战后冲绳处置与钓鱼岛争端——美国对冲绳与钓鱼岛问题的战略考量

作者: 黄大慧 赵罗希

钓鱼岛自古以来就是中国的固有领土。然而，日本在明治维新后走上侵略扩张道路，在吞并琉球后紧接着通过甲午战争非法窃取钓鱼岛并划归冲绳县管辖。日本战败后，美国占领冲绳，期间将钓鱼岛也一并纳入控制范围。20世纪50年代初，美国通过《旧金山和约》实现了对包括冲绳、钓鱼岛等在内大片领土的单独托管控制，同时又提出“剩余主权”概念。70年代初，美日归还冲绳期间私相授受钓鱼岛，将钓鱼岛连同冲绳一并归还日本，但在中国方面的抗议压力下，美国表示对钓鱼岛主权持“中立”态度。毋庸置疑，美国是中日钓鱼岛争端的始作俑者。本文主要依据美国方面的解密外交档案，深度挖掘了20世纪50～70年代美国在处理冲绳与钓鱼岛问题上罔顾是非曲直、既制造矛盾又推卸责任的外交行为，并进而剖析了美国在处理包括对日、对华外交在内的复杂东亚地区国际关系时的战略考量。

一、“剩余主权”：美国为钓鱼岛问题埋下的祸端

战后初期美国投入了大量精力研究如何处置冲绳，对冲绳归属设计了多种方案，包括交还中国、交还日本、国际共管等，不过任一选项都没有优先性。后来，美苏冷战的加剧，尤其是以“失去中国”为代表的东亚地区形势变动，迫使美国的亚洲战略和政策做出重大调整。为了扶植利用日本，美国对日“片面媾和”，在托管冲绳等岛屿同时允诺日本保有“剩余主权”，从而为钓鱼岛问题埋下祸端。

(一)美国对冲绳的觊觎

1950年8月起，美国国务卿杜勒斯亲自参与新的对日媾和草案起草工作。较此前几年间措辞严厉的方案相比，新草案将包括冲绳和小笠原群岛在内大量“日本放弃……”的表达取消，改为交由美国托管，美国对日“宽容”达到空前高度。朝鲜战争爆发后，上述岛屿在美国亚洲战略中的重要地位进一步凸显。1950年9月7日，美国国务卿与国防部长分别致信杜鲁门总统，向其报告他们的一致看法：“对日和约必须确保美国对琉球群岛、北纬29度以南南鸟岛、孀妇岩岛以南之南方诸岛的排他性战略控制”。[1]

此时美国对于日本所占领土的处理原则主要有三：第一，不对日本声明放弃的领土作详细说明和规定。这样的举措对日本给予极大的宽容，使其对曾经占有的岛屿主权在战后也拥有一定合法性。第二，出台由美国主导的托管计划。托管方案赋予美国完全的控制权，但又冠冕堂皇地避免美国侵吞别国领土主权的口实，使美国所提倡的“领土不扩张”①原则得以尊重。第三，美国对这些岛屿控制的时限将鉴于“状况”而一直得以确保。至于何种状况下美国才会结束控制，完全由美国进行判断。也就是说，美国有理由对这些岛屿实施无限期控制，这满足了美军长期控制亚洲地区战略性岛屿的诉求。上述三方面原则，成为《旧金山和约》最终对于冲绳等岛屿处理的基本支柱。

1951年1月31日，日本首相吉田茂在美国国务卿杜勒斯访日期间将一份私人备忘录交予杜勒斯使团成员[2]。表示希望保留收回冲绳和小笠原群岛主权的可能：“出于保持日美友好关系之目的，日本希望以下几点能被重新考虑：托管需求消除后，尽快将这些岛屿交还日本；岛上居民应被允许保留日本国籍；日本愿与美国共同行使施政权；战时被日本或战后被美国转移到日本本土的原住民，应允许其回到原住岛上。”②

然而，在同年1月27日，即杜勒斯看到吉田备忘录前，麦克阿瑟已再次敦促美国必须控制冲绳，并对日本希望琉球群岛能留予日本的请求置之不理。在他看来，“琉球群岛经济上于日本毫无贡献，人口上也并非日本人……该问题(日本收回琉球——笔者注)不在讨论范围之内……没有必要将这些岛屿归还给日本，一旦归还，美军在当地的大量军事投入都将付之东流。”[3]杜勒斯也表示，对日问题“不得讨论是已在战败协定中达成一致的问题”[4]，即“日本的领土限定在四大岛和其他盟国决定的小岛之内。”[4]似乎在此阶段看来，由于受到来自军方的巨大压力，美国政府不会将冲绳交还日本。但杜勒斯的表态实际上仍留下了余地，他对这个问题的解释是“日方已经接受了投降协定，因此不得由日方重新提出琉球问题。但是美国可能会重新提出这个问题，届时肯定是因为有别的原因。”[4]

(二)杜勒斯关于“剩余主权”的允诺与警告

1951年9月，美国将中国拒之门外，在旧金山举行对日媾和会议。会上签署的《旧金山和约》，大大缩小了日本必须放弃领土的范围，给予了日本对诸多岛屿收回领土主权的可能；同时还有意不明确日本必须放弃的领土的最终归属。这种操作既为制造“台湾地位未定论”等阴谋铺平了道路，也为包括钓鱼岛在内的主权争议埋下了隐患。对于冲绳等岛屿，“日本放弃……”字句的缺失，使之存有在未来让日本重新获得这些领土的可能，也存在始终由美国占领、以后交予中国，或者允许其独立等的可能。杜勒斯故意用模糊战术使包括冲绳在内的大片领土的未来处于待定状态。日本除了得到未被迫放弃主权这一“利好信息”外，作为一个战败国，在当时并无法要求更多。

杜勒斯在旧金山和会上表示日本对于冲绳等岛屿保有“剩余主权”[5]——这是一个过去国际法中从不存在的术语。本来按照“领土不扩张”原则，美国不得强取包括冲绳在内的岛屿主权，因此面临一个两难困境：如若完全肯定日本对于这些岛屿的主权，那么美国难以在这里安排防务以维护自身在亚洲的军事存在与安全利益；如若强制日本放弃对于这些岛屿的主权，那么冲绳以及地区秩序便会陷入混乱。美国更担心，一旦强制日本放弃这些岛屿后，包括苏联或中国等二战战胜国会要求获得这些领土。而“剩余主权”的说法一方面暂时而又不限期地获得了这些群岛的施政权，实现了排他性的战略控制，另一方面也尊重了吉田茂向杜勒斯提出的请求，为冲绳复归日本提供了潜在“法理基础”，向日本发出了积极信号，使得日本相信在未来冲绳等领土会复归日本。

20世纪50年代中期，急于回归国际社会的日本试图与苏联进行邦交正常化谈判，但日苏间的北方四岛(苏称南千岛群岛)问题是重大障碍。当时赫鲁晓夫在外交上相对缓和，其中包括希望改善对日关系、加大对日影响。苏联提出将北方四岛中南边两个相对较小的岛屿归还日本，但要求日方承认苏联对南千岛群岛的主权[6]。然而，杜勒斯在1956年8月援引《旧金山和约》第二十六条[7]明确警告日本，如若日本和苏联在北方领土问题上达成妥协，日本对冲绳的“剩余主权”则将丧失——“如果日本承认苏联对南千岛群岛的主权，那么冲绳也可并入美国。”[8]对于日苏领土争端，美国一直对主权持“中立”态度，但“建议”是苏联必须一揽子将四岛全部归还日本，否则日本不得对苏妥协。可以看出，美国并非无条件支持北方四岛归还日本，因为这样断然选边必会惹怒苏联；但更不愿看到日苏关系快速改善而冲击美日关系。鉴于苏联不可能接受“四岛一揽子归还日本”的提议，美国故意以此为条件，一方面将日本北部与南部的“争议岛屿”(北方四岛和冲绳等)相互关联以确保美国控制冲绳，另外一方面提高日苏和谈门槛以坚决防止日苏接近。

(三)美国官方对“剩余主权”的再确认

旧金山和会后的20年里，即在对冲绳(同时包括钓鱼岛)实施行政管辖期间，美国政府屡次强调其“临时”管辖和治理的属性，并在多种场合确认日本对于冲绳在内领土的“剩余主权”。1957年6月，日本首相岸信介访美，表达了对冲绳问题的关切，美方则强调“当年在商讨对日和约时，一些国家强烈要求美国吞并琉球群岛以确保在该区域内有一个堡垒以维护他们的安全，然而美国顶住压力并且给予了日本‘剩余主权’”[9]，以此向日本暗示美国“高风亮节”，为日本未来收回主权奠定了法理基础。在艾森豪威尔与岸信介的联合声明中，“(岸信介)首相强调了日本人民希望收回琉球和小笠原群岛管辖控制权的强烈愿望。(艾森豪威尔)总统再次确认了日本对于这些岛屿的剩余主权”[10](51)。之后在7月的新闻发布会上，国务卿杜勒斯也再度确认了这个问题[10](145)。1961年6月，美国总统肯尼迪与日本首相池田勇人也在联合声明的最后确认了日本的“剩余主权”[11]。

美国屡次确认日本的“剩余主权”，主要目的有二：第一，从美日关系上讲。确认日本对冲绳等岛屿的“剩余主权”有助于缓和同时存在于冲绳岛内和日本本土的反美情绪。自20世纪50年代后期开始，伴随经济迅速重新崛起，日本国内自信心和民族主义膨胀，民众期待国家采取更加强势的外交政策，而冲绳问题则成为日本国内反美主义的重要源泉之一。美国试图通过给日本“吃定心丸”，以换取日本民众的耐心等待，从而保持美日关系的友好。第二，从地区战略上讲，保持冲绳地区的稳定对美国在当地驻军、维护日本及其他亚太盟友安全、确保美国的地区霸权意义非凡。1966年美国国务院的一份备忘录指出，“如若没有日本人和琉球人的合作，我们根本无法有效利用军事基地。”[12]白宫一份备忘录显示，1967年美国国务卿拉斯科在国家安全委员会会议上向总统表示：“保证日本是自由世界中真心诚意的一员并且使之承担更多的共同任务，是我们的重要利益”。[13]反复确认日本对于冲绳等岛屿的“剩余主权”作为美国对日本的一种政策激励，使日本在地区防务安全中坚定地站在西方世界一边。

而此时的钓鱼岛被美军视为冲绳的一部分，包含在美国认为的日本保有“剩余主权”领土的范围之内。也就是说，美国擅自做出的决定和进行的托管，使得钓鱼岛和冲绳捆绑在了一起。以上可见，美国通过《旧金山和约》确立了对冲绳的占领地位，又口头上给予了日本“剩余主权”的承诺。美国这样做一方面维护了自身领土不扩张的“道义目标”，又有效地维护了在东亚地区的军事存在。然而，这些举措看上去暂时性地解决了冲绳问题，但却为钓鱼岛问题埋下了祸根。

二、以“线”换“绳”：美日归还冲绳与纺织品贸易谈判

日本通过《旧金山和约》获得“独立”，然而在诸多方面仍受到束缚，主要表现之一是四大岛以外的众岛屿由美国托管统治。冲绳等大片“日本固有领土”尚未回归的现实，使日本国内感到颇为不满。20世纪60年代，日本经济持续高速增长，国际经济地位日益提升，随之国内要求收回领土的呼声亦越来越高。而与此同时，美国一方面经济发展遇到困难，另一方面陷入越南战争泥潭。正是在这种背景下，美日展开了归还冲绳谈判和纺织品贸易谈判，并将二者相关联以“线(纺织品)”换“绳(冲绳)”，私相授受中国领土钓鱼岛。

(一)归还冲绳谈判的新背景

1964年11月佐藤荣作上台后，将收回冲绳作为政权的最大课题。1965年1月，佐藤首相访美，正式提出收回冲绳。1965年8月，佐藤作为战后首位访问冲绳的首相，表示“不实现冲绳回归祖国，我国的‘战后’就永远不能结束”[14]，显示出了收回冲绳的强烈愿望。

随后的几年里，美日就领土问题进行了一系列磋商，日本收回小笠原群岛，但冲绳问题仍未解决。此时美日需要对冲绳问题达成协议的紧迫性凸显。一位美国国务院官员对1968年末的一份关于归还冲绳的备忘录总结道“已经到了无法回头的地步”[15]。1969年1月，尼克松上台。是年3月，佐藤荣作再次表示，冲绳必须实现回归。日本官方强硬表态引起了美国高度重视，其主要原因有二：

一方面，美国深切感到日本国内民众和冲绳当地居民对于冲绳回归诉求的不断加强，民意和舆论给美日两国政府都带来了巨大压力；另一方面，由于“美日安保条约”即将于1970年到期，美日同盟去向未明，冲绳问题直接影响美日关系的未来，而美日同盟的留存与否又关乎美国在亚太的整体战略布局。

此时，美国在越战泥潭中越陷越深。1969年7月25日尼克松提出了所谓“关岛主义”的新亚洲政策[16]，在继续强调美国恪守条约义务的同时，主要鼓励亚洲国家自行处理和承担国家安全和军事防务。美国以战略收缩为基调的新政策，为冲绳返还的问题带来了新局面。

除了正在变动的东亚安全环境，美国经济也出现了问题——总产值在全球比重萎缩、美元霸权开始动摇，国内通胀问题严重。伴随实力此消彼长的是美日经济矛盾的加剧，最主要的表现就是贸易失衡，尤以纺织品贸易摩擦为甚。在佐藤荣作1965年访美前，美国政府对约翰逊—佐藤会谈内容做了充分准备，其中重要议题就是美方告知日方“目前美国政府正面临着来自国内相关行业希望限制进口的巨大压力”[17]。1965年1月，约翰逊总统在华盛顿与佐藤荣作首相会面时表示，“听闻了诸多包括棉毛纺织品、电视机等在内的双边贸易问题”，并且慨叹“日本生产太有效率”[18]。但是佐藤首相则不以为然，表示对于美国对日本贸易的抱怨感到不解，“日本从美国购买了价值一亿美元的大豆，却仅仅出口了价值一百万美元的毛织品”。[18]双方对于纺织品贸易争端始终没有达成实质性认同。

随后在1968年美国总统大选中，共和党候选人尼克松以提出与亚洲诸纺织品出口国签订限制进口协议为竞选纲领之一，获得了南方选民的支持，最终成功当选总统。尼克松上任不久就试图与以日本为首的东亚各国达成棉毛纺织品限制对美出口协议，纺织品贸易谈判成为新任政府必须承担的任务，也成为美国与东亚地区国家关系的重大难题。

(二)美国归还冲绳与对钓鱼岛主权“中立”

1969年11月，尼克松总统与佐藤荣作首相在华盛顿会面，双方发表联合声明，表示“两国政府将立即对早日归还冲绳的具体细节进行磋商，避免对包括日本在内的远东地区安全造成损害。”[19]1971年6月17日，日美两国签署《关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》即《归还冲绳协定》，美国决定将琉球诸岛及大东诸岛的施政权归还日本，并擅自将钓鱼岛纳入“归还区域”。《归还冲绳协定》于1972年5月生效，最终将钓鱼岛连同冲绳一并交还日本，钓鱼岛问题从此成了中日关系的主要障碍之一。

与此几乎同步的是1972年1月3日美日两国签署《美日纺织品贸易协定》，持续多年的贸易摩擦最终以日本的让步而得到缓解。看上去纺织品谈判和归还冲绳谈判并无关联，然而早在1969年谈到贸易争端和归还冲绳这两个问题时，美国就曾表示，“尽管两个问题是分开的，而且我们将继续独立处理它们，但不可否认的是，在这里(指美国——笔者注)，特别是在国会里，日本的‘形象’深受其在经济问题上姿态的影响，相应地这也将影响国会对于冲绳问题的态度”。[20]1971年12月10日基辛格向总统递交每日简报备忘录，当天主要内容是佐藤首相即将于1972年1月访问圣克莱门特，而其此行的主要目标是希望能与美方发表共同声明确认冲绳归还将在1972年4月实现。尼克松对备忘录的批示则直截了当地反映了美日贸易与冲绳问题间的微妙关联——“为了得到经济问题上的让步，我们应该在冲绳问题上走得更远……当我们在冲绳问题上让步时，他们必须在贸易和其他方面让步”[21]。可见，美日之间用纺织品贸易谈判和冲绳归还的相互妥协，实现了各自主要利益的维护。

而在这场交易中，对于为何将钓鱼岛连同冲绳一并归还日本，美国国务院找出的解释是，“战时地图和其他证据均表明，钓鱼岛是划归冲绳所管辖，因此应同冲绳一起归还给日本”。[22]1971年10月27日针对《归还冲绳协定》的美国国会听证会上，参议院外交委员会主席富布莱特表示他对于钓鱼岛的主权问题感到很麻烦，国务卿罗杰斯对此回答表示“我们已经陈述得很清楚：这个条约并不影响那些岛屿的法律地位。那些岛屿的法律地位在条约签署前和条约生效后都不发生变化。”[23]可以看到，对于中日之间围绕钓鱼岛主权存在的争议，美国采取了推卸责任的方式，不在钓鱼岛主权方面明确表达自身立场。

(三)日本对美国“中立”立场的不满

在日本看来，从二战结束后到冲绳复归前，美军一直将钓鱼岛作为靶场用于军事训练等用途，也从未将钓鱼岛和冲绳其他岛屿区别对待。正因如此，《归还冲绳协定》达成之时美国突然对钓鱼岛主权表明“中立”的态度，在日本国内引起了诸多议论与不满。对此，1972年3月福田赳夫外相在日本参议院外务委员会上表示：“关于尖阁诸岛问题，美国从1970年到去年为止态度都是非常明确的。但是到了去年年中签订《归还冲绳协定》时，美国虽承认日本可将尖阁诸岛纳入施政范围，可一旦日本同第三国发生纠纷，(美国)则认为那是日本与第三国间的问题。对此，我深表遗憾。”[24]福田赳夫外相对美国因为第三国有异议就改变态度的立场表达不满，这里的第三国当然是指中国——日本认为，正是因为美国感到了来自中国大陆和台湾方面抗议的压力，才违背了其在钓鱼岛问题上的“一贯立场”，因而牺牲了日本的利益。日本驻美大使牛场信彦在1972年3月两次向美国国务院表示“东京对于华盛顿采取中立立场的不满”。[25]福田赳夫外相也同期在公开场合表示“对美国政府在尖阁列岛归属问题上的不确定态度感到强烈不满”。[26]

事实上，对于美国做出的表态，日本深谙其中缘由。此时正是“尼克松冲击”发生后不久——1972年2月尼克松访华，中美关系开始走向缓和，那么中日关系的未来走向显然也将向中美关系的方向靠拢协调。在中美日三角关系处在微妙变革的时刻，美国不愿在钓鱼岛问题上明确表态，而是选择了保持“中立”的立场，这一表现说明了当时美国与中日两国三方(包括台湾当局)关系的复杂性。有鉴于此，日本大使也私下表示“明白美国政府为何感到必须选择不参与到争端中，但要求美国在任何公开声明中都须避免使用任何言辞损害日本立场或激怒日本民众”[25]，希望美国不要在面对媒体时涉及争议。在基辛格访日前国务院递交的一份简报中，美国表示“应日方要求，美国政府已经同意不会提及对于这些岛屿存在主权的‘争议’或者‘声索’，因为日本政府的立场是，除了日本以外，没有任何一方声称对这些岛屿享有主权。但任何修改都不改变美国在主权问题上的‘中立’立场，并且希望基辛格尽量避免公众关注钓鱼岛问题。”[27]更重要的是，对于日方可能提及的《美日安保条约》是否适用于钓鱼岛问题，国务院给出的建议是：“您应该回复表示安保条约的条款适用于‘日本施政的领域’，因此可以理解为适用于尖阁列岛。”[27]

由此，美国对钓鱼岛主权争议“中立”的立场从20世纪70年代起正式确立，并且成为至今以来美国对该问题的基本官方表态。之后无论是民主党还是共和党政权，历任美国政府都参照此原则行事，表示出对钓鱼岛主权争议“中立”的态度，但又往往在不同场合认为钓鱼岛属于日本施政的地域，因此是美日安保条约的适用对象。最近一次声明是美国总统奥巴马2014年4月访问日本，在接受《读卖新闻》书面专访以及与日本首相安倍会谈后的共同记者会上等场合，再度确认钓鱼岛适用于《日美安保条约》。

三、美台谈判：保钓压力与纺织品贸易谈判

从《归还冲绳协定》谈判期间起，钓鱼岛问题就引起了华人社会的高度关注，最终美国将钓鱼岛和冲绳一并归还日本的消息在海内外产生了巨大冲击。无论是两岸人民还是海外华人华侨，都无法接受美日私相授受钓鱼岛的行为。

(一)保钓压力与美台会谈

随着钓鱼岛争端不断发酵，大批华人华侨参与到“保钓”运动中来，美国诸多大城市连续出现大规模抗议游行。其中在1971年4月，近4000名华人华侨齐聚华盛顿，“保钓”运动达到高潮。这些抗议不仅矛头指向日本，也指向美国和“台湾当局”。

1971年4月12日，台湾驻美“大使”周书楷即将卸任“大使”返台就任“外交部长”前拜会了尼克松和基辛格。这本是“大使”离任前的例行礼节仪式，却因中美“乒乓外交”和在美华人华侨“保钓”等事件变得非同一般。在主要讨论美国对台湾安保承诺以及台湾在联合国席位等问题后，周书楷向尼克松提出了钓鱼岛问题，并表示这关乎国民党政权的利益，而且广大知识分子和海外华人华侨高度关注。周书楷认为美国国务院对钓鱼岛属于冲绳的表态影响严重。对此，尼克松并没有正面解释，而是说：“我希望你知道贸易放松是象征性的，联合国席位才是关键。蒋委员长怎么想对我们来说很重要。只要我在这儿，你们在白宫就有朋友，你也不必让他难堪。中国方面(“台湾当局”——笔者注)要看到其中的微妙。你们帮助我们，我们才能帮助你们。”[28]可以看出，尼克松认为妥善处理联合国席位问题是当时美台应该关注的重点，而对于钓鱼岛争端，尼克松不仅采取回避态度，还用较强硬的语气暗示台湾方面不要过于纠缠。

鉴于周书楷提出的诸多问题并未在与尼克松的会谈中取得进展，基辛格与周书楷在当日下午又进行了一次会谈，与会的还有美国国家安全委员会官员霍尔德里奇。[28]周书楷提到当时华人团体对一系列问题的不满情绪，其中钓鱼岛问题最甚，蒋介石也要求周向尼克松总统和基辛格提出该问题。基辛格回复说，他也正在了解钓鱼岛问题，并且已经要求霍尔德里奇在13日之前向其提交一份报告。对此，周书楷进一步表示，即便在日本强占台湾和琉球期间，有关钓鱼岛的法律事务也都交由台湾法院处理，前往钓鱼岛海域捕鱼的船只也都由台湾始发，这些都从法理上证明钓鱼岛是台湾的附属岛屿。

1971年4月13日，霍尔德里奇如期向基辛格提交了关于钓鱼岛问题的备忘录，其中写道：您要求中国(“台湾当局”——笔者注)方面对尖阁列岛(钓鱼岛)的立场信息，最近一份是3月15日由中国(“台湾当局”——笔者注)驻美大使馆向国务院发出的照会。其主要观点包括：1.中方历史记载最早至15世纪就有证明，尖阁列岛(钓鱼岛)是台湾与当时“独立王国”琉球间的界线；2.地理位置上讲，尖阁列岛(钓鱼岛)与其他台湾的附属岛屿更接近。地质构造上讲，尖阁列岛(钓鱼岛)与冲绳群岛由深达2000米的大陆架尽头(即冲绳海槽)相隔开；3.台湾渔民历来在该海域捕鱼，因此对其命名钓鱼岛；4.日本政府直到1895年甲午战争中国割让台湾才将尖阁列岛(钓鱼岛)纳入冲绳管辖范畴；5.出于地区安全的考量，“中华民国”没有在美国根据旧金山和约第三条占领尖阁列岛(钓鱼岛)期间提出抗议。然而根据国际法，对某地暂时的军事占领并不影响其最终的主权归属；6.鉴于1972年美国即将结束对琉球的占领，美国应尊重“中华民国”的领土主权，并且在结束占领时将其归还给“中华民国”。[29]在汇报完“台湾当局”的主要立场后，霍尔德里奇评论道：“可想而知，日本可以给出一系列相对应的论点并且坚持认为尖阁列岛(钓鱼岛)属于日本。美国国务院的立场是，无论是1945年占领琉球和尖阁列岛(钓鱼岛)还是1972年将之归还日本，美国始终都对争议方的立场不作任何判断，争端应由争议方直接解决。”

“台湾当局”从历史、地理、法理等多个层面向美方证实了钓鱼岛属于中国。更重要的是，对于日本认为中国方面直到20世纪60年代末才对钓鱼岛声称主权的说法，这份备忘录也解释了为何台湾方面在战后没有对美国的行政管辖提出异议：出于地区安全的考虑，“民国政府”没有挑战美国军方依照旧金山和约第三条对钓鱼岛的占领。从这点上说，战后两岸的紧张关系让台湾方面一定程度上服从和维护美国在东亚地区的霸权秩序，因此并未挑战美国对托管领土的安排。然而在主权完整问题上，即便当时其“国际空间”不断受到打压，“国内政治”也颇为动荡，“台湾当局”仍据理力争，丝毫不向美日妥协。

看完备忘录后，基辛格在其角落写道“但我们把岛给日本，这(不持立场——笔者注)不是胡说么？我们如何才能采取一个更加中立的立场呢？”[29]可见基辛格也意识到，美国一方面擅自把钓鱼岛一并同冲绳归还给日本，另一方面却执意在钓鱼岛主权问题上不持任何立场，这种“暧昧”的表态是荒谬的。但即便如此，基辛格也并不是打算根据问题的是非曲直来妥善解决争议，而是希望用巧妙的方式来采取所谓更加中立的立场，以摆脱这个问题带来的美国对日外交与对台外交的“困境”。

(二)以钓鱼岛换台湾纺织品贸易谈判妥协的建议

对于美台关系，除了钓鱼岛问题外，尼克松政府还须处理的难题是美台纺织品贸易争端。作为美国与台湾纺织品贸易冲突谈判的主要负责人，美国大使大卫·肯尼迪在1971年6月的汇报中表示，“美台双方对纺织品贸易冲突问题的谈判虽然已达成初步谅解，但是一些严重的争议仍有待解决，双方陷入僵局。台湾方面也的确有坚持己见的理由。在台湾方面看来，在并无利可图的情况下，作为亚洲三国中首先自愿对美达成妥协的做法并不适宜。此外，近几个月来自美国方面的巨大打击已经让台湾难堪，如果不利的情况下再在纺织品贸易方面对美国让步会令台湾在国际舞台上颜面尽失。”[30]

对于美台纺织品贸易谈判僵局，肯尼迪大使大胆建议以美国继续对钓鱼岛实施行政管辖为筹码，向台湾提供在钓鱼岛问题上的让步。对此，他详细阐述了对钓鱼岛的看法：“钓鱼岛问题于台湾十分重要，无论在国内还是国际层面都有重大影响。如果美国继续对钓鱼岛实施行政管辖，这将给台湾当局带来巨大的民意支持，因为他们一直以来都对该问题极为强硬……这样做也是释放美国关切并支持‘中华民国’信号的途径。美国如果采取这个举措，台湾自然会作为回报，在纺织品贸易谈判中无视来自香港和韩国方面的压力而接受目前的纺织品一揽子计划。”[30]他也向尼克松总统转达了台湾方面的忧虑：“一旦日本对岛屿实施行政控制，那就不再有任何机会让他们放弃控制”[30]。

除对美台关系的影响，肯尼迪大使也谈到了上述建议对美日关系的影响：“这样做能给日本带来一个迫切需要的震慑效应。它可以表明，美国对日本所提出的各种要求的默许并非都理所当然。”[30]可见，日本在自身经济发展迅速、国力不断提升，而美国相对优势削弱时，在谈判过程中显示出强势的一面，也令美国感到颇为不满。肯尼迪大使希望通过在钓鱼岛问题上向台湾倾斜以警示日本，美国并非对日本的要求百依百顺。

对于具体的处理策略，肯尼迪大使并非主张将钓鱼岛直接交还给台湾，而是建议美国继续对钓鱼岛实施行政管辖，直到争议最终得到解决。“由于岛屿的归属仍然存在争议，美国完全有理由继续对钓鱼岛实施行政管辖直至争议解决。

……我认为除此以外没有任何行动可以有效解决目前的纺织品贸易问题或者其他诸项国际贸易问题，我也完全认识到这个选择的巨大风险。只有总统先生可以做出这样的决定，因此我强烈要求将我的建议的利弊悉数详尽告知总统。”

总而言之，肯尼迪大使认为，如若需要在美台纺织品贸易谈判上取得突破就须在钓鱼岛问题上对台湾让步，他认为美国继续对钓鱼岛进行行政管辖而非将之同冲绳一并归还日本最为得当。实际上，肯尼迪的这种意见也并非是站在历史公允的立场上对钓鱼岛问题作出判断，而是在其视角下以维护美国利益为目的而做出的政策建议，旨在一举多得：首先，以钓鱼岛的让步为诱饵和杠杆可使台湾在纺织品贸易谈判上对美妥协以维护美国的经贸利益；其次，钓鱼岛并不归还日本能让“台湾当局”得到海内外华人认可，缓解“保钓”运动带来的压力；第三，对台示好能让“台湾当局”感到美国对其依然扶持倚重；最后，如此处理钓鱼岛，能表现出美国并不完全依顺日本所有要求，有助于美国维护在日本和其他盟国中的霸权威信。

(三)尼克松的最终决断

肯尼迪大使的意见由总统的国际经济事务助理彼得·彼得森在1971年6月7日以密件形式传递给了尼克松总统，文档上的标记也显示尼克松阅读了这份密件。

在知晓大卫·肯尼迪的提议后，尼克松与基辛格、彼得森在戴维营做出了最终决定。翌日，彼得·彼得森向肯尼迪发回了一封亲启绝密文件，其对肯尼迪提出的政策建议做出了否定：“经过长时间的讨论，总统认为你关于岛屿的建议过于激进，而且我们已经做出了诸多承诺，无法撤回。”[31]肯尼迪大使的建议没有得到采纳，尼克松的最终决断仍然是将钓鱼岛连同冲绳一并归还给日本。

同日，肯尼迪大使在得知总统的最终决断后，将情况告知了蒋经国。蒋经国要求美国在签署归还冲绳协定时明确声明岛屿的最终归属并未确定，并且须由所涉各方一同解决。[32]对于“台湾当局”的要求，华盛顿方面显然希望日本能给予“面子上”的帮助，于是在1971年6月9日的巴黎美国驻法大使馆内，美国国务卿罗杰斯在与日本外相爱知揆一进行关于《归还冲绳协定》的最终会谈期间，向日方提出了钓鱼岛问题，并强烈敦促日方在《归还冲绳协定》正式签署前同“台湾当局”商讨该问题。他还表示，“美国国务院发言人将在签署当日宣布，尖阁列岛‘施政权’的归还绝不损害‘中华民国’对钓鱼岛的潜在声索。”[31]6月15日，彼得森给肯尼迪的电报中提到，出于对美国要求的尊重，爱知揆一在东京会见了台湾驻日“大使”并对钓鱼岛问题进行了交涉。[31]在上述交涉期间，6月11日，“台湾当局”发表声明，大致表达了两点意见：第一，冲绳的处置应由有关盟国依照《开罗宣言》及《波茨坦公告》予以协商决定。中国为对日作战主要盟国之一，自应参加该项协商，美国未经此项协商将琉球交还日本，台湾方面表示不满。第二，钓鱼岛附属台湾省，因此不能接受美国将之行政权与冲绳一并交予日本的做法。[32]

但对于还有一周就要正式签署《归还冲绳协定》的日本来说，不可能再向台湾方面做出领土上的妥协。“台湾当局”自己也明白，无论是声明还是交涉，意义均十分有限。一在于台湾本身的地位不足以动摇美日已经达成的协议，肯尼迪大使的建议未被采纳便已是明证；二在于处在“大陆威胁下”的台湾仍有赖于美国在东亚的驻军以维持政权生存，其对美外交的独立性和抗争性因这种附庸关系大打折扣。

最终《归还冲绳协定》签署完毕，爱知揆一在东京会见台湾驻日“大使”的做法也不过是象征性的对美国要求的回应，没有任何实质性沟通。日本趁着此时的有利时机，再次成功窃取钓鱼岛。7月12日，蒋经国还向美国驻“台大使”麦康卫抱怨表示，“日本一直拒绝对该问题进行有意义的对话”。[33]

自此以后，日本方面开始行使所谓对于钓鱼岛的“施政权”，却在领土争端问题上一直无法与周边邻国实现真正和解。中日邦交正常化期间，双方老一辈领导人出于大局的考量，决定将该问题暂时搁置起来。然而时至今日，日方却断然否认当年决定搁置主权争议的共识。

四、美国对冲绳与钓鱼岛问题的战略考量

新中国成立后，东亚地区局势的发展超出了美国的预料。美国一方面遏制打压新中国，另一方面控制扶植日本。在美国霸权的主导下，通过《旧金山和约》实现对日片面媾和。美国从中不仅实现了对广大太平洋岛屿的单独托管，同时还提出“剩余主权”概念。美国此阶段对冲绳的处理，既以强占东亚领土为途径确保了自身军力在东亚的驻存，又通过发展对日关系来遏制新中国，还以领土未来归属作为威胁筹码防止日苏两国接近，可谓一举多得。

至20世纪60年代，国际形势出现了新的变化。从美国的视角看，在这一阶段苏联咄咄逼人、美国经济相对惨淡、越战泥潭不能自拔等一系列情况对其造成了严重掣肘。此时美国与东亚地区各国针对贸易失衡的协商、就归还冲绳的谈判、就中美关系改善的交涉等外交事务相互作用和影响，最后形成了其20世纪60～70年代东亚政策的主线。从日本的视角看，战后初期日本仅仅是美国的附庸，而此时它已转换成为美国在东亚借重依赖因而相对平等的伙伴——作为资本主义世界第二大经济体、美国在亚洲最强大的盟国，一系列主客观因素都极大地鼓舞并且强化了日本必须体面夺回“失去领土”的决心。从中国大陆的视角看，中日、中美都以实现关系正常化为重任，所以对于一些“小问题”，各方都不愿意过分纠缠，以免耽误了当时的大局。从“台湾当局”的视角看，其当时的国际地位已严重下滑，处在风雨飘摇之中，以其实力和分量已无法真正有效地维护自身利益。

正是这样的背景下，美日之间达成了双方都较为满意的交易：《归还冲绳协定》签署，美国执意将钓鱼岛纳入冲绳地界一并归还给日本，以牺牲中方的利益为代价，让日本在迅速崛起的过程中寻回了部分“国家尊严”；不过美国也以此为筹码，换取了纺织品贸易谈判问题上日方的妥协。维护了美国的经济利益。然而美国在面对中国大陆和“台湾当局”的强烈抗议时，又表示对钓鱼岛主权问题采取“中立”态度，以保持中美关系缓和的基调，同时维护“台湾当局”的面子。这样的做法使美国巧妙地在钓鱼岛争议的各方之间打入楔子，美国在争端中“游而不离”。

对于尼克松时期的中美苏大三角关系，基辛格曾写道：“只要中国恐苏大于恐美，中国基于自身利益就会与美国合作。同理，中国之反对苏联扩张主义，虽然吻合美国与中国之利益，绝不是对美国施惠加恩……美国借着与两大共产主义巨人都有更亲近的关系，而不是偏袒其中之一，谈判地位反倒最坚强。”[34]以上分析同样适用于理解美国在美日中、美日台以及美国与中国大陆、“台湾”三边关系中的地位。通常认为，美国在东亚地区主导的安全架构没有形成欧洲的北约模式，而是轴辐体系。然而，通过对战后直至70年代美国的东亚外交可以看到，即便是非盟友的三边关系中，美国也始终为轴，而其他两方为辐。在处理这一时期东亚地区最为重要的几组三边关系时，美国在交涉过程中并不明显的选边。美日同盟是美国东亚安全战略的最重要基石，美国将钓鱼岛施政权交还日本却在主权上采取中立，即便日本屡屡要求，美国依然坚决不在主权立场上表示出任何“亲日”意图；美日、美台均为安全伙伴，然而对于日台在钓鱼岛问题上的矛盾，美国决不主动协调促成美日台三边对话协商机制；美中、日中都希望改善双边关系，美国却丝毫无意充当中日钓鱼岛领土争端中的调解人。这些做法固然在日本、中国大陆与“台湾当局”三方中都引起了对美国的不满，但也使美国避免了倒向某一边，美国也因而可以与争议诸方都仍然维持相对稳定良好的关系。

更重要的是，美国的一系列外交行径使得东亚地区内各方始终存在矛盾。最初美国以“剩余主权”概念赢取日本好感，但以此作为日本与台湾间的楔子，使得美日关系和美台关系都强于日台关系。美国在20世纪70年代将冲绳归还日本，以钓鱼岛争端作为中日间的楔子，使得美中关系和美日关系都强于中日关系。同时期，中美力求接近，但美国仍以保持对台湾关系和维护台湾安保为由，拉拢大陆的同时不放手台湾，以此作为大陆与台湾两岸间的楔子，使得美国与中国大陆的关系和美国与“台湾当局”的关系都强于两岸关系。美国在上述数组三角关系中同另外两个交涉主体的关系都优于这两者间的关系，形成了一个稳定的“钝三角形”结构，美国始终居于上位，而另外两方则处于底边的两点。“钝三角形”结构既是美国处理对东亚各方三边关系的手段，又是美国在东亚地区始终居于优势地位的结果。

钓鱼岛问题至今仍是中日关系的最大障碍之一，并且牵系到东亚地区的稳定与和平，表面上看似乎只是中日间的领土纷争与历史问题，实际上与美国在冷战时期的战略与政策脱不了干系。美国在钓鱼岛问题上的“中立”立场，在当时看来似乎是美国外交“脱离困境”的一种突破，却丝毫无助于解决甚至缓和中日争端。美国一直以来既制造矛盾，又推卸责任的做法，须为钓鱼岛争端以及由之引起的东亚紧张局势承担责任。