阿连德为什么失败了？

1970年阿连德政府接手的智利是一个贫富差距高度分化的社会，当时2%的农场占有了55%的土地，工业、金融等领域都被垄断企业控制，根据人民团结阵线的估计，在20世纪60年代的智利，垄断几乎存在于所有行业：248家公司控制着所有经济部门，17%的企业占据了78%的经济总量，在矿业方面3家美国公司控制了铜矿业，占据了1970年智利出口的60%，在银行业虽然国有银行控制了近50%的存款和信贷，但另3家私有银行同样控制了25%以上的存款和信贷。

因此在当时的智利社会，政府拥有足够的正当性实施社会改革以纠正这种巨大的贫富差距，而阿连德在当选后也承诺将通过和平手段，在不改变智利现存政治体制的前提下将智利变为一个社会主义国家，但仅仅三年之后，这场改革就被军事政变所终结，使得智利进入了长达17年的军事独裁统治

阿连德政府的失败，难以归咎于单一因素所致，而是诸多国内外政策作用的结果：

一、利用“僵尸法律”施行了过于激进的财产政策

所谓“僵尸法律”，是指长久以来被搁置的法律条文，在当下被政府使用为其不合理的行为背书。

阿连德政府重启的“僵尸法律”主要有两部，其一是1932年智利“社会主义共和国”时期通过的第520号法令，该法令规定：企业在价格投机、囤积居奇、中断生产或存在财产使用不当的情况下，政府可以对其进行行政征用。

这条定义极其模糊的法律在事实赋予了政府近乎无限的权力，使其可以将大多数公司都纳入被征用的范围，利用这一法令，阿连德政府不仅可以在数百种情况下对产品进行征收，而且还可以做到永久性地将私营公司征收为“社会财产”，在实际操作中这种行为往往简单的匪夷所思：

“一旦新闻报道政府正在计划将某些公司纳入社会领域，几天之内必然会有一群劳工以劳资纠纷为由占领相关公司的生产场所，此后政府会立即介入公司管理。例如1971年5月经济部长宣布政府决定将大型纺织工业纳入社会领域，但没有说明此举的法律依据，几个小时后该国8家大型纺织工厂的工人群体就‘接管’了这些工厂，第二天阿连德政府的经济部长访问了这些工厂，并宣布因为劳动瘫痪，市场上的纺织品出现不足，因此政府自然合法介入了公司的管理”。

在至关重要的铜矿国有化问题上，美国国务院于在1971年1月30日明确通知阿连德：任何国家都有对其领土内的私有财产进行征收的权利，在对外国资产进行征收的问题上，只要坚持不歧视原则、遵守国际法，并使得赔偿的数额和时限足够合理，美国都会认可。同样的，美国政府有义务根据国内法和国际法，维护本国投资者的利益。在对智利的私人投资中，美国政府甚至有着诸多实质性的直接利益，因为它对其中的大量投资进行了担保。而这是当时的智利政府完全知情并支持的，阿连德政府应当理解美国在这个问题上的严肃性。美国政府的政策是鼓励本国投资者和智利政府通过直接谈判的方式解决争端问题，认为没有必要将其上升到政府对政府的层面，更不希望出现违反相关法律的纠纷。

在1971年，智利国有的政府钢铁公司与美国伯利恒钢铁公司就后者在智利的铁矿国有化事宜达成协议，伯利恒公司对智利在收购补偿方面的安排感到满意。美国政府也认为该协议的达成对于即将开始的铜问题谈判有积极意义。但是在国有化安纳康达矿业公司、肯尼科特铜业公司等美国公司时，阿连德政府却选择在补偿金中扣除了7.78亿美元，宣称这是“作为对1965年来外国投资者所获超额利润的惩罚”，使得这两家企业实际上没有获得任何补偿。

而在1971年年底，由于经济形势困难智利要求对其30亿美元的外债进行重组，作为最大债主的美国虽然总统与财政部希望采取强硬手段，但最终国务院的多边仲裁重组智利债务的方案还是胜出，美国于1972年4月20日签署了能让阿连德获得大约2.5亿美元债务减免的多边债务重组协议。

同样因为国有化政策，仅在1971年便有150多位顶级专业人士离开了智利矿业，而政府配给的工作人员完全不能达到应有的管理水平，在其他行业情况也大致如此。而为了获得政治利益或实现充分就业率，政府又将大量的工人推入了被接管企业，从而稀释了专业人士的话语权，造成了大规模的经营不善。

其二还是1932年“社会主义共和国”（1932年6月马马杜克建立的“社会主义共和国”仅存在了12天，其颁布的法律事实上随着该政权的倒台而名存实亡）的第626号法令即《劳动法》，这部法律规定：在企业生产异常的情况下，政府以公共利益为由可以暂时占有其私有产品和货物。

凭借着这两条“僵尸法律”，阿连德政府可以“合法的”以行政手段使得土地私有制转变为公有制，同时也鼓励了智利农民的“非法”占地活动，当被占地的受害者试图以法律手段维护其权益时，却发现阿连德政府不愿任命土地法院的法官，甚至不建立土地法院。这使得被征收者既无法利用法律保护自己，甚至也无法获得应得的赔偿，

此外那些土地业主还常常受到土地改革公司威胁，宣称要接管他们的土地并移交于农民，这些业主在威胁下往往不得不接受行政机关的条件，既“自愿”将土地交给土地改革公司，以换取个人其他财产(如房子)的安全。

阿连德政府这一行为名义上打着“法律”的旗号，可实际上却极大的破坏了智利的法治，口头上宣称要进行和平改革，可事实上却采取了极为激进的政策。这种行为不仅为其树立了大批的坚定反对者，也使得智利社会的温和势力开始疏远其政府。

二、不适宜的土地改革

在土地改革上，阿连德政府事实上并没有退出自己的法律，而是选择遵循前任弗雷政府在1967年通过的《土地改革法》，该法案规定了凡是超过80公顷的土地都将被收为国有，所有土地所有者只能保留低于80公顷的土地，收归国有的土地将分给无地或少地的农民，在以农业合作社形式耕种3-5年后将由农民决定是继续合作还是退出，对于被征收的土地所有者政府会给予一定补偿金。

总体而言该土地改革法案属于较为温和的土改路线，个人80公顷的标准对于中小地主而言也并非难以接受，但阿连德政府在实际执行中又出现了过激现象。

受到群众欢迎的阿连德

在“智利之路”行动之始，地方政府逾越了80公顷的限制，许多低于该规模的农场同样遭到了征收，在土地补偿金问题上，原本评估的范围应该包括地上附属物如房屋及附属建筑、围栏、灌溉工程、果园和农作物等，土地所有者在法庭上会得到土地综合价值的5%-10%金钱，剩下的欠款将通过长期债券进行支付。但在实际操作中阿连德政府既没有兑现土地补差价，甚至也没有成立土地法院，从而使被征收者投诉无门。

最后，几乎所有被征用的土地都被掌握在政府手中，并未以个人财产或合作社的方式再分配给农民，而是效仿了苏联的农业模式，即建立类似苏联式的国有农庄和集体农庄。但是建立起来的集体农庄生产效率低下，管理混乱，并未生产出足够多的粮食，许多地方还出现粮食减产的问题。而许多农民更愿意将精力集中在他们的自留地上，将在集体农庄的劳动减少到最低限度，其后果是合作社公共土地上的粮食产出急剧下降。有的农民甚至集体请愿，拒绝集体耕种，而阿连德责指责农民保守，这更加剧了对立情绪。而被征收或切割的农场，由于土地被分割以及土地业主的恐慌，其产生也大幅度下降。

这这些不利因素下，智利的粮食产量不增反降。1971年智利小麦产量是136万吨，到1972年只剩下70万吨，1973年更是下降到55万吨。而同时为了获得工人的选票和支持，阿连德采取了如提高最低工资标准、建设公共住房等政策，这些福利政策导致政府赤字从占国内生产总值的3%上升到10%，同时阿连德政府还对工人增发工资以获取支持，导致工人对食品的需求量越来越多，1970-1971年智利工人对食品的需求量增加了13.7%，但是粮食短缺与通货膨胀却让人民手中货币的购买力急剧下降，使得最为支持阿连德政府的工人群体也开始不满。

为了挽回局势阿连德政府再次下调了土地征收的标准，从80公顷下降到了40公顷，到1972年底时总计征收了近900万公顷的土地，这一政策使得中小土地主们也加入了反动派的行列，引起了农村的剧烈动荡。

在这种错误的土地改革政策下，不仅是土地所有者采取了激进手段对抗政府，包括破坏交通，制造恐怖袭击，攻击推行土地改革的官员，甚至成立准军事化组织等等，而广大并未实际受益的农民也并没有成为政府的政治助力。

三、粮食危机与美国干涉

为了应对粮食危机，智利开始寻求进口，在1972年智利与澳大利亚签署购粮协议，该年澳大利亚就向智利出售了60万吨小麦。但这样大规模的粮食进口使得智利的外汇储备面临严峻挑战。在阿连德政府执政三年内，用于进口粮食花费的外汇增加了4倍，在政府垮台的1973年，政府用于购买粮食的支出就占用了整个外汇储备的37%，而1970年这一份额仅为14%。在外汇短缺日益严重的同时，食品价格却迅速上涨，通货膨胀率从1971年的22%猛增到1972年的78%，阿连德政府不得不展开国际借贷，背负了大量国际债务，到1972年底智利欠美国政府的债务共计约8.87亿美元。

智利在历史上一直高度依赖来自美国的粮食援助，美国之前根据PL480法案，对智利采取了包括提供优惠贷款给友好国家，友好国家可以通过本国货币来支付；饥荒救济和人道主义援助；易货交易等利好政策，美国援助的粮食不仅为智利儿童提供了在校午餐，并且25%的智利人免费享用美国捐赠的粮食。此外美国还为智利提供农业贷款，包括对智利农业发展的投资，建设智利农村的水利灌溉设施和公用事业，以及开展技术培训，从而推动智利农业改革的顺利实施。

阿连德访问苏联

但随着美国对智利态度的转变，这些利好条件就迅速缩水了，美国的人道主义援助粮食金额在1970年是720万美元，1971年是630万美元，1972年是590万美元，1973年只剩下250万美元。但同时美国还继续利用小规模的人道主义救济，吸引智利民众反对阿连德政府，这种“一打一拉”的政策在分化智利国内势力上见效显著。同时美国还策动了智利国内的卡车司机大罢工，导致其国内物流系统混乱，使得化肥与农药难以被送到农村，为智利的粮食短缺推波助澜。

1972年1月19日，尼克松总统在题为“对发展中国家的经济援助和投资安全”的政策声明中警告道，像智利那样没收了美国投资而没有支付赔偿的国家，美国将采取两方面措施：一、不提供新的、双边的经济援助;二、在多国开发银行考虑对该国提供贷款时，美国将不予支持。

美国政府很快兑现了自己的威胁，当年3月美国国会授权美国总统命令在多国开发银行里供职的美国代表投票反对向那些将美国人的财产收归国有而未支付赔偿的国家提供贷款。在美国政府影响下，来自美国的官方资本净额大幅下降，商业贷款人和私人银行也在几个月之内取消了2.2亿美元的短期信贷。美洲开发银行自1971年7月起，世界银行自1971年10月起也都停止了对智利的新贷款。而在对来自智利的铜开展禁运的同时，美国也通过抛售国家战略储备铜的方式压低国际铜价，同时还对欧洲市场开展干预，使智利的铜矿难以打开欧洲市场。

时间走到1972年底时，面临两国关系的急剧恶化，双方国内的温和派仍试图采取缓和措施，在基辛格的安排下，当时时任美国驻联合国大使乔治·布什在12月3日与阿连德在纽约进行了会谈，布什在会后表示会谈气氛良好。但就在会谈次日，阿连德就在联合国大会正式召开之前发表了90分钟的演讲，称智利是美国公司、银行和政府“严重侵略”的受害者，指责美国试图“在世界孤立智利”，扼杀智利的经济，瘫痪智利主要出口产品的贸易与切断智利的国际信贷等等，而尴尬的老布什只能在他演讲结束后迅速召开新闻发布会进行反驳。

不过尽管有了这么一段插曲，双方的谈判还是继续了下去，12月20日双方政府就赔偿问题进行了直接谈判。美国提出了两点要求：一是智利政府必须承认所有的契约债务，其中包括对肯奈科特810万美元和对安纳康达1.5亿美元的余款；二是拿出合适的方案解决被国有化的相关公司的赔偿额问题。然而阿连德坚持认为所有的赔偿必须遵守智利的宪法与国内法律，并且以国内司法和政治上的障碍为由断然拒绝任何先人为主的赔偿理念，尽管他同时一再表达智利想要使两国关系“正常化”的愿望并且建议双方共同寻求一条可行的“道路”。但在这种情况下，谈判只能陷入僵局。

在外交斡旋失败后，美国国内在如何对待阿连德政府上也陷入了迷茫，乔登向基辛格提交的国家情报评估报告认为：美国缺乏有效的实力与手段影响智利的未来，而继续鼓励智利内部的反对力量并对智利进行经济施压只能产生有限作用。其中公开对阿连德进行毫无保留的经济施压甚至有可能使他在政治上获得更多的支持。而且这种收益会大于他在经济上的损失。乔登还认为是6月29日不成功的军事政变可能改善了阿连德的处境，而事实上智利的军事政变也不在美国资助的考虑范围内。

中情局西半球分部行动处在8月13日撰写的报告对阿连德的组织与生存能力印象深刻，根本就不知道该如何去对付阿连德，充满了挫败感。尽管中情局认为智利军队的动向将最终决定智利的政局，但无人知道军队是否，以及何时会改变自己长久的职业传统采取政变。面对这个令人失望的现实，中情局已经考虑设计一个针对1976年智利总统大选的行动计划了。

但接下去几个月内智利国内局势的剧变超出了所有人的预料，9月11日以皮诺切特为首的军队和警察忽然发动了政变并成立了新的军政府。这个意外之喜让美国在不知道皮诺切特具体立场的情况下，就确立了对其采取友好但谨慎的政策：国际开发署和财政部将拟定对智利经济援助和债务重组的综合方案；提供2400万美国信贷购买小麦以替代被紧急取消的苏联小麦；美国大使告知新政权美国对其有好感，但是美国政府不能第一个承认它；在公开场合美国“承认”智利政府，但非政府的首脑等等。

拿着AK-47战斗的总统

之后直到9月20日，在多达20个国家承认军政府之后，美国才决定在9月24日正式承认皮诺切特政权的合法性，之后在11月美国政府又向智利提供了2800万美元信贷用于购买玉米，在之后1974-1976年军政府时期，美国“粮食换和平”计划在智利的援助达到了1.07亿美元。

总结与评论：

阿连德政府的失败，是错误的国内政策与外交政策相加的结果，其利用“僵尸法律”破坏了智利国内的法制与财产权，使其在国内树立了大批的反动派。其实行扩张性的财政政策增加了社会需求以及消费热情的高涨，但是失败的农业改革使其无法生产出足够多的食物来满足工人们的消费，阿连德政府不得不动用宝贵的外汇购买粮食，来维持工人群体的支持。而财政赤字的增加，通货膨胀和物价飞涨破坏了收入再分配的成果，降低了真实的工资水平，支持者们对政治改革的满意被经济困境抵消。

智利宪法广场上的阿连德纪念碑

美国的一系列政策不仅加剧了智利在外汇收入与粮食供应上的困难，更讽刺的是中情局甚至与智利的激进左派党(前身为“独立左派激进运动”)进行合作，使其于1972年4月6日退出人民团结阵线政府，从而削弱了阿连德政府的基础，作为回报，中央情报局于4月7日向激进左派党提供了新的资金支持。除挑起“智利大学危机”之外，反对派政党还积极策划操控智利大学生联合会和智利工会联盟的选举，组织实施抗议阿连德政府的“自由行进”运动，在智利南部煽动农民的反政府行动等等。凭借美国的资金支持，激进左派党针对“人民团结阵线”政府展开新的渗透和策反活动，进一步分化和瓦解了阿连德政府。

最终在智利国内政治势力高度分裂的情况下，由皮诺切特代表的一小撮军方势力以政变的方式篡夺了政权，终结了智利长久的宪政历史，而分裂的智利国内政治势力已经缺乏足够的力量与共识以推翻军政府，使得智利进入了长久的军政府统治。