1928年后，国民党控制城市和乡村的能力如何？真如我们所想的不堪

常棣tandy    历史领域创作者

国民党自南京国民政府建立之后，即宣告实行训政，依照的是孙中山在《国民政府建国大纲》中的主张。孙中山的所谓训政，核心是要由党来引导人民学会行使选举、罢免、创制和复决各权，使人民可以由下至上地逐渐选举各级政府，并使之始终处于人民的监督之下，直至最终可以召开国民大会，决定宪法，实行全国大选，造成民选的中央政府。

1、训政阶段的困境

然而，南京国民政府成立之后，到处都是军权独大的局面，国民党中央不仅不可能随意向地方派出经过训练并考试合格之员去协助地方市、县人民筹办自治，即使可能派出经过训练并考试合格之员，也难以去贯彻孙中山关于要使人民享受选举、罢免、创制、复决四权，自主制定一县之法律，选举一县之官员的主张。

这是因为，国民党的革命，基本上没有改变县以下旧有的统治秩序和政治结构。那些在国共合作期间受到共产党指导的农民运动冲击、曾经一度摧毁了旧有统治秩序的农村，在国共关系破裂后也大多又重新恢复了原状。过去服务于满清政府和北京政府的县以下区、乡、村各级政权，如今又进一步服务于国民党在各地的统治机关。许多地方的士绅及其子弟，更是摇身一变成了国民党员。

在这种情况下，国民党不要说没有党化基层政权的纲领和计划，就是有，也奈何不得各地的那些头面人物。因为，大批地方头面人物，或者与之关系密切的地方精英加入了国民党，国民党就只能借助于他们来实现对地方的统治和治理。无论是治安还是收税，继续依靠传统势力治理地方的结果，就使得广大农村无地或少地的贫苦农民与地主势力之间的矛盾继续延续下来。

不要说众多贫苦农民看不出国民党新政权与北京政府时期的旧政权有何区别，就是注意到两者之间的区别，愿意按照国民党的训政体制自主选举、监督县政府的官员，代为执行农村政权的地主士绅也不可能允许农民做出违反其意志的民主选择。

当然，国民党的地方自治方针，就其政策的制定者而言，也并非只是想要虚晃一枪。根据国民党中央通过的组织法，他们也确实在市、县两级民主参政问题上做出过一些尝试或努力。1928年和1930年国民党即曾两度修订过市组织法，专门提出了市参议会的设置问题。

2、控制城乡的基层组织构建

以后又曾公布过市议会组织法和市参议员选举法及市参议会议事规则等。依照这些法规，市参议员应由市民直接选举产生，20万人口的市为15名，超过20万人口每多5万人增加参议员1人。凡中华民国人民，无论男女，在市区域内连续居住1年以上，或有住所达2年以上，年满20岁者，经宣誓登记，均有选举市参议员之权；而任何一个有市民资格者，只要年满25岁，具有初中以上学历，曾任职业团体职员1年以上，并在地方公益事务中有显著成绩，又无劣迹，均享有被选举权。

而市参议会为一市人民代表机关，有议决下列事项之权：筹备区长民选及完成市自治，议决市预算、决算，讨论市财政收入、募集市公债及其他增加市民负担的问题，讨论其他有关市公有财产及公有营业事业经营事项等。

依据上述规定，市以下之行政区，则分为区、坊、闾、邻，5户为邻，5邻为闾，20闾为坊，10坊为区。区亦规定设置区民大会、区公所、区民代表会及监察委员等。区民代表会为全区最高权力机关，以本区市公民出席投票行使选举、罢免、创制、复决四权，由区长负责召集，每年举行1次。

区民代表会为全区立法机关，由区民大会选举的代表来组成每坊2人，共20人，每年改选1人。区民代表会设主席1人，由互选产生；设监察委员2人，由区民代表会选举产生。区以下坊亦应设坊民大会、坊公所及坊监察委员会。

坊民大会为全坊最高权力机构，由全坊市公民组成。坊公所置坊长1人，由坊民大会公选，下设调解委员会，委员若干人，由坊民大会选出。另设监察委员会，委员3-5人，亦由坊民大会选出。再以下，闾、邻各以居民会议为权力机关，闾设闾长1人，邻设邻长1人，均由居民会议选举产生，任期1年，不得连任。

而自区以下，各级代表或委员均非公职，不享受津贴。同样，在县一级，1928年亦公布有组织法，次年进行修订，均规定县有设置参议会之必要。以后公布的县参议会组织法、县参议员选举法，基本方面与市参议会组织法和市参议员选举法相同，只是县参议员任期为2年，而市参议员任期为1年。

县参议员的名额，在人口未满15万的县为15名，超过15万者每多3万人增加参议员1名。县以下单位，则各省办法不同，广东地区县以下设区，5户为邻，5邻为里，4一10里为1个乡镇，40-50个乡镇为1个区。区有区代表大会，乡(镇)有乡(镇)民会议，里有里民会议，邻有邻民会议。其他地区则多设区、乡、闾、邻4级。每10个乡镇或50个乡镇则组成区。而县内百户以上之村则为乡，百户以上之街市则为镇。

3、不切实际的基层组织

自1928年以后，国民党不断试图推进地方自治，制定了各种办法且几度修订以求完善和便利实行。但实际上，这些办法在农村几乎无法切实推行，在城市中也只有个别城市进行过相应的尝试。

如北平市于1928年冬即依照市组织法开始筹备自治事宜，将城、郊划为15区，以后又开始实行区坊自治职员民选，1933年3月完成市参议员选举，选出参议员37人，8月1日参议会正式成立，开始议事。上海市1930年着手将全市划为40个自治区，并开始进行坊、闾、邻之划分，却因1932年“一.二八”事变发生而停顿；7月后再行筹备，先后成立了40个区公所，坊以下则未能进行，市参议会亦未能选举成立。

在县方面，只有西南政务委员会曾经着手过相应的推行工作。它将广东全省划分为786个区、403个乡、784个镇、185468个里，每县设参议会，并且还成立了省参议会。除此之外，未见其他省、市有过类似的尝试。而西南政务委员会的这种做法，在相当程度上也是出于与南京中央分庭抗礼的一种政治需要，并没有也不可能真正从训练人民实行四权、建立基层民主政府的目的出发，因此，其选举的结果不仅没有触动县以下旧有的统治秩序，对广大农民参政意识的提升与政治地位的改善也毫无助益。

4、控制农村的尝试

国民党政权与社会底层相脱节，甚至相冲突，最典型的冲突反映在县以下的农村。由于战乱频繁，灾祸横行，各地地主把各方军阀的横征暴敛和苛捐杂税统统转嫁到农民头上，不可避免地一步步加速了农村的破产过程。

1927一1930年，动用的兵力总数达到10万人以上的各种内战就有20次左右，1928一1934年各种水旱灾害遍及全国，灾民数千万，仅1931一1934年全国因饥饿而死的难民就将近700万人。正是面对这种严重的情形，30年代初全国自发地组织起来帮助农民和从事乡村改良运动的团体，就达到了600多个，他们建立的乡村实验点或实验区有上千处。

对此，国民党和国民政府自然也看在眼里。还在1931年国民党四全大会的政治决议案中，就高度强调国家建设必以便利农业之发展与农民之生计为要点。1932年蒋介石也明言：中国历来以农业为立国之本，所赖以增值财富者，首推农民；国命所托，实在农村。政象的康宁与变乱，决定于农民的安乐和农村的安宁与否。据此，1932年国民政府召开了第二次全国内政会议，决议实施县政改革。

1933年则进一步成立了农村复兴委员会，试图将方兴未艾的乡村改良运动纳入到政府的轨道中来，通过救济农村来达到控制农村的目的。

然而，国民党的这些做法仍未能真正达到效果。不仅国民党依旧无力控制县以下政权，不得不照旧借助于地主乡绅的力量；就是县政府一级，国民党对已有的体制也未能做彻底的改革，以致县政府下设各局局长因由省主管厅直接委任，全然不把县长放在眼里，且自成体系，各自为政，县长即使不贪不黑，亦是处处受牵制，难有作为。

5、通过公务员控制城市的尝试

在这方面，作为一个更多地依赖于城市，且与清王朝和后来的北洋政府相比具有一定现代特性的新政权，南京国民政府在城市中的作为，明显地要比它对农村的工作有成效一些。南京国民政府建立不久，就着手酝酿试行西方行之有效的公务员制度，颁布了《公务员任用条例》，对各级官员的任用、选拔作出具体的规定。

在一些省、市率先试行的基础上，1931年1月8日，国民政府进一步颁布了《高等考试普通行政人员考试条例》，规定依据《考试法》凡具有大学和专科学校毕业证书，包括具有同等学力经鉴定考试及格者和确有专长或著作经审查及格者，均有资格参加普通公务人员高等考试。

这次全国性的公务人员考试于6月15日至7月5日为报名时间，7月15日为正式考试时间。此次考试全国报名并经审查合格者2185人，平均年龄28岁。其中江苏省418名，湖南省240名，浙江省219名，安徽省189名，边远省份报名较少。

7月6日国民政府任命的主考官戴季陶等在国民政府大礼堂举行了隆重的宣誓就职礼，15日正式开始考试，15-22日为普通行政人员考试日期，21一30日为财务行政、教育行政、外交领事官考试日期。

8月9日公布了录取名单，共录取了100名，16个省榜上有名，其中，江苏省29名，湖南省17名，福建省7名，湖北省6名，广东省6名，河南省、山西省各1名。其中在校生，尤其是名牌大学考生被录取的比例最高，如上海交通大学被录取人数占考生人数的25%，北京师范大学被录取人数占考生人数的23%，中央大学被录取人数占考生人数的16%。

为显示考试和录取之公正，考试院院长兼本次主考官戴季陶等就考试委员会最初错登了一位本应及格人员的分数之事，向国民政府常务会议自请处分。

公务员考试任用制度的实行，在国民党山头林立、派系纷扰的情况下，严格说来并不容易落到实处。从考试院的角度看，确实坚持严格把关，一丝不苟，凡考取者，亦尽量分发安排到相应机关工作。

但一来录取人数极其有限(如1931年第一次高考，2185人仅录取100人，1933年第二次高考，2630人仅录取101人)，与国家每年因死亡、罢免和考察不及格而开缺需补足之数，相差不止百倍；二来即使录取，也未必能够得到相应的职位，1931年高考录取的100人中，到1934年仅8人得其所求之职，有的未能得到任用，有的虽被分派到部，却久久得不到任用。

对此，考试院副院长邵元冲曾有一说明：“考试的责任固然由考试院去担负，而对所录取之人任用，就非考试院一院所能担负，而需中央和各地方政府共同去担负的。”这也正是国民政府严格限制录取人数的一个重要原因所在。

正如胡适所说：

“今日任官的方法全由于推荐介绍，而考试制度至今最多只能有万分之一的补救。”

公务员考试制度的建立，从另一个方面也显示了南京国民政府所具有的从民国以来的“武人政治”“分赃政治”，向兼容“精英政治”和“专家政治”过渡的特点。事实上，单纯的公务员考试制度还只能解决一般公务员的择优录取问题，高级专门人才的利用尚须另辟途径。

南京国民政府从成立之初，就很强调在不同政府部门中专业背景的重要性。如1928年开始组织立法院时，国民党中央政治会议就明文规定立法委员其在党内之历史，但亦需要“对法律、政治、经济有相当之学识经验者”。