杨增新治理新疆的思想与措施

纵观清代中叶至1949年200多年的历史，尽管新疆长期面临俄、英等外敌环伺颠覆的局面，但如内部稳定，则外敌就难以侵入并扰乱新疆社会。历史上新疆出现的乱局多肇始于新疆社会内部各种矛盾的激化，矛盾激化造成社会不稳，外敌遂趁虚而入并最终导致全局性动乱甚至领土的丢失。对这一时期新疆地方政府的治疆措施进行分析，有利于我们总结历史的经验。民国时期（1911—1949），新疆的统治者曾多次更换，其中唯杨增新治新的17年（1912-1928）是社会较为安定的时期。

作者: 杨圣敏

自清代以后，特别是18世纪中叶以后至1949年将近200年的时段，新疆作为中国西北角一个地域广袤的边境省份，长期面临强邻与外敌环伺觊觎的局面。英印政府在南疆社会中持续地渗透和鼓动分裂。俄罗斯则在北疆或武力入侵，或扶持傀儡势力割据一隅。同时，土耳其、美国甚至日本也频频插手新疆社会以售其奸。也就是说，对于新疆来说，外敌的觊觎与渗透冲击是一个常态。在此冲击之下，新疆社会有时陷入动荡甚至完全崩坏，但当地方政府处置得当时，也能够保持较长时段的基本稳定。从这个角度来看，新疆局势能否稳定的决定性因素在内（新疆社会内部稳定的力量）而不在外（外敌的冲击）。

纵观200多年的历史，我们似乎可以得出这样的结论：历史上尽管新疆长期面临俄、英等外敌环伺颠覆的局面，但如内部稳定，则外敌就难以侵入并扰乱新疆社会。历史上新疆出现的乱局多肇始于新疆社会内部各种社会与民族矛盾的激化，矛盾激化造成社会不稳，外敌遂趁虚而入并最终导致全局性动乱甚至领土的丢失。民国时期（1911—1949），新疆的统治者曾多次更换，其中唯杨增新治新的17年（1912—1928）是社会较为安定的时期。因此，尽管对杨增新已经不少研究论著，但对这一时期新疆地方政府的治疆措施进行分析，依然有利于我们总结历史的经验。 

一、杨增新的民本思想与治新主张

历来对杨增新的评论，或褒或贬，但对他下结论时，总不外乎说他是一位守旧派、封建政治家或封建军阀、独裁者，“一个北洋军阀范畴的人物”。曾几次到新疆探险并与杨增新有过交往的瑞典探险家斯文赫定曾如此评论杨增新：“他是一个代表中国旧社会、旧文化、旧道德、旧传统的最后一个典型人物”。对杨增新的权术深表钦佩的盛世才也说：“可是研究新疆历史，知杨将军思想落后。”徐旭生在其所著《西游日记》一书中称：“他的为人同前清慈禧后颇多相似之点：一，他们两个的政见全偏守旧。”另一位叫文公直的作者在《最近三十年中国军事史》一书中称“其人思想蔽锢，极力反对新思潮”。就连对他盛赞不已的尧乐博士也称：“杨增新头脑固属守旧。”民国初年，更有人曾将其与袁世凯并列称为“东西两枭雄”。总之，他是一个守旧的封建专制主义者。这个评论基本上是没有争议的。但是北洋军阀系统的众多人物以及与他同时代的众多军阀，无一非守旧派，也无一非封建与专制。专制，是杨增新那个时代中国各地军阀的共性。因此，这个评论显然太笼统。杨增新的思想作风及施政措施，与其同时代的其他封建独裁者相比，有许多不同一般之处，其特点是十分鲜明突出的。

杨增新是一个顽固的守旧派，因此他反对在新疆实行任何形式的政治变革，既反对资产阶级革命，也反对无产阶级革命，但他却始终主张与苏联政府友好相处。杨增新是一个专制的军阀，因此他在新疆闭关自守、唯我独尊，独裁达17年之久，但在当时的中国，他又是唯一主张并实行裁军的军阀，同时他又始终主张并竭力维护国家的完整与统一。杨增新固然一贯努力维持封建制度，是新疆各种封建势力的总代表，但他又始终主张节制或减轻封建统治阶级对人民的剥削和压迫，并以此来安定民生，稳定政权。

美国人拉铁摩尔称：“辛亥革命后，新疆政权落在一个很有经验的中国官员手里，他善于平衡当地各个民族间的力量使新疆保持长期的稳定。后来他与苏联签订了通商协定，有效地抗衡了英帝国势力在新疆的拓展。”瑞典人斯文赫定在评论他是一位守旧派的同时，称赞说：“杨增新学问渊博，眼光远大，手腕灵活，他如果生长在欧洲社会，必是一个伟大人物。他具有高度的爱国心，他唯一的梦想是中国的统一。”但我们研究他的思想，就会明了他的种种主张之间并不矛盾。与同时代的军阀或旧官吏相比，杨增新的特点在于他具有浓厚的民本思想。

中国几千年治国理政的传统思想见诸于史书中，《尚书·五子之歌》有“民惟邦本,本固邦宁”；《孟子·梁惠王上》有“保民而王”、“君舟民水”；《论语·学尔》有“节用而爱人”；《荀子·大略》有“天之生民，非为君也。天之立君，以为民也”。这些观念深深植根于历代封建士大夫的思想中。杨增新的所作所为，正是中国士大夫阶层传统的“安定民生”、“收拾民心”，并以此来稳定政权的民本思想的反映。

杨增新治新主张的形成，一则出于他本人的出身和经历，二则是基于当时新疆特殊的政治经济环境。杨增新出身于一个封建官僚家庭，自幼苦读诗书，深受中国封建的旧文化、旧传统、旧道德的熏陶。他26岁中举人，27岁成进士，28岁入官场，相继在北京、甘肃、新疆做官，并曾受到光绪皇帝和慈禧太后的特别召见。他一生除勤于公务外，还“手不释卷”，对中国几千年封建统治阶级的“得民之道、治民之术”深有研究，并一直身体力行。

当时的新疆，落后于内地大多数省份。在经济中，资本主义成分微不足道，资产阶级和工业无产阶级的力量都十分弱小。如果没有外力介入，无论是资产阶级革命还是无产阶级革命，都难以在这里发动。而新疆封建势力强大，民国以后，在全部牧区和一部分农区，世袭的扎萨克制并没有改变，各族王公贵族照旧世袭爵位，实行落后的封建统治，全疆人口主要仍是地主、牧主与农民、牧民两大阶级。杨增新执政以后，无意也无力改变这种状况，因此他的省政府虽在名义上拥护共和，“但其政治设施无一非满清遗制”，]新疆经济、社会的落后及封建势力的强大是他继续实行封建统治的原因和基础。17年中，他一直在努力维持这个落后社会的平衡与稳定。他的治新主张，也无不以此为出发点。

杨增新在新疆实行个人独裁的同时，始终承认北京的中央政府，置新疆于五色国旗之下。在他治新时期，中央政府变动频繁，执政者相继为袁世凯、黎元洪、段琪瑞和曹昆等，他一律通电拥护。1927年北洋政府倒台，国民党南京政府统一全国，杨增新立即通电南京，表示服从，并换上青天白日旗。在北洋政府时期，杨增新与袁世凯在政治上是互相理解支持的。但对袁以后的几位执政者和中原的其他军阅，杨大多蔑视之，然而只要他们代表中央政府，杨仍表示拥护。

杨增新这种维护国家统一的主张，一方面基于他个人的爱国思想和封建正统观念，另外也要以此来换取中央政府的承认以标榜自己的合法性，并依靠中央政府的支持来阻止国外侵略势力和其他军阀对新疆的觊觎。

袁世凯死后，对于黎元洪、段珙瑞等人统治下中原军阀混战割据的局面，杨增新是痛心的，并曾感叹“非民国，实盗国也”。他瞧不起黎、段等人，更瞧不起张作霖，称这样的军阀“生不如死矣”。他认为当时“四海骚然”，陷“人民于水火”都是由于这些人的统治不当、争权夺利所致。他期望国家的安定，而且认为国家安定的关键在于统治者“激发天良”，首先要像他一样拥护中央政府，以息天下之争。其次要实行以民为本的统治方法，才能达到民乐国安，防止革命的出现。为此他还曾建议北洋政府实行裁军。

杨增新以封建统治阶级传统的民本思想来评价中外的一切革命，他不赞成马克思主义，但他又在一定程度上承认俄国十月革命的合理性。他认为十月革命是由于沙俄政府对人民的剥削压迫过重，造成“民穷财尽”而引发的“暴民革命”。对清王朝的灭亡，他一方面说这是“天之所废其谁能兴”，但又不认为这是封建制度的失败，而是统治政策的失败，即清朝统治者未能通过节制对民众的剥削和压迫来安定民生，收拾民心，稳定政权。同时他反对辛亥革命，认为这场革命造成了“四海骚然，生灵涂炭”。因此他支持袁世凯建立一个新的封建王朝，希望通过改良封建统治来维持一个新的封建的“民乐国安”的局面。但是袁世凯复辟帝制的失败及此后北洋政府治理下的全国战乱，使杨增新对中原的局势绝望。他把北洋军阀的统治称为“武人专制”，把辛亥革命和其他的反封建的人民革命称为“暴民专制”。他预言：“默察今日时局，窃恐武人专制久必变为暴民专制。”他既反对“暴民专制”，也反对“武人专制”。但他又无力改变中原局势发展的方向，只好“纷争莫问中原事”，偏安一隅，按个人的理想和策略专注于建设自己的“边庭胜境”，一个所谓桃花源式的新疆。

杨增新对中国几千年的封建统治思想深有研究，他的言论和治新主张与措施，无不表现出封建统治阶级传统的民本思想。具体地说，杨增新治理新疆的思想和主张主要为以下三点：其一、他认为新疆特殊，不同于内地省分，故须有特殊政策；其二、他认为在当时的情况下，只要能维持住新疆的完整与安定，就算他统治成功；其三、他认为要治理好新疆，就是要无为而治，以静制动。

杨增新于1912年刚刚就任新疆都督兼布政使时，在袁大化等人参加的欢宴会上，曾发表过一次慷慨激昂的演说，他说：“新疆孤悬塞外，从汉唐以来，时附时叛，多半因为中原多事，兼顾不暇，于是当地人乘机倡乱，到了中原平靖，武力充实，当地人乃又再事归附。但是，当时新疆不但与中原关系较浅，尤其还没有外力之侵略，纵使叛附不定，还不至于发生重大的影响。如今情势，却已大不相同，自清朝开辟西域，以迄改建行省，历次大军西征的军费，和承平时期协饷之所耗，中原金钱花在新疆的，早已不可胜数。中原对新疆的负担，如此其重，倘使一旦掌握不住，那么，外有强邻之虎视，内有外蒙古的狼贪，只怕此一大好河山，即将沦于异族之手。数十百年以后，再想跟以前一样的加以‘收抚’，势不可能。”杨增新认为在当时的形势下，只要能使新疆免受外敌侵略，对外保住新疆的边界，对内使新疆不脱离中国，就是他治理新疆的主要任务。为实现这一目的，首先就要使新疆不受中原战乱和俄国十月革命的影响，保持社会的安定。这就是他提出的“保境安民”。

为了防止“革命”在新疆发生，他主张把安定民生作为政本，即“治天下者，以人为本”。他主张“改良政治”，实行“民生政策”、“保民政策”和“养民政策”。他认为，只有“改良政治”，才能使“外人过激主义遽难输入”。他说：“欲求根本解决之法，惟在改良政治，以服人民之心，减轻负担，以纾人民之力，而又从速振兴农商工，一切实业，使民无游惰，自可免变故之发生。若专持兵力压制，决不济事。”[18]他认为马克思列宁主义“断非兵力所能压制，亦非阴谋所能解决，全在改良政治，实行民生政策”。为此，他曾责成“各道尹督饬各知事、县佐，实行保民政策，实行养民政策，作根本之计划”。如何改良政治呢？一是要“无为而治”，二是要“以静治动”。所谓“无为而治”，就是在一定程度上减少或不增加政府的财政开支，“节用爱人，不开奢侈之门”。节制对人民的赋税徭役的剥削，减少对人民、社会的生产、生活的干预。所谓“以静治动”，就是“谨小慎微，不开祸乱之门”。同时千方百计设法避免民众介入政治运行的过程。其办法就是“闭关而治”，将新疆社会变成一个“鸡犬之声相闻，民至老死不相往来者”的一潭死水般的“小国寡民”社会。为此他还将自己的《读老子日记》印发给各位僚属学习。

杨增新曾在其督署东花园中建一座三层的镇边楼。楼成，左右撰联皆不适意，惟爱同僚王树枏一联曰：“共和实草昧初开，羞称五霸七雄，纷争莫问中原事；边庭有桃源胜境，狃率南回北准，浑噩常为太古民。”这副对联，确实体现了杨增新对时局的看法及治新的主张。

二、整顿吏治与民生政策

杨增新要改良政治，实行“民生政策”、“养民政策”，最主要的一项措施就是整顿吏治。

清末，新疆吏治之腐败甲于全国。在新疆为官者无不横征暴敛，满载而归。杨增新曾为州、县官数十年，对清末新疆吏治之腐败十分清楚，并曾痛斥：“一旦得官即以回缠为鱼肉，横征暴敛为全国所无，第得署一优缺，无不满载而归．不知者皆谓新疆富足，其实百姓之穷甲于他省，不过使二三贪劣之吏，润身回家而已。”到了民国初年，情形依旧。杨增新称：“今新疆知事在任期多搜刮民财，卸任者多亏空公款，人人有日暮穷途之思想，无非孽孽为利，饱则思飏。”

大体言之，自清代以来，一般官吏都将新疆视为捞财地区，趋之若鹜，而该地处于边陲，民族复杂，并非久留之地，因此一旦到新疆做官，都拼命搜刮，宦囊一饱则立即东归。杨增新认为，多一官即多一扰，吏治腐败是政局不稳的主要祸根。针对以上情况，他制定了许多办法和规章实行整顿。

其一，澄清仕途与优遇官吏。民国初年，新疆的各级政府大多仍沿用清代的旧官吏。另外，还有大量由关内送来的候补官，其人数相当于现任官的几倍，游荡于天山南北，等待补缺。杨增新深知这些人万里投荒，只为发财。于是他多次呈请中央政府，不要再向新疆派遣官吏或候补官。同时，将游荡于各处的候补官一部分资遣东归，一部分劝令他们弃政经商，自谋生计。这样，新疆各级官吏的数目逐渐有所减少，而且比较稳定。

另外，杨增新又优遇现职官吏，让他们的官俸稍高于关内官吏，以使其安心为官，鼓励廉洁。杨增新认为，官俸少也是官吏们贪污中饱搜刮百姓的重要原因。由于新疆大量发行纸币，通货膨胀，旧有官俸已不足以维持各官吏及其家属的生活，这样就使廉洁者“日在艰窘之中”，“悔为廉吏”，又推动了贪婪者肆意克剥百姓，亏空公款，使公私两受其害，不如提高官俸，鼓励廉洁。为此，他特呈报中央政府，说明新疆比中央所规定的官俸稍高的原因。

南疆维吾尔族聚居区，过去一向实行伯克制，新疆建省后，取消伯克制，将伯克改为乡约，由地方官任命。过去划归伯克用的公有土地仍归乡约占用。民国以后，中央政府明令取消乡约所占的土地，杨认为这样反倒鼓励了乡约鱼肉人民，于是呈请中央政府保留乡约的养廉地。他说：“新疆乡约之坏，为全国所无，往往与地方官联络一气以鱼肉百姓……然官吏虐民尚有去任之时，惟乡约虐民如附骨之疽，牢不可拔。”他说，如果收回了乡约的养廉地，将会使乡约枵腹从公，于情理既有不顺，若今乡约向民间另行摊费，则弊端百出，百姓被乡约之扰害将必更甚于昔日，民何以堪。

其二，注意奖励廉能，惩办劣吏。如库车县知事桂芬，在收缴赋税时，能将以前浮收积弊革除，不从中取利，比较廉洁，鄯善县知事张衔耀，兴修水利，开垦荒地，成绩突出。二人都受到杨增新的嘉奖。

杨增新整顿吏治的又一措施是培养新官，征办劣吏。场增新最重视县官的挑选任命，他说县知事“位卑而责重……以一人之身兼握庶政之柄，民生国计皆系于此”。一定要选择既有旧学基础，又有新知识，并且熟悉新疆情况的人担任。而这样合格的人又很缺乏，于是他于1916年6月9日呈报政府，于7月1日成立了一个政治研究所，招收一部分卸任或候补知事集中学习，设外交、财政、警察、实业、法律、算学六门课，经过二年的学习，1919年7月底这些人考试合格毕业后都先后委任了官职。

为了节制现任官吏的贪赃不法行为，他鼓励人民控告地方官，并且方法很简单，只要写信给他，告某官吏贪污失职。他先将被告者撤职调省，然后派委员调查。如所控并不属实，则委以优缺或令返任，对控告者亦不反坐。如查实确有犯罪情事，则严厉惩办。如喀什道12个县知事中，因亏空公款受到惩办的就有11人。贪欠公款银8万余两的于阗州牧谢维兴，浮收银钱、勒派苛索达4万余两的伊宁县知事廖焱，分别于1914年8月和1915年4月被枪决。另外因贪污受贿、违法虐民等事被撤职法办的县知事还有多人。受到惩办的还有一些乡约和县吏。从清朝在新疆建省到1904年，新疆的地方官无一人因贪污虐民被撤职。就是1904年以后，被弹劾的官吏也极少见。但自杨执政后，确实惩办了一些贪官污吏。比起清代的吏治，确是一个进步。

为了加强对地方官吏的监督考察，杨增新于1916年12月8日通令各县知事，每年将自己任内的政绩总结上报。同时，他又通令各道尹，对自己辖下的各县知事按季写出考语密报给他本人。杨据情况评出甲、乙等级，进行奖励或惩处。

第三，革除新疆过去各种陋规。

（一）严禁地方官贩卖乡约与验放阿訇。杨增新曾称新疆的乡约是政治毒瘤，是百姓身上的“附骨之疽”，“民众畏乡约较畏地方官为甚。”这些乡约依仗官府势力对百姓肆意欺压掠夺。利之所在，故争相趋之。地方官则卖放乡约，收受贿赂，在南疆各地已成通病。乡约的数目也越来越多。1914年7月6日，杨增新通令南疆各县知事，严禁卖放乡约，同时要求各县只留规定数目的乡约，其余所谓的总乡约、副乡约、会办乡约、帮办乡约等一律撤除，否则该知事即从严惩办决不宽贷。杨增新认为：乡约多假公虐民，多一乡约即为民多一豺虎。因此他尽最减少乡约的数量。到1915年2月，杨增新又通令乡约由当地人民公举，然后由县知事任命。任命乡约时，只收纸笔费6两，此外不得纳贿，并规定乡约任期为二年，任期内违法的由县知事呈报省长核准革职，并永不录用，公正勤廉的可连选连任，但任期至多不得超过6年。

1919年12月11日，杨增新又根据地方官验放阿訇之情况，指出验放阿訇即卖放阿訇，较卖放乡约流弊更属无穷。卖放阿訇的知事不仅收受贿赂，而且一些阿訇依仗官势压制不同派别，使官府介入教民宗教上的争端，小则造成官府与百姓的矛盾，大则造成地方上的动乱。因此下令严禁官府插手阿訇的任免事宜。

（二）免除陋规与捐款。库车县负责收粮税的斗行，每逢赶集之日即派人在路口拦截百姓向集市运送的粮食，并照数记簿收税，没卖完的粮下次再卖时，又要重复收税。杨增新认为“此等之事，扰民极大”，于1915年12月20日指令库车县知事桂芬取消斗行的收税权。当时，一些地方官常借赈济贫民、补助公款等事任意向民间勒索捐款，杨增新认为这种捐款“全无益于贫民，徒饱官绅之私囊”，于1914年2月7日明令禁止。

（三）革除稽查侦探巡长。民国以后，新疆各县均设有稽查、侦探、巡长诸名目，这些人多依仗官府，横行街市，肆意勒索欺压百姓。有些人还串通盗贼，勾结乡约一起狼狈为奸。1914年2月9日，杨增新明令速行裁撤。到1916年4月，他发现稽查等名目仍未尽除，于是又再次通令各县永远禁革。

（四）革除门丁。当时政府各机关衙门，都设有门丁。百姓或僚属见长官，必先以红包赠门丁，否则拒不通报。故有“十谒朱门九不开”之语。门丁还多内与书吏串通，外与乡约勾结，蒙骗长官，欺侮百姓。1915年4月5日，杨增新通令各州官道尹衙门不准任用门丁，各县衙门也慎用或不用门丁。

（五）严禁官卖蚕子。南疆各地自古以来养蚕之风甚盛，且为民间一大利源。但民间不知收养蚕子之法，每年需向别处购买蚕子。于是很多地方官就购买外国蚕子，重价转售于人民。这些蚕子向国外买来时每匣不过几钱或一两，而卖给人民时每匣高达五六两，杨增新称这些官吏是“假兴利之名，而为罔利之实”，是南疆一大弊政。遂于1915年5月明令：以后养蚕之户，每年确需蚕种若干，应听民间自行购买，毋庸由政府购买蚕子转发民间。并通告各地方养蚕户，倘有书役乡约，蒙混舞弊，追令买卖，勒收重价者，准予上告。同时，对于各官府以管理桑业而设的各种机构业务，命令一律停办，蚕丝税收中的一些冒名加征的旧弊，也明令取消。杨增新认为，如官府不插手民间养蚕业，南疆蚕业才会有振兴之日，如官府插手，则无发达之望。这也体现了他不扰民的无为而治思想。

（六）改革蒙回王公对属下之陋规。杨增新除了要求汉族官吏改革苛民、扰民、虐民的陈规外，还劝蒙古、维吾尔等少数民族的王公贵族、头人改革陋习，减轻属民之负担。如1915年1月呈报北京政府，将土尔扈特东部落人民所交的喇嘛庙祭牛、盟长亲属婚嫁费等项费用核减一半，并用蒙汉两种文字发布告示晓喻该部蒙民。

（七）禁止擅自没收哈萨克族枪支。北疆的哈萨克族，由于游牧狩猎的生活需要，常自置枪支。一些地方官曾以维持治安为名收缴哈萨克牧民的枪支，为此，杨增新特别要求地方部属，不得擅自没收哈萨克枪支，已没收的，则按快枪一支60两、土枪一支30两的数目发给价银。

（八）严禁苛索“鞋脚钱”。尉黎县知事以发展地方毡业为由，强迫民间低价交售羊毛，收来的羊毛并不制造毡毯，而是高价转卖出售，从中牟利。收购羊毛时，还要百姓额外付“鞋脚钱”。杨增新得知，严加痛斥，并于1914年3月6日指令禁止。同时，对于借修渠、垦荒、开矿等以振兴实业名义勒索百姓的吐鲁番、皮山、莎车等县知事也都严词痛斥，严厉禁止。

(九)限制地方官对农民的盘剥。当时新疆各县官府，往往设有社仓，目的在青黄不接时借粮给百姓，以资接济，但一些官吏借机从中盘剥。如洛甫县百姓春季借粮时，每10个恰拉克只给8个恰拉克。秋季还粮时，每10个恰拉克要多交两个恰拉克。百姓向杨告状，杨遂通令各官府，如有类似弊端发生，决严惩不贷。另外，对于地方官在征收粮赋时淋尖、踢斛、高入平出等舞弊，以及对百姓任意摊派和收粮食、柴草、煤炭、车马等事，也鼓励民间告发，并通令一经查实，从严惩办。

为随时了解各地方官施政情况和民情，杨增新还经常派人到各处巡访视察，事后向他报告。另外，他还重建了全疆的警察体系。每县设警察30 至 60名。在司法行政的整顿中，他拒绝各省大量向新疆遣送流犯，禁止部下对犯人刑讯、跪讯，禁止借办案罚款，还要求适当改善监狱犯人的生活条件。

杨增新整顿吏治的目的，就是要限制并减轻地方官对百姓的过分剥削和压迫，借以缓和官民之间的矛盾，巩固他的封建统治，这些措施确曾收到一定的效果，对于社会的安定起到了一定的作用。

但是，杨增新的各项通令、禁令，往往只能起一时的作用，时过境迁，各地官吏的旧态复萌。所以，同样的禁令，有的隔几年便颁布一次，结果还是无法禁绝。有时候禁绝了某一陋规，官吏们又想出新的花样来百姓盘剥，杨增新有时不得不感叹他的命令行不通，并称在当时的社会里，好官是看不到的。1919年，杨增新曾接连下过十几道查禁官吏贪污的命今，并通令告戒他的部下们：“为官者既不爱民，为民者自必仇官，欲不受潮流之影响，得乎？吾谓为官者苛，为人民所驱逐，其罪不必在驱逐之人，而在被驱逐之人……盖其平日政治不良，有以致之……用特敬告同僚，改良政治，以顺民情，庶几消患未萌，不至为边民所驱逐矣。”

但是在一个封建专制的社会里，做官发财是官僚们的准则。杨增新既要通过整顿吏治来改良政治，安定社会，又要利用各级官吏来维持他的统治。因此，当官吏们普遍抱着千里为官只为财的目的时，改良政治的政策往往是行不通的。为此他哀叹：“人皆以君主为专制，吾以为中国数千年来非君主专制，实官僚专制。官僚专制于天下，虽有圣帝明王，无如之何。”

三、闭关自守与无为而治

杨增新治理新疆的措施一曰“无为而治”，即整顿吏治，实行民生政策，以缓和阶级矛盾。二曰“以静治动”，即闭关自守，实行愚民政策，以避免新疆受中原和苏联发生的革命运动的影响，避免民众介入政治运行的过程。

杨增新实行闭关自守政策，一是为防止北京国民政府插手新疆事务。当时，他虽然对历届中央政府都表示拥护，但对中央政府的指令往往是阳奉阴违，有时干脆拒不执行，完全按自己的政策独行其事。例如，原清朝在新疆所设各府、厅、州、县，虽按北京政府的规定一律改为县，但县署组织，县知事及职工薪俸等则全由杨规定，与内地各省不同。军队编制更是新旧并行，与内地迥异。中央对各省首脑的名称，屡有变更，于是杨的官衔由都督兼民政长变为将军兼巡按使，再变为督军兼省长。最后，变为省主席兼边防督办。但万变不离其宗，他在新疆的政策全然不变，仍是我行我素。他常对人说，他“认庙不认神”，不管中央政府组织如何变更，当权者是何党人，他都承认，而自己的一套老办法则始终不变。即嘉峪关外，唯我独尊。凡中央政府派人来新，除与他有关系或特殊情况者外，他一律拒绝。如民国初年他拒绝中央政府派遣的孙道仁来新任禁烟督办；内务部拟送山东河南等省游民来新开垦实边，也遭到他的拒绝。他还拒绝中央向新疆派遣道、县等官吏，拒绝陆军部向新疆派遣军校毕业生。他在进新疆的门户星星峡设卡稽查，任何公私人员，不经他的批准不得入境。

杨增新还严防其他军阀插手新疆。1925年以后，冯玉祥的部下刘郁芬率军进驻兰州，担任甘肃省主席。宋哲元担任了陕西省主席。到了1927年，冯玉祥为了控制整个西北，有进军新疆的动向。杨增新立即封锁新、甘间的交通，并调兵遣将，集结星星峡，以防御冯玉祥入新。但新疆的军队久不训练，武器低劣，战斗力极差，根本不是久经战阵的西北军的对手。而且全新疆的军队不足万人，一时也抽调不出足够的兵力去抵御冯玉祥，于是，杨增新虚张声势，施计迷惑冯玉祥。他命人赶制了500顶白布帐棚，架设在星星峡驻军之营房附近，造成当地驻军很多的假象。同时，又由各地驻军中抽调了16个连向省城集中。然后让他们分头在迪化与哈密之间往返行军，造成省城军队源源增援星星峡的假象。并派人到关内到处宣扬说星星峡驻有重兵四五十营之多。当时由于新疆多年处于封锁状态，关内无法了解新疆的驻军真相，冯玉祥未敢轻举妄动。杨增新又请宁夏主席马福祥从中斡旋，由新疆省库拨给刘郁芬军费120万银元，遂使冯玉祥打消了进军新疆的企图。杨增新于是得以继续独霸新疆。

此外，自1915年以后，他还封锁关内以及国外与新疆的通讯，对新疆实行文化封锁。他派人每日在邮局中检查，凡新疆人民订阅关内及国外的一切报纸、刊物一律没收，只有省政府订阅一份内地的《申报》、《新闻报》和《大公报》。而这些报纸寄到新疆需两个月，已没有什么新闻价值了。人民只准看当时新疆出的一份《天山日报》。《天山日报》所载的内地消息，都是半年以前的旧闻，而这份报纸发至各县时，又需半年的时间。

内地寄入新疆的信件也被全部扣留，须经两次以上的开封检查。所以一般的信件往往要在检查中耽搁几个月，有的信竟要一年以后才能到达收信人手中，但这还算是幸运的。如信件中有涉及政治、军事或有不可解的词句，即送至督署请杨增新过目，很多信件因此被没收。外交信件也有专人检查。但如果是俄、英、法这三种外文以外的文字，如当时一些波兰、荷兰、德国人的信件，因无人认识，则全部没收。

杨增新以老子“民之难治，以其智多”为依据，反对“开通民智”。他说“天下之事，出于愚者恒少，出于智者恒多。”因此，他主张实行愚民政策，让人民在政治上浑浑噩噩，不关心和参与任何政治活动，以此来防止和抵制任何革命思想的传播，实现他“以静治动”、“无为而治”的目的。
为实行愚民政策，除了拆检信件、封锁新闻、提倡宗教等措施外，他还反对人民学习一切知识，不热心办教育。他说：“中国不论何项学堂，都含有流氓性质。一言以蔽之曰，要升官发财。”学生毕业之后，“皆欲于政界中求生活，学堂毕业之人日多一日，仕途竞争之风亦日甚一日，天下大乱必由于此。”²⁸因此，在杨增新时期，新疆的教育事业甚至落后于清代。

清光绪年间，政府在新疆兴办的教育事业已规模不小，迪化有省立法政学堂、实验教员讲习所，中学校及附属师范、巡警学堂、中俄学堂、将牟学堂，陆军小学等。各道府州县学堂，则有两等小学，初等小学、识字学堂、汉字学堂、汉语学堂、实业学堂、艺徒学堂、初等农业学堂、官话学堂等。官立私立半日全日均有。省立学堂经费，每年共172500两，四个道属公私学堂经费，每年共664700两。到袁大化治新时期，将教育经费全部挪作军费，杨增新执政后，借口财政困难，不愿恢复关闭的学堂，到1915年，全省教育经费只有四五万两，他在给中央政府的报告中称：“查新省风气晚开，种类庞杂，办理教育实有特殊困难。”根据当时中央政府教育部的调查，1918—1919年全省各类公私立学校仅141所，学生总数4247人，教员总数202人。公立学校的经费共86481元，私立学校经费共5570元，合计教育经费共92051元，远远低于清光绪年间的水平。不仅如此，很多学校的教材依然是《三字经》、《百家姓》和四书五经一类的旧课本。学校灌输的仍是封建道德伦理那一套。宣传资产阶级民主政治和科学文化知识的课本几乎没有。私立学校中，经文学校占很大比重，多由阿匐主办，课程主要是《古兰经》以及教规、教义、背诵祈祷文。教学方法全是死记硬背。像这样的学校，杨增新均予以鼓励。

对于想去内地求学的人，杨增新则百般刁难，并且没有他的批准是不准离开新疆的。1919年，伊犁地区有几位青年去北京求学，还没有离开新疆，就被杨派兵提回迪化关禁了18天。后来杨答应这些青年去哈尔滨学制糖，并且跟他们说：“你们如到内地入政法学校或别的学校，毕业后回来，有革命的风声，先拿你们挨头刀挨炮子。”

四、弱兵政策

杨增新曾说：“窃恐武人专制久必变为暴民专制。”他认为当时中原的动乱是武人专制的结果。他认为，必须实行安定民生，收拾民心的政策，才能稳定政权，专恃武力只会适得其反。而且军队本身也是一个动乱的根源。因此在他治新期间，一直实行“分散”、“弱兵”的治军政策。

杨增新认为，新疆的治安不是用兵所能维持的。杨增新实行弱兵政策的另一个理由是新疆财政困难。他说：“今以新疆言之，每兵月饷四两二钱，加以服装、食粮、医药各费，每兵岁费约需六十两，新疆赋税收入，岁仅三百二十余万两，人民仅二百三十余万，每人约岁担负银一两五钱，竭穷民四十人之脂膏，始足养一兵之岁费。”杨增新不多养兵，当然首先是为了减轻他的政府在财政上的压力，同时，也为减少对人民的征收，以避免人民的反抗。

杨增新实行分散、弱兵政策的第三个理由是自清末以来，新疆的军队就有专横跋扈、难以驾驭的弊端。当时的新疆巡抚联魁和袁大化都为此而头痛。杨增新执政前期，他部下的武官擅权不服指挥的事也时有发生，其中的马福兴甚至发展到要取杨而代之的地步。因此他说：“假文官以政权，不得其人，其更调也尚易，假武官以兵权，不得其人，其裁抑也最难。”

杨增新分散兵权的措施是不统一军队编制，不设大官。当时新疆的军队分为巡防营、陆军和新军三种建制。其中陆军和新军设师、旅、团、营、连、排等编制。唯独巡防营仍沿袭清代的编制，保持着提督、总兵、协台、参将、游击、守备、管带、千总、把总等旧名号，与全国各省不同。巡防营两湖人居多数。

新军是民国初年为对付伊犁革命军而由杨增新创建的，最初编制为8个营，杨增新自兼统带。以后马福兴也一度担任过统带。后来新军不断发展，最多时近30个营，共4000人。马福兴死后，新军各营就再次直接归杨增新统辖。新军以新疆土著的回族人为主。另外，新疆少数民族的部队，如锡伯、哈萨克、蒙古、维吾尔等营，名义上也算新军的一部分。但这部分部队多由该少数民族的贵族王公、头人等任营长，由杨增新直接调遣，并且往往是有事变发生时临时建立，事变一平就随之解散。

巡防营、陆军和新军都自成系统，同样一个营的编制，规定的兵员则由100余人至3-4百人不等，指挥系统也各异。三个系统的军队都是直接向杨增新负责，而且一般都是各营营长直接受杨增新调遣，新疆军队的主力是杨增新创建的新军，新军基本上是少数民族士兵，这支部队战斗力最强，杨利用这些士兵与汉族在语言、风俗、宗教上的差异来牵制以汉族为主的陆军和巡防营部队。

杨增新弱兵的措施主要是裁员和不练兵。杨增新执政之初，就以财政紧张为名不断裁减军队，当时除了伊犁所属军队外，新疆陆军共有20个营4队。到1915年，经他一再裁减，只剩步兵4个营、马队9个连、炮兵2个营1个连、步兵2队、工程、警察各l队。同时他命当时的伊犁镇守使杨飞霞将伊犁原有军队也大加裁减。

光绪三十三年(1907年)，新疆巡防营共有14639人，有提督一、总兵三。杨增新执政后，将总兵、提镇和多处副将、参将、守备等职务以及空缺和相应的部队编制取消。到1914年，巡防营只剩3700余人。杨增新还允许各级军官虚兵扣饷。因此，1924年，新疆军队编制名义上有2万人，实际人数不足l万。1928年，新疆军队号称3万，实际人数不足1/3。陆军号称有三个师，实际上除蒋松林的第一师外，另外两个师都是虚张旗号，连师部都没有。就是第一师各连营也都不满员。喀什提督马福兴部下名额1300余人，实际兵员只有300余人。军队从不训练，军纪废弛，衣履破烂，新疆人民呼之为“乞丐军”。而且他的部队官兵普遍吸食鸦片，老壮不一。各营连的军官为了吃空额和军饷，一到春夏，就允许士兵出外当雇工，自谋生计，秋冬之季再归队。至于军队的武器，也是破烂不堪，大炮奇少。全军真正能用的步枪只有5、6千支。而杨增新却认为，治理新疆不需要军队，只需要他的“一颗脑袋，一支笔管”即可。所以保留军队，“不过为了体制的关系，不能不有而已。”

五、抚绥与牵制并举的民族宗教政策

杨增新对新疆各少数民族，实行的是抚绥利用与牵制并举的政策。他说：“欲求新疆长安久治，不外利用新疆各族之人，以保新疆，实为万全之策。”因此他对新疆各少数民族，特别是人口最多的维吾尔族极为重视。他说：“倘缠回不乐为增新所用，或增新不能利用缠回，便不能立足于新疆。”因此他对新疆的各少数民族实行较为宽松的抚绥、羁縻政策，并利用他们牵制汉族。

这个政策的主要点，一是优待拉拢各少数民族中的封建上层人物。清朝政府曾在新疆的各少数民族中册封了大量王公贵族，杨增新对这些王公贵族的爵位全部予以承认，并报请北京政府重新册封，还普遍给他们晋爵，对于他们原有的封建特权也给予保留和保护。

如1912年10月，南路旧土尔扈特汗旗部落盟长卓里克图汗布彦孟库尚无儿子，但预先给其一子辅国公爵位。1917年该盟长病逝，就让他年仅3岁的长子承袭爵位担任盟长。1913年2月，分封、晋封南路旧土尔扈特中旗的几位头目为郡王、辅国公、二等台吉等。1915年2月晋封哈密王沙木胡素特次子聂滋耳为贝子，又任沙木胡素特为翊卫使。1914年晋封库车郡王买买提明为亲王。吐鲁番郡王伊敏和卓也被晋封为亲王（镇国公衔）。此外，晋封拜城辅国公司迪克为贝子，和阗辅国公木沙为镇国公。木沙死后，1918年又以其子拉承恩袭爵。另外还给几十位各族王、公等贵族册封、晋封。所有有爵位的贵族，还由政府按等级发给100两至5000两年俸银。如遇这些贵族本人或父母亡故，杨增新还派官员前往致祭，并按爵位高低发给数百至数千两的俸银。这些王公贵族还定期去北京觐见大总统，杨增新都发给他们丰厚的川资。例如1915年哈密王沙木胡素特进京觐见总统袁世凯，按规定，进京川资2000元，但杨增新却支付了高出规定一倍多的川资。另外，哈密王驻京期间，每月发给450元大洋和9石9斗米的补贴，由北京返回哈密时，每日补贴大洋30元，米3斗3升。

除了封建贵族外，杨增新还优待拉拢少数民族中的大地主、大商人。如维吾尔族的富商、地主饶孜被他提拔为省议会议长；阿图什人雅合布为国会议员；还有一些维吾尔富户被推任为国会或省议会议员，给他们以高薪和种种特权。

杨增新之所以如此优待这些王公贵族，就是要拉拢他们支持自己的政府，并利用他们来羁縻安抚新疆各少数民族人民。杨增新视这些封建贵族为自己的统治基础，而且他本人也确实是这些封建势力的代理人。

各王公贵族和封建地主商人都把杨增新视为自己权益的保护者，十分信赖他。如1922年杨增新向北京政府表示要告老隐退时，各族头人们立即发出通电，拥护杨永镇西陲，为他歌功颂德。北京政府只得表示没有调换杨的意图。

杨增新除了对这些少数民族上层人物实行抚绥政策外，还利用不同民族、部落和地区之间的矛盾，让他们互相牵制。同时，又利用他们来牵制汉人。最突出的例子就是他利用回族建立的新军。当时新疆的陆军和巡防营都以汉族人为主。杨增新为了羁縻回族和其他穆斯林民族，同时也是为了牵制以汉族人为主的旧军队，就招募回族和少量维吾尔族人建立了新军。新军是他最亲信的部队，而且战斗力最强。杨增新执政的17年中，始终牢牢地控制着新军，于是其他汉族军官既使对他不满，也不敢与他对抗。

杨增新对于各种革命思想的传播都持反对态度，但他对于新疆旧有的各种宗教，特别是维吾尔等民族信奉的伊斯兰教、蒙古族信奉的藏传佛教都加以利用，认为这些宗教有利于社会的安定。他说：“查缠民笃信宗教，尊重阿洪（訇），为牢不可破之习惯，其愚处在此，其好处亦在此，假使缠回不信宗教，不敬阿洪（訇），便不免无所忌惮。非专持法官所能维持。”因此，杨增新经常告戒各地的官吏，必须“尊重回缠经典”，对于阿訇，不得无故更换，亦不得故为凌辱，以维宗教”。

杨增新利用阿訇主要为两个方面：一是利用阿訇“开导”教民，各安本分；杨曾指令地方官，利用伊斯兰教和阿訇“开导回缠人等，勿受外人愚弄，如有意存破坏之人，即行举发禀官查办，以遏乱萌”；二是利用阿訇协助地方官处理当地穆斯林中的民事和刑事案件。这样，阿訇就成了他羁縻和管理信教群众的工具。同时，杨增新鼓励各族群众特别是青年人信教，不鼓励他们学习科学和文化。在这一点上，他与阿訇、喇嘛等宗教上层人物的利益是一致的，因此也得到了他们的拥护。

杨增新独裁统治新疆17年。他是一位封建统治者，在思想上和政治上都是一位保守派人物，这是他同时代的人和后人所公认的。但是与同时代的其他北洋军阀相比，他又有明显高人一筹的地方，即他浓厚的民本思想和保民政策。尽管这种思想和政策仍属于封建主义的范畴，但他运用这种政策，在17年中始终保持新疆领土的完整和社会的基本安定，这不能不说是他的功劳。因此，作为一个封建统治者，他不仅胜过其同时代的其他北洋军阀，也胜过了民国时期统治新疆的他的前任和后继者。