民国“万税”：财权事权继续纠葛

投资者报(记者姜海锋)

如果没有周学熙，也许就没有现行的中央和地方的分税制。或者说，真正意义上的分税制，始于周学熙。

在历史上，人们了解更多的是他实业家和近代民族工业创始人的身份，而他在税制改革上提出成立国税厅，划分国家税和地方税的贡献却被淹没在混乱、动荡中。

民国时期，中国的财政、政治体制混乱。先后经历了北洋政府和国民党统治两个时期，交错发生了军阀混战、日寇侵略、汪伪割据等一系列重大历史事件，混乱、动荡一直延续。

对民国政府而言，动荡中最重要的就是维持国家机器的运转，军费开支、偿还外债、镇压革命……而这一切都需要钱。北洋政府深陷于财政困境的泥沼，一切的重心都围绕解决“财政危机”而展开，军费和债务则是其最主要的支出。

地方消极抵制财权回收

民国初期，财政危机十分严重。一方面，由于战争破坏，经济萧条，税收减免，体制紊乱而使收入锐减；另一方面由于军队膨胀而使支出剧增。

加之，各省独立，地方向国家解款制度中断，中央财政处于极度困难的境地，几乎没有收入，财政改革也由此被提上日程。

1912年8月19日，周学熙继熊希龄之后，出任北洋政府财政总长。他一上任，即撤销了熊希龄的财政部筹备处，着重统一财政，开始了第一次税制整顿。为此，他于9月间成立了调查委员会，以王璟芳为会长，并向各省派出财政视察员，考察各省财政状况，与各省都督协商财政事项。

当时，财政部要和各省都督商量的主要是两件事：第一是要求各省都督支持财政部向六国银行团借款；第二是要求各省赞同成立国税厅筹备处，划分国家税和地方税。12月11日，山西都督阎锡山首先通电表示赞成，各省都督也陆续表示同意。

周学熙的财税政策，得到了袁世凯的支持。袁于1913年1月10日，利用参议院活动停滞的机会，未待参议院通过，即擅自批准了财政部拟定的成立国税厅筹备处章程，由国税厅筹备处“掌监督及执行关于国税事务”，并陆续任命了各省的国税厅筹备处处长。财政部调查委员会也改为国税厅总筹备处。

国税厅的设立，旨在直接经管原由地方征收的国家税，把财权收归中央。在税目上，将17种重要税目，包括田赋、盐课、关税、统捐、矿税、契税等列为国家税。仅将田赋附加税、商税等19种不重要的税目，列为地方税。

按照前清的财政体系，虽然财权名义上属于中央，但事实上由各地督抚负责征收，然后按一定的数额解送中央，地方拥有财政实权。而民国成立之后，财权完全掌握在地方手里。

但遗憾的是，各省都督表面上不反对国税厅的方案，但在实际上消极抵制，最终使得财政部不得不放慢步骤，“令（各省筹备处）暂缓接收，先行筹备。所有应办之事，均令会商财政司办理”。

周学熙也因签署善后大借款，受到舆论的抨击，被迫于1913年5月间辞职。

其后，1914年和1923年，北洋政府又先后进行了两次税制整顿。第二次是取消国家税与地方税的划分；第三次又在宪法中规定了国家税与地方税的划分，并统一了国家税的税种与税率。由于军阀战乱，几次税制整理方案在全国都没有真正实行，也没有被推广开来。而且这种分税制，只限于国家与省两级财政之间，并没有涉及到县市。

也仅北京市在第三次税制治理时，根据第三次税制治理方案的精神，制定了税务治理计划，革除弊端，防止偷漏，并制定了规章，统一了税率，规定了统一的税务人员业务标准、考察方法和赏罚制度。

从1913年到1928年间，不同的部门共同或单独创办开征了印花税、广告捐、验契费、长途汽车捐、平绥路货捐、铺底税、卷烟吸户捐、电车市政捐、牲畜检验费、四项加一捐、房捐(原名警捐)、邮包税、公益捐(也称市政公益捐)、警饷附加捐、奢侈特品捐、证券登记费、公厕捐、粪场捐等18项新税种。在创办新税种的同时，京兆公署还增设了许多新的税局、税卡。

税种越改越多

1928年，国民政府取代了北洋政府，税制的改革更进一步。迫于分税制已深入人心和与地方军阀利益妥协，国民政府在1928年7月1日，召开了第一次全国财政会议，实行国地税收划分。

同时，国民政府纠正了民国初年分税制的不合理性（即把主要税种划归国家，将零散税种划归地方），将田赋、契税、牙税、当税等都划归地方，加强了地方财政的收入。但是，这次税收划分却存在着很大的缺陷，即只解决了中央与省级的税收划分，没有真正解决省以下政府的税收划分问题。

当时，国家收入有16种，地方收入有12种。国家税主要以关、盐、统三税为主体。三税收入1927年占总税收的84.6%，1931年占总税收的97.9%。地方税收以田赋、契税和后来的营业税为主体。

以北京为例，北京地区实行的国家税共有7种，分别为崇关税、烟酒税、印花税、平绥路货捐、奢侈特品捐、验契费和矿税。1948年又演变成印花税、烟酒税、矿税、货物税、交易税、所得税6种。新设的印花税、交易税和所得税，是引进西方国家的税种，使中国近代的税制机构发生了重大变化，并沿用到新中国成立，直至现在。地方税则比清末增加了很多新税种，将清末国家税中的田赋、牙税、当税、牲畜税、屠宰税、契税等改为地方税，使当时的地方税种达到23个。此后又经过多次废止和新建税种。

但无论怎么改革财税体制，北洋政府和国民政府都没有真正解决好财政问题，反而使得税种越改越多，各种苛捐杂税在全国泛滥。

民国“万税” 天下“太贫”

民国初期，税制税种混乱、繁杂，苛捐杂税，多如牛毛。

除全部保留了清王朝的税捐外，又先后增加了印花税、烟酒牌照税、验契税、契税加征等，名目繁多，成倍增长，而且任意征敛，毫无限制。如印花税刚开征时，只有10种，到1917年扩大到20余种。契税税率原来卖九典六，1917年改为卖六典三，各地还增加契税附加税。

至于地方财政，则更加混乱。在旧税目外大量增加所谓的“附加税”或其他新税。如田赋附加税，国家规定不得超过正税的30%。但实际上不仅大大超过国家的规定，而且达到正赋的若干倍。

而从当时名传全国的税收讽刺对联，就可见一斑。

一年春节，四川幽默大师刘师亮，看到一些军阀门口贴着“民国万岁，天下太平”的对联，非常气愤，便在家门口贴出一副对联：“民国万税，天下太贫。”此联一成，立即在全国流传，为人称道。

民国时期，征收的税种也匪夷所思。不仅对妓女征税，对粪水也要征收粪水捐税。当时一副讽刺粪水税之联，遂应运而生：自古未闻屎有税，而今只剩屁无捐。上联点明“粪水抽税”是旷古奇闻，下联顺势承接，用排除法说一切都有捐，只剩不抽“放屁捐”。

到了国民政府时期，情况没有根本性的改变，反而愈演愈烈，各种附加税和摊派发展到了极致。

一是开征附加税。1928年国民政府第一次全国财政会议虽然规定除极个别税种外一律不准征收附加税，但由于县级财力缺乏，田赋附加仍然照收不误，而且越来越多。不但田赋征收附加税，而且行政费不足也取之于附加税。

根据资料显示，1931年厘金裁除后，各地方的田赋附加迅速蔓延起来，省附加于上，县附加于下，名目繁多，数额巨大。以江苏为例，如皋县正税年仅7.7万元，附加年收入竟达137万元，是正税的近18倍；海门县正税年仅2.88万元，附加年收入达75.4万多元，为正税的26倍以上。这种日益增长的田赋附加对农民的剥削是很严重的，如1934年，四川眉山县农民一年辛勤得来的产物，其中63%以上被田赋正附税搜刮而去，其中绝大部分是附加。

二是摊派越来越严重。对上级交办的任务所需经费，县政府通过乡、镇、区等基层机构按一定标准向居民临时进行摊派。

据统计，1933年至1935年，河北全省有46个县存在摊派，数额达百余万元。其中玉田县1931年至1934年间包括保卫团经费等在内的临时摊款，有30万元之多。滦县的地方摊款，经常按商四、民六分派，该县第三区于1933年内每亩摊款竟达七八元乃至十余元。山西各县有所谓“地方自治摊款”，按亩、按户口或按粮银征收，各县城乡居民均无法逃避。1933年江苏各县曾摊派到飞机捐60000元。贵州某乡镇，法外零星摊派竟达30余种。

此外，税捐繁重苛细，无货不税，无物不捐，不仅活人抽捐，甚至死人棺材也须纳税。如一头猪，自出生以至屠宰，有小猪税、猪行牙税、牲畜税、猪驳税、屠宰税、没血毛税及附税等不下十数种。据国民政府官方统计，从1933年7月至1934年12月，废除的苛杂“数目达3000余种，款额达3850万元”。

虽然苛捐杂税泛滥，但仍然没有解决政府财政亏空困境。其间，中央与地方财权与事权严重不相匹配的问题也日益突出。无论是民国政府的财税整顿，还是国民政府实行的中央与地方的分税制，在此问题上也一直没有突破。

事权财权难匹配

事权与财权不相匹配的问题，一直贯穿民国始终。

在北洋政府时期，国家财政严重空竭。尤其是袁世凯称帝灭亡后，国家完全失去了对各省的控制。不仅解款无望，就连中央的专款制度也无法实行。加之军阀连年混战，军费急剧增长，致使国家财政步履维艰。1921年以后，财政状况更加恶化，各省解款全部停止，税收也被截留。国家财政已到了崩溃的程度。

地方政府也出现危机，支出增长迅猛，收支悬殊日益加大。由于各省始终处于独立或半独立状态，地方财政几乎不受国家的节制。如1925年，19个省有16个省发生亏空，占总数的84.21%，只有3个省略有节余，占总数的15.80%。各地政府超支过度程度，也让人惊讶。事权财权匹配更是无从谈起。

尤其在国民政府统治时期，这个问题更为突出。1934年国民政府第二次全国财政会议决定实行省以下分税制财政体制，加大县级财政收入。

1928年省以下分税制没有实行，县级税收也仅是原来各种税的附加，收入严重不足。

相反，财政收入没有增加，但事权却不断下移，地方政府要做的事情越来越多，除人口普查、修筑道路等这类社会经济事务外，还有国民兵团、临时兵差、兵役、工役运输、供应驻军食宿、搬运军械等。财政收支系统的划分不能与省县地方事业、职权的增广相适应。中央财政的集权, 必然造成地方的越权, 即苛杂丛生, 摊派百出,经济民生, 皆受其困

以兵差为例，差不多有百种。如山东1928年的兵差总数折合钱物竟相当于田赋正税的274%，1929年非战区的河北南部和河南北部所负担的兵差相当于田赋正税的432%。1930年4至7月，河南商邱、陕县、柏城三县所负担的兵差相当于田赋正税的40倍。

由于财权和事权严重不符，县级政府无法从上级政府要钱，要完成这些事项，只能自筹经费。于是，巧立名目，横征暴敛，乱摊派、乱收费，应有尽有，造成种种弊政。进而造成税种越收越多，这也是民国万“税”的一大由来。

此后，为适宜抗战需要，1942年国民政府在第三次全国财政工作会议上，将全国财政划分为国家财政与县自治财政两大系统，省级财政并入了国家财政。

从此，原来的国家、省、县（市）三级分税制财政体制改为国家和县两级分税制财政体制。随后，1946年国民政府召开了第四次全国财政会议，又恢复原来国家、省、县三级分税制财政体制，并对税种进行了重新划分。

但这两次会议，仍没能很好解决财权事权相匹配的问题，直至新中国成立后的今天，财权事权相匹配仍是税制改革的焦点，而且一直延续。