债券、单位自筹、关税记账、民间投资。

由于财政拨款只占总投资的约1/4，十大建设没有对财政造成重大压力，也没有影响经济的稳定。

06

南北高速公路，即中山公路，北起基隆，南至高雄，全长373公里，是纵贯台湾南北的交通大动脉，把南北车程从原来的8小时缩短到4小时，将台湾岛的运输，从铁路时代拉入到了公路时代。

铁路电气化，就是升级铁路系统，以电力代替柴油，加固轨道，裁弯取直，更换陈旧设备，此举使铁路运力增加了约30%。

北回铁路，台湾岛东部以山地为主，交通不便，贫穷落后，北回铁路可以改变东部交通状况，开发山区的矿产资源和森林资源。

台中港，兴建台中港可以疏解高雄、基隆两大港口的货运壅塞，还可以带动中部地区的经济发展。

苏奥港，作用与台中港类似。

桃园中正机场，1979年启用，是当时远东首屈一指的现代化国际机场，也是很多国家或地区修建机场的样板。

钢铁厂，兴建高雄一贯作业钢铁厂，一期工程1977年完工，年产钢铁150万吨，可以减少对国际钢铁进口的依赖，实现钢铁自给自足，节省外汇，带动下游的汽车、造船、机械制造等产业发展。

造船厂，在高雄兴建造船厂，1976年完工，年造船量150万吨，修船量250万吨，1977年造出了44.5万吨的巨型油轮“白玛丽奋进号”，造船业不仅能促进航运业发展，也能带动钢铁、机械、电子等一系列产业发展。

石油化学工业，在高雄设立两处石油化学工业园，并兴建高雄炼油总厂，实现自己炼油的同时，还能带动塑胶、合成橡胶、合成纤维以及化学品工业的发展。王永庆的台塑集团，就是这一时期飞速崛起的。

核电厂，核能一厂1977年完工，年发电量81.26亿千瓦，可以节省发电成本，不受枯水期影响，减少对石油、煤炭等能源的依赖。

十大建设直到1981年底才彻底完工，超出了最初预想的5年。不过这并没有影响台湾的发展速度，因为1977年9月，蒋经国在十大建设的基础上，又宣布了“十二项建设”。

十二项建设更为雄心勃勃，预计总投资4000亿新台币，它是十大建设的补充和升级，涵盖面更广，包括修建海堤河堤、普及农业机械化、兴建市镇住房、修建文化活动中心等等，于1978年全面启动。不过，这不是本文要说的重点。

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十大建设对台湾经济的发展，效果立竿见影。带动就业，扩大内需，完善基础设施，刺激经济复苏等自不必多说。

在产业结构上，1978年台湾重工业产值占制造业的51.6%，超过了轻工业，此后重工业的比重逐年上升，基本实现了重工业化，跨过了工业化进程中最为关键的一步。

基础设施的完善升级，以及重工业化的实现，为台湾经济腾飞奠定了坚实的基础。

进入80年代，台湾经济再次转型，发展资本和技术密集型高科技产业，向能源、光电、自动化、新材料、生物工程、食品科技等领域进军，90年代，又全力发展通信、信息、电子半导体、航天等科技新兴工业。

一路走来，台湾经济的发展，几乎每一步都踩准踩实了，紧跟世界发展潮流。蒋经国当初“今天不做，明天会后悔”的预言，毫无疑问是正确的。

1972年蒋经国刚主政台湾时，台湾的人均国民所得（人均国民收入）为482美元， 1976年1053美元，1988年蒋经国去世时，已达到5829美元。

同时，最高所得1/5家庭与最低所得1/5家庭的收入差距，从4.49倍微变为4.85倍。这意味着人均国民所得增加了12倍，但贫富差距的变动却控制在8%以内，财富分配比较合理。

作家江南，因在《蒋经国传》写了很多对蒋经国不利的内容而被刺杀，但是他批评归批评，对蒋经国在经济上的贡献持肯定态度：“经国掌舵，经济上可得满分，殆无疑问。”

反对者的赞语，或许才是最佳赞语。

【参考资料】

《台湾“十大建设”的启示和思考》

《亲历蒋经国改革之路》

《蒋经国时期台湾经济政策研究》

《台湾战后70年》

《论台湾出口导向型工业化战略的选择》