1916：中国的“联省自治”政潮

作者：孟雷

袁世凯之后的政局

1916年6月，袁世凯病逝。

1916年8月末，国会恢复，宪法会议也于9月初复会并继续制宪。

从1906年开始的立宪运动已逐渐深入人心，“制宪法”和“开国会”成为这一时期的主流政治口号。尽管曾有那么多的失望，但中国人对宪法依旧有着执著的信念，要求中国采用立宪政体以便成为富强之国的呼声越来越高，从即使是袁世凯称帝和张勋复辟也得祭出君主立宪的旗号就可见一斑。

但是，袁世凯的病逝，使制宪的走向开始变得扑朔迷离。

因为，袁的统治根基既非来自传统的“朕即天下”的皇权，旧的中华民国约法赋予他的法统上的正当性也在纷纭的政争中非常之脆弱，并在不合时宜的“洪宪称帝”中被他自己打得粉碎。这就使得中国的制宪进程在袁的“强人政治”结束之后，要面对一个新的问题——中央集权式的“大一统”是不是真的符合国情并具有“天然正当性”？政学两界中开始有怀疑的声音出现。这是牵扯到未来的宪法必须明确的国家组成形式和治理模式的大问题。

可供选择的方式只有两个，一是中国传统的政令达于四疆、威权被于海内的单一制集权式统治，一是以美国、瑞士为代表的联邦制模式。简言之，其区别在于中央政府的权力来源不同：传统方式认为，中央（皇帝、总统、中央政府、国家）的权力是天然的、当然的，划分省、县等行政区域是为了便于管理而已；联邦方式则认为中央的权力来源于由基层开始的层层授权，民众和省、县等政治主体通过共同契约等方式，将部分权力授予中央委托其行使，但与中央政府（国家）保持法律上的平等地位并保留地方自治、私权自治的权限。

在当时，关于选择哪种方式留给未来中国的争论是激烈的。一些人认为，选择联邦制将危害中国的统一。另一些人则认为未必，这包括青年时期的毛泽东、革命早期的孙中山和始终坚信联邦制才是中国的未来的陈炯明。

促使他们这样想的原因有三个：其一，对统治中国几千年的集权方式的彻底厌恶，使他们认为，今后的中央集权未必不会再造就一个皇帝或皇帝式的政府出来，袁世凯未得真正遂行的复辟帝制似乎更印证了他们的担心；其二，袁逝后，地方实力派的割据、分治局面已然形成，集权的建立必然招致战争，刚刚相对安稳了没几年的民众又将遭涂炭；其三，他们从采取联邦制的国家仍旧稳定、统一、富强的历史来看，这个制度似乎不仅并不与统一相悖，反而有助于政治的稳定。

1916年，袁世凯的病逝，使这个争论到了必须摊牌的时候，中国走到了选择的岔路口。在其后的近10年的时间里，众多的政争与战争都将与此争论紧密相关。

民初的联邦主义滥觞

1916年8月29日国会恢复，宪法会议也于9月5日复会并继续制宪。这时候起，争论的中心就开始集中在省制入宪与省长民选议题上。

国民党方面的议员主张省制入宪，省长民选，以确定省权，而梁启超等人则加以反对。反对省制入宪派认为，“省制问题萌芽未久，故今日尚属研究时代”。互相妥协的方案是，将省制列入宪法，但省长仍由中央任命，并规定省议会职权以不抵触中央法律为限。这本是双方折衷的产物，属于单一制下的集权分权，并不属于联邦制或反联邦制争议。但即使如此，该草案仍未能于二读通过，1916年11月29日和12月4、5、8日，宪法审议会进行了四次表决，均因达不到三分之二多数票而未能通过地方制度入宪的议案。最后一次表决赞成票仅差4票，使赞成地方制度入宪的议员非常恼怒，为此发生了议会斗殴案。

从1916年10月至1917年1月，议员们长达80多天的激烈争辩的惟一成果是仅仅通过了“第×章××地方制度”六个字。

1917年6月，大总统黎元洪解散国会，经过其后的张勋复辟，北京政府不恢复旧约法转而酝酿成立新国会，于是孙中山带领海军南下“护法”，国会议员也纷纷赴粤，在广州召开非常国会，9月2日选举孙中山为大元帅，西南独立。南北分立后，联邦主义开始成为政坛主流论调，历史学者李剑农最先提出：中国当时的政治体制虽然是单一制的，但实际上与邦联没有差别，邦联绝不会分裂国家，而是迈向联邦，促进国家的统一。章太炎和张继则最早提出了联省自治主张，章太炎提出：“各省人民宜自制省宪法，自县知事以至省长悉由人民直选”。至于联省自治如何进行，赞成派认为：“联省自治制有两种意义可解释：（一）各省以联盟之意味互相联结，拥护各省之自治。（二）各省自制省宪，自选长官，自立政府，先造成一自治省，然后再联合各省，共制国宪，立政府而建设一联邦政府，故联省自治制，也可以说是联邦制的一种”。

省宪运动是建立在联省自治运动基础上的，它们互为表里。省宪运动的大致内容，当时担任北京大学教授的王世杰将其概括为两个方面，“第一，关于统一的方法，他们主张先由各省自行制定宪法（或称省自治法）；待各省（或若干省）省宪成立，实行自治后，再由各省遣送代表组织联省会议，制定国宪，因以完成统一事业；第二，关于未来的政制，他们主张采取联邦制度。倡导联省自治主义的人，固然也有不认联省自治主义为联邦主义者，然而那不过是名词上的争辩。实则倡导联省自治者，无不主张于国宪中制定中央与各省的权限。”

在袁世凯时代，“国内讳言分权，有言之者，闻者谈虎色变，目为破坏统一”。但他逝后不久，南北的实际分裂，使联邦制成了促成中国最终统一的可能选项。另外，之所以联邦主义能够成为这一时期舆论的主流，有它的现实合理性——民国政府的建立本身就是反清起义独立各省承认的结果，与美国的建国在这方面非常近似，临时政府发起时更明确表示，“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”，参议院的选举以省区为单位，临时政府组织大纲也由省区代表制定通过，临时总统的选举投票为每省一票，地方分权问题自然而然的被提了出来，由此可见联邦制的思想其来有自，并与民主革命的过程相辅相成。

1920年到1922年间，是联省自治运动的全盛时代。不但全国舆论一致，而且西南各省在行动上已展开了制宪自治的运动。开始的是湖南，其后浙江、广东、四川各自制定省宪。云南、广西、贵州、陕西、江苏、江西、湖北、福建等省纷纷跟进，省宪运动潮流激荡全国。

但是，中国的事情向来不好办。不是不去办，就是办起来以后便走了样。拟议中的联邦制也是这样，革命党同意、政学名流推动、地方实力派赞成、老百姓乐见不打仗，但在最后还是一塌糊涂，而不仅是一事无成：革命党“今日之我打倒昨日之我”，继续去暴力革命，由军政而训政，终于又造就几十年的国民党独裁统治；地方实力派多数只拿它做个招牌而已。

毛泽东、孙中山、陈炯明

但是，民初的联邦主义滥觞毕竟在近代、当代中国的政治生活中留下了重要的一笔，对能够左右中国政局的大人物们的思想产生了重要影响。

护法战中，湖南首当其冲，人民受祸最烈。1920年夏，北军统帅吴佩孚撤离湖南，湖南人民即树起自治的旗帜，主张将湖南超出南北政争之外。谭延闿以湘军总司令的名义于7月22日发出通电，宣布了湖南自治的宗旨。

在这一年，青年毛泽东发表了一系列文章，提出“湘人自治”，实行“湖南门罗主义”。10月5日、6日，长沙《大公报》发表由毛泽东等3人提出，377人签名（几天后增至436人）的《由“湖南革命政府”“召集”湖南人民宪法会议“制定”湖南宪法“以建设”新湖南之建议》，旅居京沪各地的湖南名流也纷纷响应。在北京的熊希龄等并请梁启超代行拟就湖南省自治法大纲，寄回湖南，敦促谭延闿实行。

1921年3月，湖南省宪法由李剑农、王正廷、蒋方震等13位国内知名人士全权起草，草案拟定后由全省75个县的代表组成的审查委员会加以修改。1921年3月，接替谭延闿担任湘军总司令的赵恒惕就省宪问题致书派人向梁启超请教，同年8月梁启超起草了《代赵恒惕发起联省会议宣言》，强调联省自治是今后解决时局的惟一方法.此后，《湖南省宪法》于12月通过公民总投票的程序，1922年1月1日起公布施行。其后正式施行近4年，因北伐战起而终止。湖南省宪规定直接民主方式选举省长，公民或法团并享有创制权、复决权与直接罢免权。在各类细节上，明显带有美国等联邦国家的州宪、邦宪的特点。

亲身参与并推动湖南的制宪，给青年毛泽东带来的影响是长远的。年轻的中国共产党的政策和对未来国家体制的构想，也长期受到民初联邦主义、地方自治政潮的影响。1922年，中共“二大”上把“建立中华联邦共和国”列入了党的纲领性决议案；1945年4月，毛泽东在中共七大政治报告《论联合政府》中说，“在新民主主义的国家问题与政权问题上，包含着联邦的问题。中国境内各民族，应根据自愿与民主的原则，组织中华民主共和国联邦，并在这个联邦基础上组织联邦的中央政府”。“七大”通过的《中国共产党党章》在总纲中明确提出，在目前阶段的任务是“为建立独立、自由、民主、统一与富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国而奋斗”。解决中央与地方关系问题上，中共的纲领是地方自治，1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议（旧政协）提出的《和平建国纲领草案》专门列有地方自治一章，主张“积极推行地方自治，实行由下而上之普选，成立自省以下的各级民选政府”，“省得自订省宪”。中共代表吴玉章在会议讨论时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，省长民选，省自制省宪。”在1958年的成都会议上，毛泽东还说起“地方分权”、“又统一又分散”、“发展地方个性”的问题。他谈到，欧洲没统一，可是地方（各国）发展了；中国自秦起一统天下，地方就不发展了；“各有利弊，一万年后写历史，各有褒贬”。

孙中山则对联省自治的态度有过多次的变化。当湖南自治、制宪的消息传来时，孙中山马上向主持其事的谭延闿发信，表示要与谭“戮力扶持，使省民自治之义，得推及兄弟之邦”。同月，他在《致护法各省各军电》中表示：“现在人民自决，潮流所趋，吾人正宜本真正民意，革故取新。”按照这个口吻来看，他似乎对湖南的自治表示了明确的支持。但实则不然，时人和后来学者往往把他的这个态度，看作他暂时采取的政治策略和权谋。在这个问题上，孙先生在之前和之后都有过多次反复，并最终走到坚定推行中央集权的道路上去。在这一点上，他与北方死敌吴佩孚“武力统一”的政策并无二致。

自治分权还是集权专政的政见分歧，也使他与多年的革命同志陈炯明等人分道扬镳、势成水火，陈炯明炮击总统府，孙中山登舰操炮轰击广州城的战事，已被众多文艺作品所反映，但实际上的导火索正在于此。在当时，陈主政的广东正是中国的另一个自治模范省，陈本人就是一个联省自治、废督裁兵的主要推动者，他们在政见上的矛盾已经极端尖锐。

陈炯明的政治主张集中在他所著的《建设方略》和《中国统一刍议》两书中，他认为，“古今万国不外中央集权与地方分权两种。大抵国小民寡，集权之制容或可行，否则无不用分权制者。美之合众，德之联邦，皆分权制。英之帝国，其属地如澳洲，加拿大等皆完全自治，实为分权之尤”。他认为中国广土众民，只能实行分权自治，才可养成“民治精神”，建设民主。

陈批评当时北方的北洋军阀和南方的国民党：“民国主权，在民而不在军，尤不在党，此理甚明，何以南北当局，死而不悟，非缺乏政治常识，即属倒行逆施。故北方现状(民国以来皆然)成为军权无限下的官僚政治；南方现状成为党权无限下的暴民政治。一丘之貉，无所轩轾。”

孙中山把国民革命分为军政、训政、宪政三个时期。而陈炯明则认为：“训政之说，尤为失当。此属君政时代之口吻，不图党人袭而用之，以临吾民。试问政为何物？尚待于训耶！民主政治，以人民自治为极则，人民不能自治，或不予以自治机会，专靠官僚为之代治，并且为之教训，此种官僚政治，文告政治，中国行之数千年，而未有长足之进步。国民党人有何法宝，以善其后耶？徒使人民不得自治机会，而大小官僚，反得藉训政之谬说，阻碍民治之进行。”

在这样的比照下，矛盾所在清晰可见。对他们两人的冲突，芝加哥大学教授杜赞奇（PrasenjitDuara）在《拯救民族的历史》一书里，有进一步的见解。他认为1922年6月的孙、陈决裂事件，是中国在二十世纪初期追求现代化的过程中，两种不同的“国家”观念发展到最后的极端冲突，是一次“文化战争”（Undeclaredculturalwar），是中国近代史里一个关键性的转折点。这两种不同的观念，就是中央集权主义和联邦分权主义，前者与中国传统的大一统政治观念相吻合；后者则认为“国家”是由“代表各地方人民利益”的各“地方”单位联合组织而成的，是“由下而上”、“地方授权予中央”的政治。

杜赞奇对孙、陈决裂的后果分析说，把这一事件描述为“反叛”或为争权夺利发动的“政变”，在意识形态上给了联省自治运动一个严重的背后打击，使联省自治的主张者再难于表达他们冀求建设民主国家的基本政治理念。

就这样，联省自治运动既不容于保守的北方军阀，又不容于进步的南方革命军，他们的失败就是必然的了。当北伐军进入南方与中部各省的时候，所有省宪法、省议会和代表地方人民利益的各种民间社团组织，也一概被清除殆尽，以更好的建立一个统一的共和国。

“联省自治”的言论

中国地大民众，分省而治。……谘议局为地方自治与中央集权之枢纽，必使下足裒集一省之舆论，上仍无妨国家统一之大权。——清朝宪政编查馆奏稿

故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立……然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上，如日耳曼联邦、合众国联邦之例，即谓全中国自立可也。——章士钊

中国于地理上分为二十二行省，加以三大属地即蒙古、西藏、新疆是也，其面积实较全欧为大。各省气候不同，故人民之习惯性质亦各随气候而为差异。似此情势，于政治上万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度，最为相宜。每省对于内政各有其完全自由，各负其统御整理之责；但于各省上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自联贯矣。——孙中山

盲论之士，往往以主张“分治”，即为破坏“统一”，曾不知“分治”与“集权”，本为对称之名词，于“统一”何与？北美合众国成例俱在，岂容指鹿为马！民国以来，正坐盲论者误解“集权”为“统一”，于是野心者遂假“统一”以夺权。——陈炯明

我们的朋友陈独秀是反对联省自治的。……他自己断定中国政治纠纷的根源在于封建式的大小军阀各霸一方，把持兵权财权政权，法律舆论都归无效，实业教育一概停顿。我们要很诚恳的替他指出：他所举的只是纠纷的现状，并不是纠纷的根源；只是乱，并不是乱源。今日只是督军总司令的权大，而地方的权极小，“军阀的权限所以大到这个地步，是因为地方没有权”，“裁制军阀与打倒军阀的一个重要武器在于增加地方权限，在于根据联省自治的联邦制”。“增加地方的实权，使地方能充分发展他的潜势力，来和军阀作战，来推翻军阀。”——胡适

各省“联省自治”进程

1920年7月湘军总司令谭延闿曾号召“湘人治湘”，后又通电主张“联省自治”；
1921年，四川宣告“四川完全自治”，并赶走在川滇军；
同年4月，贵州卢涛主张“由省自治进而为联省自治”；
1922年12月，赵恒惕公布省宪法，称“湖南为中华民国自治省”；
同年6月，浙江卢永祥则通电主张“省制宪”，以行自治，再组织联省自治政府；

陕西成立“筹制省宪自治处”；江西省议会召开省宪会议；河南省议会通过“制定省宪案”；湖南公布“省宪法”后，浙江、广西、四川皆公布；张作霖打败仗退回东北之后也宣布自治。