论60年代末中国对美政策转变的历史背景

作者: 牛军

近年来，国内史学界对60年代末中国对美政策转变的过程及其主要环节进行了深入的研究，相比较而言，对这次政策转变的背景的探讨则显得较为薄弱。一些研究成果虽然从不同角度涉及到一些有关的因素，但对这些因素对中国对美政策转变的影响以及这些因素之间的相互联系，尚缺少深入和系统的论述。本文的目的就是针对以往研究成果中的不足，通过探讨60年代中期到1968年末的中国安全战略、外交政策和中越关系等几个方面的变化及其相互关系，系统地勾画出中国对美政策转变的主要背景及其特征。

一，中国安全战略的演变。

1954年日内瓦会议以后，中国的安全环境得到根本改善。在东北和西北边疆，由于有中苏同盟的保障，中国几乎没有任何安全方面的压力。1953年达成的朝鲜停战协议和1954年达成的印度支那停战协议，极大地缓解了中国在朝鲜半岛和印度支那半岛面临的军事压力，美军被迫驻扎在三八线以南和法军撤退到十七度线以南，使中国在那两个地区实际拥有了两个安全缓冲地区。在台湾海峡，经过1954/55年和1958年两次危机以后，中美互相了解了对方的底牌，双方基本上处于稳定的军事对峙。这一时期中国和平外交努力，使它与东南亚一些国家的关系明显改善或得到缓和。总而言之，中国从这时起已经可以集中精力进行经济建设，不必担心会立刻发生针对中国的军事行动。

从后来近十年形势的演变看，导致60年代中期中国的安全环境迅速恶化的原因的确是多方面的。但是，不论中国在外交和安全政策上有多少值得商榷之处，它在南北两线同时面临来自美国和苏联的军事压力，却是不争的事实。

这里有必要指出，中国领导人一直有着相当强烈的地缘安全意识。这种地缘安全意识部分来自中国的传统安全概念，部分来自领导中国革命的经验，部分来自列宁主义的意识形态。在列宁主义的理论中，社会主义国家将长期处于资本主义和帝国主义的保卫之中，是其重要的内容。在中国领导人看来，中国不能允许敌对大国的军事力量过分接近中国的边境地区，一旦出现这种情况，他们就认为中国没有安全感，必须要作出强烈的反应。否则，他们就不会在新中国刚刚成立的时候，便进行抗美援朝战争和援越抗法战争，也不会在一定的条件下，接受沿三八线停战和沿十七度线停战。后来的历史也足以证明，如果美国不从台湾和台湾海峡撤除它的军事力量和军事设施，中美关系正常化肯定是不可能实现的。所以，研究60年代中期中国安全环境的变化，以及中国对这种变化的反应，是理解中国安全战略演变的关键。历史已经证明，中国安全战略的演变实际上构成了中国调整对美政策的主要背景。

1，越南战争升级与中国战备。

60年代初，印度支那地区的形势出现新的动荡。但在第二次日内瓦会议以后，中国领导人曾经认为，美国直接进攻越南北方的可能性不大。1964年8月3日，突然爆发了”东京湾事件”，美军随即开始轰炸越南北方境内的目标。此后不久，美国参众两院分别通过”东京湾决议案”，声称”国会赞成和支持总统作为总司令决心采取一切必要措施，以击退对美国部队的任何武装进攻，阻止进一步侵略”，以及”采取一切必要步骤，包括动用武装力量，援助求援保卫其自由的任何东南亚集体防务条约成员国或保护国”.几乎与此同时，美军开始不断投放无人驾驶侦察机侵入中国境内，从事军事侦察活动。

美国的军事行动引起中国领导人的严重关注。”东京湾事件”爆发前不久，由于美国不断对北越发出战争威胁，中国领导人已经开始作出反应。5月15日至6月17日，中共中央召开会议，讨论第三个五年计划。毛泽东在会议期间开始扭转原定以解决”吃穿用”为主要目标制订的国民经济计划，提出了要下决心搞三线建设，而且各省都要建立军事工业。会议结束后，毛泽东进一步反复强调备战的重要性和迫切性。他甚至要求北京、天津等大城市要作好应付战争的军事准备。7月27日，毛泽东会见北越代表团成员。他在声明将全力以赴地支持北越抗战时，表示中国也要准备打仗，并提出了中国参战的可能性。

8月上旬，显然是受到美国轰炸北越的影响，毛泽东和其他中国领导人更加关注来自美国的战争威胁。8月5日，就在美空军开始轰炸北越境内目标的当天，人民解放军总参谋部即命令有关部队和军兵种进入战备状态。第二天毛泽东甚至感到有必要取消原定的活动计划，因为”要打仗了”.在8月中旬召开的中共中央书记处会议上，毛泽东一再强调，要抓紧时间准备应付侵略战争，他甚至提出要不要搞三线建设，就如同大革命时期要不要到农村一样，是革命不革命的问题。10月间，毛泽东在给刘少奇、周恩来等人的一项批示中称，三线建设”是长远的战略性的大问题，现在不为，后悔无及”.毛泽东的决定很快便成为中国决策层的共识，并被迅速贯彻下去。

1965年3月2日，美军发动所谓”雷鸣行动”，开始对北越进行持续轰炸。美地面部队则以保卫美空军基地为理由，开始直接在南越与越南人民武装力量作战。首批美海军陆战队于4月间在南越的岘港登陆。5月间，美空军突破北纬20度线，将空袭扩大到整个越南北方。与此同时，美海空军加强了对中国领海领空的侵扰活动，美海军舰只频繁地在中国南海巡弋，美飞机不断侵入中国领空，它们甚至袭击中国的商船和渔船。

美国扩大在越南的军事行动和加强对中国领海领空的侵犯，对中国南部边境的安全造成了严重的威胁。为打击美海空军的侵扰，1965年初中国空军奉命进驻海南岛。4月上旬，中央军委决定取消对入侵美机”只起飞监视”等规定，命令”对侵入我大陆和海南岛上空的敌机采取坚决打击的方针”.解放军空军随后制订了与美空军作战的计划，计划包括在边境地区与美空军作战和反轰炸的方案，同时也制定了在中国本土进行长期和大规模空战的方针。中国当时显然对美国可能对中国实施空中打击极度敏感。周恩来通过访华的外国领导人向美国方面转告，”如果美国对中国进行全面轰炸，那就是战争，而战争是没有界限的”.4月12日，中共中央召开政治局扩大会议，讨论通过了《中共中央关于加强备战工作的指示》，认为美国在越南扩大战争”严重威胁了”中国的安全，”要准备对付美帝把战火”引到中国，”要切实作好对付敌人空袭的准备”，”对小打、中打以至大打，都要有所准备”.

在加紧备战的同时，中国领导人还试图利用外交途径，向美国转达中国对美国在越南扩大战争的严重关切，阐明中国政策的底线，以便避免因误解而导致与美国的直接战争。4月2日，周恩来利用访问巴基斯坦的机会，向即将前往美国访问的巴基斯坦总统阿尤布。汗系统地说明了中国政府的三点方针：”一、中国不会主动挑起对美国的战争。二、中国人说话是算数的。三、中国已经做了准备”.他还对何谓美国对中国开战做了明确的定义，即美国即使只是对中国进行空中战争，也将被视为对中国开战。由于阿尤布汗推迟访美，周恩来又利用访问坦桑尼亚的机会，于6月8日委托坦桑尼亚总统尼雷尔向美国方面转达中国政府的三点方针。8月20日，周恩来又向赞比亚政府代表团阐述了上述方针。

全力以赴地支持越南抗美救国战争是中国维护国家安全的重要措施。从近代历史上看，一个敌对的大国在如此接近中国的周边地区采取军事行动，中国决不会袖手旁观，更何况美国在越南扩大战争本身就是针对中国的敌对行动。”东京湾事件”发生后，北越领导人曾经向中国领导人表示，他们打算保持行动谨慎，并尝试与美国进行谈判，以便尽可能地阻止美国直接进攻北越。中国领导人很有可能是基于同样的考虑，赞成北越采取包括尝试和谈在内的谨慎措施。

从1965年春季起，主要是由于美国扩大对北越的轰炸和派遣地面部队直接参战，中国领导人开始对北越与美国和谈持反对立场。4月初，越南劳动党第一书记黎笋访华，请求中国向北越派遣支援部队，双方签定了一系列涉及中国向越南提供军事和经济援助的协定。5月下旬，越南军事代表团访问中国，具体讨论军事援助和作战问题。中共中央根据大规模援越工作的需要，组成了中央援越领导小组。从6月起，中国人民解放军支援部队开始进入北越，参加防空作战和协助修筑军事工程、铁路和提供后勤保障。到1970年7月，中国先后向越南派遣防空、铁道、工程和后勤保障部队共达32万余人，其中最高年份达17万人。

显然，由于失去了中苏同盟的依托，中国抗击美国入侵、主要是抗击美国使用海空力量攻击的能力，肯定受到了严重的削弱。因此美国在越南扩大战争和对中国领海领空的侵扰，对中国安全造成的威胁相对来说加强了，中国也不得不采取强硬的紧急措施。这种局面无疑增加了中美军事冲突的可能性。

2，中苏边界冲突与中国安全战略的调整。

这一时期中国安全形势恶化还表现在与苏联不断发生边界纠纷。中苏两国当时拥有世界上最长的陆地边界，并且曾经长期存在领土争端和边界纠纷。这种情况是由诸多历史的和现实的复杂原因造成的。中华人民共和国成立以后，中国政府为了维护中苏同盟的战略大局，也是因为考虑到中苏边界问题涉及的历史因素，表示仍然准备以历史上的不平等条约为基础，确定两国边界的全部走向。中苏关系恶化后，双方开始关注边界问题，它们都加强了在边界地区的武装巡逻，并开始互相指责对方制造边界纠纷。从后来的历史发展看，边界问题实际上已经成为中苏敌对升级的表现形式和双方斗争的手段，特别是成为苏联向中国施加政治和军事压力的特殊手段。

从1960年8月苏联在中国新疆博孜艾格尔山口附近挑起第一次边界事件起，中苏边境地区便无安宁之日了。据中国方面公布的统计数字，从这时起到1964年10月，共发生1000余起边境纠纷。在此期间，苏联方面不仅在中苏边界制造纠纷，苏联领导人还利用中国与周边国家的领土纠纷、特别是利用中国与印度的边界冲突，攻击中国的对外政策，贬损中国的国际形象。针对苏联领导人的攻击，《人民日报》于1963年3月8日发表题为《评美国共产党声明》的社论，首次公开提出两国间存在的不平等条约，并质问苏联方面现在提出历史遗留下来的不平等条约问题，”是不是要把所有不平等条约问题通通翻出来，进行一次总清算呢？”

1963年7月间，苏联与蒙古人民共和国签订了《关于苏联帮助蒙古加强南部边界防务》的协定，苏军开始进驻外蒙古。蒙古人民共和国曾经宣布，由于自己处在中苏两大社会主义国家之间，已经没有必要保持常备军，而且苏军也于50年代分批撤出。苏军重新进驻蒙古人民共和国南部与中国毗邻地区，显然是要加强对中国的军事压力。

1964年2月至8月，中苏两国在北京举行边界谈判，双方未能达成任何协议或谅解。针对苏联方面在谈判中的态度和提出的观点，毛泽东于7月10日会见日本社会党代表佐佐木更三时说，沙皇俄国靠武力占领了中国大片的领土，”我们还没有跟他们算这笔帐呢”.毛泽东的谈话被公布以后，苏联方面于9月初指责中国领导人”鼓吹一种带有深远意图的公开的扩张主义计划”.可能是为了向国际社会澄清他谈话的本意，毛泽东曾经于9月10日利用接见法国客人的机会，说明中国无意要求苏联归还那150万平方公里的土地，他只是说那是不平等条约造成的，是”采取攻势”让苏联人”紧张一下”.但是苏联领导人并不肯就此罢手。9月15日，赫鲁晓夫在会见日本议员时声称，谁胆敢破坏”神圣的”苏联边界，谁就会遭到苏联的”坚决反对”.中苏边界谈判结束后，苏联决定向中苏边境地区增兵，致使双方存在争议的边界地段逐步发展为引起军事冲突的热点。

赫鲁晓夫的讲话和苏联的军事部署引起中国领导人的严重关注。毛泽东在10月7日和9日分别会见北朝鲜的崔庸健和阿尔巴尼亚的巴卢库时，均提到要对赫鲁晓夫对中国使用武力有所准备。他在考虑部署华北大城市的防御时，特别指出”不能只注意东边，不注意北边，一切都要准备好”.1965年5月21日，周恩来在中央军委作战会议上发表讲话，明确提出要准备战争早打、大打，”帝国主义和修正主义联合打，打核战争”，”准备两面打”.这是迄今为止中国已经公布的最能够直接说明中国曾经有过应付苏联发动战争的准备的文献。

主要是由于在南面面临美国的压力，中国领导人在中苏边界谈判结束后，虽然对苏联可能采取针对中国的军事行动抱有高度的警惕，但在处理边界问题上总的说来是谨慎的和有节制的，对边界争论采取了冻结的态度。中国当时的确严厉抨击了苏联的对外政策，但仍限于口诛笔伐，用毛泽东的话说，中苏论战不过是”笔墨官司，反正死不了人”.中国领导人仍然认为，苏联的威胁与美国在越南扩大战争有根本区别，美国的扩张才是全球性的和直接的威胁。

1964年10月14日赫鲁晓夫突然倒台，中国领导人立即决定利用这一机会，尝试改善中苏关系。11月，周恩来率领中国党政代表团访问莫斯科。这次访问显然没有达到改善中苏关系的目的，但中国领导人并没有因此便完全放弃这方面的努力。1965年2月，毛泽东接见了访问北越途经中国的苏联总理柯西金，周恩来也同柯西金举行了多次会谈，并就改善两国关系提出了6点建议。根据周恩来当时的判断，毛泽东接见柯西金”自有积极作用”，会谈即使不能解决目前的分歧，也可以为今后的交往”作一交代”.此后周恩来在会见苏联新任驻华大使拉宾时，曾向他转达2月向柯西金提出的6点建议，并说”中国政府说话是算数的”.这表明中国领导人仍然试图稳住中苏的国家关系。

3月1日至5日，苏共中央不顾中共中央的一再反对，在莫斯科召开了各国共产党和工人党会议，并发表了一项会议公报。3月23日《人民日报》和红旗杂志编辑部联合发表题为《评莫斯科三月会议》的社论，通过谴责苏共中央继续执行赫鲁晓夫的修正主义路线，实际上公开宣布与苏联新领导人决裂。6月间，《人民日报》和《红旗》杂志编辑部联名发表题为《把反对赫鲁晓夫修正主义的斗争进行到底》的文章，提出要反对美帝国主义”就必须把反对赫鲁晓夫修正主义的斗争进行到底”.

9月6日印度向巴基斯坦发动军事进攻，印巴在克什米尔地区的局部战争扩大成为两国间的全面冲突。中国政府立即发表声明，强烈谴责印度的军事行动”是赤裸裸的侵略行为”.与此同时，中国开始在中印边界问题上向印度施加压力。在中国政府发表声明谴责印度侵略巴基斯坦的同一天，中国外交部照会印度驻华大使馆，强烈抗议印度军队越过中国-锡金的边界，并在中印边界的西段侵入中国领土，进行军事挑衅。中国对印巴冲突作出强烈反应同中苏关系的状况有直接的关系。中国在猛烈抨击印度的军事行动是侵略行为时，特别指出不仅美国是印度扩张主义的支持者，而且苏联也在”为印度侵略者撑腰”，并称苏联支持印度侵略巴基斯坦同苏联在1959年和1962年的中印边界冲突中的政策一样，是在”玩弄同样的手法”，其目的之一是”在全世界范围内掀起一个新的反华浪潮”.

1966年1月苏联与蒙古人民共和国签订带有军事同盟性质的友好条约，并向中蒙边界地区大量增兵，导致中国领导人作出强烈反应。3月28日，毛泽东在会见日本共产党代表团时，激烈地指责苏联企图入侵中国东北和新疆，与美国一起分裂中国。

中国领导人对苏联对华政策的上述认识和反应同迅速增加的中苏边界纠纷结合在一起，构成了他们决定在中苏边界采取强硬行动的主要原因。根据中国方面公布的数字，从1964年10月起到1969年3月，双方的边界纠纷达4189起，比此前增加了三倍。即使说当时公布的这个数字有所夸张，它所反映的情况也是足够严重的了。正是在这种背景下，中国决策层于1968年1月作出了在中苏边界东段进行军事反击的决定。中共中央军委在给沈阳军区和北京军区的指示中，要求解放军有关部队作好军事上配合外交斗争的必要准备，在警告无效和苏军打死中方人员时，边防部队可以开枪实行自卫还击。

1968年8月21日苏军入侵捷克斯洛伐克，这一事件成为推动中国领导人开始从国家安全战略的全局考虑苏联威胁问题的关键因素。8月23日，毛泽东在中南海他的住处召开紧急会议，除林彪外，中国的主要军政领导人均出席了会议。会议讨论了苏军入侵捷克斯洛伐克后的形势，决定对苏联进行严厉的谴责。《人民日报》同日发表的评论员文章即将苏联定性为”社会帝国主义”国家，苏军占领捷克斯洛伐克是”美苏勾结妄图重新瓜分世界的结果”.10月31日通过的中共八届十二中全会公报确认了美苏”妄图重新瓜分世界”的判断。在此期间，毛泽东在会见外宾时一再提出，现在需要考虑世界大战的问题。他认为美国和苏联都有发动世界大战的能力，而且它们都在准备扩大战争，因此”似乎要打仗了”，”既不打仗，又不革命，这种状况不会持续很久了。”

事实表明，从1964年中苏边界谈判失败到1968年10月苏军入侵捷克斯洛伐克这一时期，中国的安全战略出现了重大的调整。这次调整的主要内容是在面临美苏从南北两个方向威胁中国的安全时，中国国防的战略重点从”重南（美国）”逐步转向”南北并重（美苏）”.此后不久发生的美越和谈与珍宝岛事件则促成了中国安全战略从”南面”防御美国为主向”北面”防御苏联为主的转变。

二，中国外交政策演变与决策机制的重建。

中国的外交决策经常受到决策层内的矛盾、分歧甚至斗争的影响。在某些情况下，影响中国外交决策的矛盾、分歧或斗争，未必都与对外政策所要处理的问题有多少直接的关系。因此，研究有关时期里中国国内和中共党内的政治状况，揭示政治形势对中国外交决策机制、决策人物的命运的影响等等，同样了解对中国对外政策的演变具有重要的意义，尽管有时那些事件开始时未必同某一个特定的重要决策有直接的联系。

1，文革对中国外交的冲击。

就在中国的安全战略逐渐发生变化的同时，中国对外政策与决策机制也在”文化大革命”的动荡中发生潜在的变化。50年代后期，受到”大跃进”运动和在国际共产主义运动中反对修正主义思潮的影响，中国外交政策开始出现”左”的错误。60年代初，由于国民经济遭遇严重困难，中国不得不对国内经济政策进行重大的调整，对外政策也随之出现了变化的迹象。其明显的表现是，中共中央联络部部长王稼祥对一个时期以来的中国对外政策及其指导思想，进行了系统地检讨和批评。从王稼祥1962年下半年起不再主持中联部工作的情况看，中国对外政策纠”左”的努力未能实现。1963年以后愈演愈烈的中苏论战加剧了中国对外政策指导思想中的”左”倾错误，在关于时代、世界形势、战争与和平、世界革命、和平共处、核战争、裁军以及民族独立运动与和平运动等等当时对中国外交具有指导意义的理论问题上，中国领导人的思想表现出越来越片面和绝对化。

1965年间，继3月《人民日报》和《红旗》发表《评莫斯科三月会议》，宣布社会主义阵营不复存在后，《人民日报》和《红旗》又于6月发表题为《把反对赫鲁晓夫修正主义的斗争进行到底》的编辑部文章，痛斥苏联对外政策的”灵魂”就是美苏合作，并第一次提出了”反帝必反修”.中国对外政策”两个拳头打人”的局面从此成型。9月3日《人民日报》发表了由国防部部长林彪署名的长篇文章《人民战争胜利万岁》。该文突出地强调了毛泽东人民战争思想在世界革命形势中具有普遍的指导意义，提出现在是”世界资本主义和帝国主义走向灭亡，社会主义和共产主义走向胜利的时代”，国际政治格局是”世界的城市”和”世界的农村”，世界革命”也是一种农村包围城市的形势”以及中国是”世界革命的根据地”等等一系列观点，并且用极其富于鼓动性的文字加以宣传。文章发表后在国内外产生了强烈的反响，文章中提出的观点成为”文化大革命”期间一度占主导地位的”中国革命中心论”的主要内容，可以说这篇文章为”文化大革命”初期的”左”倾外交提供了思想基础。

1966年8月召开的中共中央八届十一次全体会议肯定了林彪的文章，称它对”当代世界革命一系列重大问题，做了马克思列宁主义的科学分析”.会议通过的公报进一步强调，”当前正处在世界革命的一个新时代”，”各种力量正在经历着一个大动荡、大分化、大改组的局面”.在这种形势下，中国对外政策的”最高指导原则”就是”无产阶级国际主义”.八届十一中全会公报的有关论述对中国对外政策造成的影响是重大的。

首先是中国有关对外政策的宣传越来越激进、调门越唱越高。一方面是慷慨激昂地宣称，当今是”世界革命的新时代”，是”以毛泽东思想为伟大旗帜的新时代”，是”无产阶级和资产阶级在全世界进行大决战的伟大时代；另一方面则自诩为”世界矛盾的焦点，世界革命风暴的中心”、”世界的革命中心”，等等。需要指出的是，这些宣传的目的很可能更多地是要促使人们更加热心地支持和投入”文化大革命”，所以它们把进行反对修正主义的国内政治斗争描述成是为了世界革命的前途和实现人类的美好理想，声称中国向何处去”关系到世界无产阶级革命命运的问题”，是”关系世界革命的一件头等大事”.但是，这种对世界形势的描述和如此广泛强烈地宣传中国是世界革命的中心，不可能不严重地影响人们对外部世界的态度和处理外交事务的行为。

这时”文化大革命”已经开始，在当时国内政局越来越混乱的情况下，被上述宣传煽动起来的情绪被狂热地宣泄出来，从而使中国外交脱离了正常的轨道。最初遭到冲击的是中国的驻外机构。”文化大革命”开始后不久，中国政府陆续召回除驻埃及大使黄华以外的所有驻外大使，这一行动必然会使中国与建交国家的关系出现困难。

1966年9月8日，国务院外事办公室秘书组编印的《文化大革命中涉外问题简报》和共青团中央文革筹委会、临时书记处编印的《一坦桑尼亚群众来信对我外事活动中的资产阶级思想作风提出尖锐批评》被同时送呈毛泽东，毛泽东于第二天批示称：”这个批评文件写得很好，值得一切驻外机关注意，来一个革命化”.至此中国驻外机构的工作开始与国内政治运动接轨，驻外机构内部出现混乱。随着国内政治运动不断升温，在国际上宣传毛泽东思想变成了中国驻外使馆的主要工作。一些涉外人员和驻外机构滥发毛泽东思想宣传品，张贴或展出宣传文革的图片，在外交场合发表与外交人员身份不符的讲话等等。

2，中国外交决策机制的破坏与重建。

继驻外机构陷入混乱后不久，中国国内的外交领导机构也受到严重的冲击。1967年1月22日，《人民日报》发表社论，号召造反派在全国范围内”夺权”.迅速蔓延全国的夺权狂潮波及到外交部门，上至外交部长陈毅，下到几乎所有的大使、参赞，都遭到批判和揪斗，外交部门几乎无法正常展开外交工作。8月7日，中央文革成员王力对外交部造反派发表讲话，煽动他们打倒陈毅，在外交部门夺权。由于得到中央文革的支持，外交部造反派加强了夺权行动。他们冲砸外交部政治部，查封外交部党委办公机构，擅自以外交部名义向中国驻外机构发布指令，其结果造成了国家的外交大权旁落，外交活动陷入混乱的无政府状态。

与国家外交系统陷入混乱的同时，被政治狂潮鼓动起来的群众运动也开始波及外国驻华机构。1967年1月，一些中国留欧学生回国途经莫斯科时，到列宁、斯大林墓前集体朗诵毛泽东语录，结果遭到苏联警察的围攻殴打。消息传到国内后，大批群众前往苏联驻华大使馆前举行示威游行。此后还相继发生了造反群众冲砸印度、印度尼西亚和缅甸等国驻华使馆的事件。从5月到8月，中国先后同已经建交的十几个亚洲、非洲和欧洲的国家发生纠纷。最严重的是8月22日晚，在北京发生了万人围攻英国代办处，火烧办公楼、批斗英代办的恶性事件。

火烧英国代办处是”文革”期间中国外交混乱的顶点，不过它实际上也成为中国外交调整的一个契机。”文革”开始后中国驻外使馆出现的混乱很快引起主管外交事务的中国领导人的关注。1967年1月间，周恩来委派陈毅在人民大会堂宣布，”外交业务之权不能夺”.2月6日，针对中国驻外使馆的混乱情况，陈毅指示他的秘书起草了一份制止在驻外使领馆搞”四大”的电报，并于当晚报送周恩来，周恩来立即批送毛泽东，毛泽东于第二天即批发。周恩来在随后审改该电报时，补充了不许大串连、使馆不许建立战斗队以及不能进行夺权等内容。该电报以指示电的形式于2月7日发出。3月3日，中共中央、国务院和中央军委联合发出《关于劝阻红卫兵和革命群众自发赴越援越抗美的通知》，以阻止一些红卫兵和青年非法进入越南境内。

这些措施显然不足以消除外交领域的混乱局面。陈毅在”二月抗争”失败后，逐步失去了对外交部的控制，周恩来不得不一再直接出面。周恩来在8月8日从红卫兵小报上看到王力的”八七讲话”后，曾经约见康生和王力，结果被康、王二人拒绝。周恩来此举很可能是希望通过交换意见取得共识，以便控制局势，但他显然已经是力不从心了。在随后与外交部造反派的数度直接交涉中，周恩来显然无法凭借自己的声望和威信，制止事态进一步恶化。

在如此困难的时刻，周恩来决心利用火烧英国代办处提供的机会扭转局势。8月25日，周恩来单独与杨成武会谈，请他向在外地巡视的毛泽东汇报有关情况，并将王力的”八七讲话”转交毛泽东。8月26日，毛泽东痛斥王力的讲话”极坏”，并决定由周恩来主持逮捕王力等人。中共中央随即根据毛泽东的决定，宣布对王力等进行隔离审查。10月3日，毛泽东在周恩来的陪同下会见外宾时，再次对周恩来给予支持，说红卫兵要打倒周恩来和陈毅等人”这不对”.

毛泽东的表态是中国外交调整的一个重要转折点，其重要性首先表现在外交系统的动乱受到遏止，一度失控的局面有所恢复。毛泽东之所以支持周恩来稳定外交系统，主要是因为他不希望外交系统真的陷于瘫痪。在他看来，中国的安全毕竟面临着严重的威胁，何况中国还肩负着支援各国人民反对美帝国主义扩张和批判修正主义的重任。从1967年夏季到中共九大召开前，毛泽东多次就涉外事务发表批示，批评那些自我标榜、自我中心和强加于人的宣传和做法。在”文革”狂热的背景下，毛泽东那些就事论事的措施当然不可能根本纠正外交领域的左倾错误，但处理王力和谴责”八七讲话”毕竟是对中央文革中支持王力煽动夺外交大权的那些人的打击，特别是为周恩来着手恢复外交系统的秩序和正常的工作，提供了回旋余地，尽管这个余地是相当有限的。

其次是在处理王力等人的过程中，在中国外交系统形成或说是确立了毛泽东-周恩来的决策机制。在”文革”初期，缘于国内政治斗争的人事变动使中国外交原有的决策机制遭到破坏，参与中国外交决策的主要人物如刘少奇、邓小平等，多数无法继续从事相应的工作，致使中国的外交决策机制几乎断裂。那些在”文革”初期开始走红的极左人物，无疑渴望乘机夺取外交大权。但是，他们一手煽动起来的狂热情绪终于酿成火烧英国代办处，而且事件发生后他们不是束手无策，便是熟视无睹。反之，周恩来表现出了必要的敏感、明达和稳健。毛泽东采纳周恩来的建议，并决心立即由周恩来负责处理王力等人，实际上排除了极左领导人夺取外交大权的可能性，确立了周恩来在制定和执行对外政策中的关键地位。后来中国外交政策调整的实践证明，1967年8月开始形成的毛泽东-周恩来外交决策体制具有极其重大的意义。

三，中国与北越关系的变化。

中国与北越关系的变化是影响这一时期中国对美政策转变的至关重要的因素，而以往的研究多少忽略了这一点。在以往的研究中，援越抗美政策对这一时期中国外交政策的影响，一直存在被低估的倾向。实际上在60年代中期，中国几乎是全力以赴地贯彻援越抗美政策，因为它在当时的中国外交中具有举足轻重的意义。这项政策首先反应了中国在地缘安全方面的需要，支持北越抵抗美国的军事进攻，可以有效地保卫中国南部边疆的安全；其次，援越抗美也成为毛泽东革命外交路线的佐证，使中国支援世界革命的口号在印度支那落到实处，同时成为暴露和批判苏联修正主义叛卖行经的有力武器。第三，抗美援越还可以在国内斗争中，鼓舞人们更加热情地投入到文革的极左运动中。正是因为援越抗美政策同时反映并且满足了上述中国对外政策的多方面的需要，所以它在当时的中国外交中几乎占有头等重要的位置。

另一方面，从建国后中国领导人的许多谈话中可以看出，他们认为中美关系包含着全球战略、双边关系和地区问题等三个层次的矛盾和冲突。在双边层次上主要是美国干涉中国的内政和破坏中国的国家统一与领土完整，其中最突出也是最严重的是台湾问题。在地区层次上，当时主要是美国在中国周边地区、特别是在越南的军事干涉，对中国的安全构成了直接的威胁。在全球战略层次上，美国要称霸，以及联合苏联反对中国和镇压世界各地的革命运动。在60年代中期，中国与美国在越南战场的对抗，比较集中地反映了中美在全球和地区两个层次上的矛盾和斗争。换句话说，只要美国在越南扩大战争，中国就必定要加强同北越的政治和军事关系，承担援助和支持北越的义务，因而也就很难调整安全战略和改变对美国的政策。历史的机缘是中国与北越的关系恰恰在1968年发生了重要的变化。

1，中国与北越双边关系中的矛盾。

1965年春季美国扩大在越南的军事干涉后，中国立即决定加强对北越的各种援助，并直接派遣军队进入北越。中国积极支持北越抵抗美国，使双方的关系获得了前所未有的巩固和发展。不过从另一个角度看，中越政治和军事关系的密切发展只不过掩盖了双方的矛盾，这些矛盾从发展趋势看是越来越严重。

首先是历史和地缘政治因素给中越关系带来的摩擦。就在中国几乎是全力以赴地援助北越抵抗美国扩大战争时，北越的报刊杂志却不断发表有关中国封建统治者侵略越南的历史文章。越军在接受中国军事援助的同时，仍然对中国加以防范，对中国封锁越军内部的情况，战斗情况和兵力数字、要求取得对中国驻北越防空部队的指挥权，等等。此外还发生过北越港口人员以维护国家主权为理由，拒绝中国船只入港的事件。最严重的是，即使是在抗美战争最激烈和中国援越最坚决、最积极的时刻，北越仍然有人公开谈论来自”北方（中国）的威胁”.中国领导人多次强烈指责越南方面的这些言行。1966年4月13日，邓小平在中越领导人会谈中告诉越方，毛泽东曾经批评他们对越南援助”过分热心”.如果北越方面确实不放心，中国可以撤回全部援越部队。中国的愤怒和北越承受的压力由此可见一斑，而由此类问题造成的双方隔阂和疏离，则随着战争形势的演变日渐清晰。

2，中苏关系对中越关系的消极影响。

1964年10月勃烈日涅夫上台后，苏联对越南战争的政策出现了明显的变化，即从消极反对转变为积极插手，其标志是11月27日苏联发表声明，愿意向越南”提供必要的援助”.1965年2月，苏联总理柯西金访问河内，双方发表联合声明，苏联在联合声明中表示不会对保障越南的安全”漠然视之”.4月10至17日，越南劳动党第一书记黎笋访问莫斯科，苏联在苏越联合公报中声称，苏联在必要的情况下，将应北越方面的请求，派苏联人员前往越南参加战斗。苏联的积极介入和向越南提供大量的军事和经济援助，使北越和苏联的关系迅速密切起来，苏联对北越的影响力明显增强

几乎从苏联公开表示积极介入越南战争开始，中苏即在有关问题上发生矛盾。2月柯西金访华时，曾经提出两方面的建议。其一是双方协调援越行动，发表一个社会主义各国首脑援越抗美的联合声明。其二是争取和平解决越南问题，提出应给美国”从越南找到一个出路”.中国领导人显然无意在越南问题上与苏联合作，他们拒绝了苏联的有关建议，只同柯西金讨论缓和中苏关系的有关问题。3月莫斯科会议以后，中国对苏联的印度支那政策进行了越来越严厉的谴责，并且一再声明反对苏联和平解决越南问题的任何建议，在越南问题上决不与苏联搞”联合行动”.中共八届十一中全会公报明确说明：国际反美统一战线不包括苏联，对于苏联”必须划清界限”，”坚决揭露他们工贼的真面目”，”不可能同他们搞什么联合行动”.

中共中央不与苏联合作的方针必然反映到具体的政策中。1965年2月柯西金访华后不久，苏联政府便向中国提出，通过中国铁路运送苏联军队前往北越，并请求中国为苏联军用飞机前往北越提供军用机场和开辟空中航线。中国拒绝了苏联的这些要求。中国领导人表示，苏联援越物资通过中国，只能按照协议进行，并以此为理由拒绝苏联利用中国港口向北越增运物资。中国领导人还一再向北越表明，中国坚决反对苏联志愿人员参加北越作战。

中国阻止苏联插手和利用越南问题，根源于中国这一时期的对外政策，它所产生的实际效果难免引起北越方面的反对。北越面临的首要问题是抗击美国扩大战争，它的对外政策的首要目标必然是要为民族的生存，争取一切可以得到的外援，因此不可能接受中国的立场，在反对美国扩大战争的同时，拒绝接受或自己限制接受苏联的援助，更何况北越领导集团中确实存在着对中国的不信任。在这种情况下，中国施加压力的做法产生适得其反的影响也是自然的。北越领导人曾经直接告诉中国领导人，他们不认为苏联正在出卖北越，苏联的援助是”全心全意的”，一个社会主义国家评价另一个社会主义国家的标准应该是国际主义，在越南问题上尤其如此。意即北越只能以对它的援助作为制定对苏政策的出发点。由此可以断定，不论中国是基于什么理由，北越方面对于中国反对与苏联联合行动以及拒绝苏联援越物资过境，肯定是心怀不满的。

3，美越和谈与中国的机遇。

这里首先需要指出的是，上述两个矛盾在这一时期的中国与北越的关系中，远不是那么突出和影响巨大，因为对中国来说，援助北越主要是基于国家安全和支援越南民族革命的考虑，只有”和谈”才是真正是涉及到双方的战略考虑的关键问题。

大致是从1965年春季起，中国开始坚决反对北越与美国举行和谈。促使中国反对美越和谈的因素是相当复杂的，其中固然有美国在越南扩大战争的原因，也有中国反对苏联修正主义斗争的影响，因为苏联差不多从插手越南问题之日起，就透露出争取和平解决的意图。此外，在文革造成的炽热气氛中，北越的抗美救国战争也被赋予了同时具有反对美帝国主义斗争的第一线和代表世界革命的一面旗帜等双重意义。不过这里有必要强调，不论在各个阶段影响中国政策的因素如何复杂，中国支持北越的政策目标是贯彻始终的，即制止美国在越南的军事干涉，支持越南民主共和国完成国家统一。这与北越和越南南方民族解放阵线的战争目标是一致的。

1965年3月22日，越南南方民族解放阵线中央委员会发表声明，阐述了民解在抗美救国战争中的五点宣言。声明同时提出两点和谈的先决条件：1，从越南撤出一切美国军队及其装备和设施；2，民解必须在政治解决中有决定性的发言权。4月8日，范文同在北越第三届国会第二次全体会议所作的政府工作报告中，阐述了北越关于和谈的四点立场，即1，美国从越南撤退军事力量和设施，停止在越南南方的军事干涉和对越南北方的轰炸；2，在越南实现统一以前，严格遵守日内瓦协议；3，根据越南南方民族解放阵线的纲领，由南方人民自己解决自己的问题；4，由越南两个地区的人民自己解决越南统一问题，外国不许干涉。中国政府立刻发表声明，表示完全支持上述立场。

到1968年秋为止，中越曾就和谈问题进行多次谈判，双方的讨论和争论主要围绕是否坚决贯彻以及如何更好地实现越南南北两方声明的目标。中国当时不赞成北越立即与美国开始谈判，主要是担心北越受到两个因素的影响，放弃即定的目标，致使抗美救国战争半途而废。这两个因素是：一，在苏联的影响下对美国妥协。中国领导人多次利用外交场合，介绍在中国解放战争时期，苏联是如何对美国妥协，并在革命即将取得最后胜利的时刻，企图阻止解放军打过长江。在中国领导人看来，当时美国提出和谈建议不过是消灭越南革命力量的”阴谋”，那么苏联促使北越接受美国的和谈建议，就是要使越南人民的革命斗争”半途而废”.二，关于谈判时机问题。中国领导人根据他们与美国打交道的经验认为，只有在战场上取得军事优势，大量歼灭美军及其傀儡军队的有生力量，美国才会认真谈判撤出越南。

1968年初越南人民武装力量发动了新春攻势。这场军事攻势在政治上取得了巨大的成功，它在美国国内引起了极大的震动。美国人民看到，美国虽然投入了巨大的人力和物力，付出了无法接受的人员伤亡，却摧毁不了越南人民的战斗意志和战争能力。在空前高涨的美国反战舆论的压力下，美国政府的战争意志趋于瓦解。但是从军事角度看，越南人民武装力量在战斗中遭受了惨重的损失，作战能力明显下降，民解的基层组织也遭到严重的破坏，大批干部被捕被杀，总之他们的士气也因牺牲巨大而严重低落。正是在这一背景下，约翰逊于3月31日对全国发表电视讲话，宣布停止轰炸北越北纬20度以北地区。4月3日北越即同意派代表与美国谈判。

中国领导人在事后获知北越的决定后，表示坚决反对北越立即开始与美国举行和谈。在同北越领导人的多次会谈中，中国领导人表示，北越的谈判决定与它过去宣布的立场不符，而且当前时机对北越并不有利，立即接受和谈建议将使自己丧失主动，陷于被动。中越在和谈问题上的分歧还引发了如何评价苏联政策的争论。中国领导人在和谈问题上与北越方面的分歧和北越在宣布与美国和谈前未与中国协商的作法，显然严重地损害了双方的关系。11月14日，毛泽东在听了周恩来关于与范文同等北越领导人的会谈后说：”一切由他们自己做主”.1969年6月9日，周恩来在同罗马尼亚党政代表团会谈时，公开说明了中国与北越拉开距离的方针。

从中国外交政策调整的角度看，中国因种种原因而决定与北越拉开距离，的确是历史提供的机缘。可以设想，如果没有越南战争因为美越开始和谈而相对降温，中国国防重点完成向北转移几乎是不可能的。进一步说，在八届十一中全会将”无产阶级国际主义”定为中国外交的”最高指导原则”的背景下，如果中国继续保持同北越的密切关系并因此承担相应的政治和军事义务，而且北越自己不首先迈出调整与美国关系的步伐，后来中国领导人要作出打开中美关系的决定，至少也会困难得多。

四，结论。

上述研究表明，1969年3月珍宝岛事件发生前，中国的安全战略、对外政策及外交决策机制、中越关系等，均发生了重大的变化。这些变化虽然是在涉及中国外交的各个领域和不同层次上分别发生的，而且有些变化并非是中国领导人有意为打开中美关系而为之，但它们之间的内在联系和相互影响是显而易见的。正是这些有机地联系在一起的变化，构织成中国对美政策转变的大背景，使毛泽东和周恩来等中国领导人得以在”文革”极度混乱的局面中，实现了中国对美政策的转变，从而带动中国外交完成了一次战略调整。