太平天国城市政策得失：公益事业变敛财之道

太平天国运动前后19年，纵横18省，占领过600座以上的城市，曾建立过版图辽阔的国家，按曾国藩的说法，是所谓“僭号之贼”，与“流寇”完全不一样，在所占领的城市里往往一住就是几年，最长的达11年。太平天国是如何治理这些城市的，其治理之道究竟能给后人怎样的启示，都值得认真探究。

“开衙”的不如坐衙的

1853年3月21日，太平天国占领南京，随后定都于此，改名天京。约从这年夏天起，开始逐步建立起城市管理体制。

在1856年之前，太平天国并没有设立省级行政单位，只是有“省”这个名目而已，在郡、县两级分别设立了主官总制、监军，称为“守土官”，管理城市日常行政事务。

然而事实上这两级城市主官仅仅是“开衙”——设立了行政主管机构，“坐衙”的却另有其人，他们要么是当地驻军长官，要么是由天京特派的高级官员，以“持印主理民务”的名义主持城市事务。如安徽繁昌县，主官理应是繁昌县监军，但实际负责人却是当地驻军将领、殿右八指挥杨某。刑事、治安等行政权限大多掌握在这些军官、特派员手里，守土官所能切实管辖的，除了不属于城市行政范畴的乡官事务，就只剩下户口、赋税、征发、清洁卫生和商业管理等次要事务，且这些事务也往往受到军官、特派员等的干涉。

之所以会出现这样奇怪的局面，原因是多方面的。

首先，太平天国往往把城市视作军事要塞，对城市工商业重视不够，常根据军事需要决定取舍，甚至对“无用”、“麻烦”的城市居民加以驱逐，以节约粮食并杜绝奸细。在这种情况下，负责军政大局的军官、特派员权力自然更大。

其次，太平天国实行“干部等级制”，“开衙”的总制、监军级别很低，但“坐衙”的通常级别较高，如上面提到的安徽繁昌县殿右八指挥杨某，级别竟比监军高三级。

第三，由于太平天国每到一处都竭力扩军，前期更有将老人、妇孺也编入军队的倾向，在一些要塞化的城镇（如镇江、九江），城中居民几乎都变成“军队编制”，另一些城市虽没有这样极端，但军队在编人员比例也相当大，职权只限于民事的守土官权力自然有限。

第四，太平天国各级“干部”并非根据工作需要配置属官，而是根据级别，官越大属官也越多，如总制、监军，按规定只有文职属员8人，而指挥杨某文职属员多达45人。两相比较，自然是后者更适合处理复杂的行政事务。

由于军官、军人地位高，“开衙”的守土官无法对“上级领导”的部下行使处罚权，给人的感觉自然是司法权力有限。然而这种“有限”却是相对的，在处理纯民事案件时，守土官却可以“专杀”，即不报告上级，只贴一张告示就可判处平民死刑，这远比同时代清朝地方官的权力大得多。显然，这样的规定是极不合理的，助长了太平天国城市中各级政府机关的乱作为和侵权行为，严重影响了城市的稳定和繁荣。

1856年前，尽管军官、特派员的权力更大，但他们尚无权支派、指挥守土官，后者直接听命于上级守土官和天京；1856年后，太平天国增设了省一级行政长官“将帅”，郡、县两级维持不变，并增配了更多的属官和办事人员，但地方行政长官的权力却更小了。军官可以直接指挥甚至训诫、惩罚守土官。由于军官地位高、权力大，不少城市的守土官无事可做，竟被从城里赶到城外。

之所以如此，除了和前期一样的原因外，一方面，后期中央控制力下降，各支军队的主帅将辖区视为自己的“分地”，重用听命于自己的军官、属员，而将属于中央行政体系的地方官加以排挤、打压；另一方面，后期太平天国滥封官爵，一个只管几十人甚至几个人的小军官，也可能封为丞相、侯爵。如此一来，地方官在军官面前连站的位置都没有，又如何确保城市行政的独立性、权威性？

更特殊的地方则是首都和最大城市——天京。早期的天京根本没有地方行政长官，而是由负责全国事务的东王杨秀清指定负责人各司其责，如负责城防、治安的先后为翼王石达开、北王韦昌辉；负责行政、户口的是佐天侯陈承镕；负责城市刑事案件审判的是卫国侯黄玉琨。这些各司其职的部门、官员，都是以自己的头衔、属官理事，而没有专门的城市行政管理机构，一旦这些负责人调职，原有的一套班子也会全部更换，这显然不利于行政的稳定。

后期天京也设立了“守土官”，但在时人和外国人的记载中，这些“守土官”并未真正负责城内行政事务，民务被分别划归13个或更多王爵处理，甚至提到这些“守土官”的文字资料都不多。

城市变成了军营

可以说，太平天国对城市功能的认识始终是存在偏差的，认为城市的功能只有两个：一是获得物资，如军火、军需、粮食的补充；二是获得一个稳固的要塞，安置家属，抵御强敌。

前期太平天国把天京几乎变成一个大军营。除当兵外，男人分别被编入负责各种杂务的“诸匠营”，女人被编入女营、女绣锦营，老人和残疾人被编入老民馆、能人馆，所有百姓家庭都被拆散，夫妇不能团聚；城里的商业时断时续，即使允许开业时，也由国家机关给本取利；原本遍布城中的菜地，都被没收成为“天朝菜园”。这等于是“全民皆兵”，城市行政、民务被划归军队系统兼管也就不奇怪了。后期虽然恢复家庭，有限度地默认小商业发展，但“吃皇粮”的依旧是主体，城里平民最多时只有12万左右，而军队、各级官员属员和他们的家属，差不多也有相当或更多的数量。在这种情况下，天京的城市功能一直处于畸形状态。

然而此时已经是近代，城市早已成为商业、文化和学术中心，具备了丰富的内涵和多元化的功能，这些功能如果善加利用，可以让一个国家财政充裕，社会繁荣，充满活力。但从山区走出的太平天国首领们却看不到这些。他们需要的城市，是简单划一、如臂使指的大军营，既方便管理，又便于需索，所有人都应该属于某个“营”，而这个“营”是否从事其名义上应该做的工作，则无关紧要。就拿天京来说，删书衙的使命，原本是删改四书五经和民间读物，可这个删书衙成立近10年，“成果”仅有可怜的一套书。织营是招募南京特有的云锦纺织工人所组建的，因为一开始宣称无须服兵役，许多不愿当太平军的知识分子、普通市民也混迹其中，人数最多时达到5个营几万人。但他们中大多数却并不织布，一些织营驻地似乎连织布机都没有，相反，一旦在册，就被不断抽调去修工事、服劳役甚至当兵。由瓦匠组成的瓦营、木匠组成的木营虽有机会从事本职工作，但主要使命却变成了给天王府值外勤。

庞大的“吃皇粮”队伍很快让城市不堪负荷，粮食定量一减再减，最终到了顿顿喝粥都不够的地步。太平天国不得不解散大兵营，恢复家庭，却又从一个极端走到另一个极端：把城市人口看做消耗粮食的累赘、滋生奸细的土壤，动辄疏散、驱逐。早期天京粮荒最严重时，曾借口出城抢割稻子，把几万妇女骗出城去然后关闭城门，任其自生自灭；后期被认为对城市贫民较为爱护的李秀成，他所委派的苏州民务总理熊万荃也曾坦白地劝城里平民搬家到城外，因为他们在城里“给军队添麻烦”。

没有了城市居民，太平军就可以将城里较好的房屋都变成衙门、军营和办公场所，仅在天京城南，1864年初就有1000多座王府；可以把较差的房屋拆毁，旧砖用来熬制火药所需的硝石，木料用去加固工事；还可以在城里任意修筑篱笆、炮台，也无需担心奸细或令人头痛的供应问题，只要喂饱军队和军属的肚子即可。至于此举让最大的摇钱树变成了最大的财政包袱，便无暇顾及了。

太平军占领城市的一大目的是经商，他们每到一座城市就忙不迭地“招商”，吸引中外商人前来兜售从粮食到木料，从洋枪洋炮到八音盒、阳伞在内的各种新奇产品，以满足军队和官员的各种需要。但他们对商业的认识也仅限于此，在天京城内，早期的商店要由佐天侯衙门开具执照，本钱由国家“圣库”出，经营所得全部上缴；一度允许老人开设的茶馆，必须标明“分文不取”，以免经营者赚钱后变心；在江浙等地城郊或城内，后期出现了军官、要员偷偷和当地人合股的“官倒”店铺，这些店铺挂着“特许经营”的“天朝某店”牌匾，可以不向当地守土官纳税，而没有牌匾的“个体户”即使按章纳税，也难免被拆迁到城外、摊派杂税或干脆封门的命运。在太平天国的城市概念中，商业是可以存在的，但必须对军人们有用且无害，否则实在麻烦，还不如关门的好。

既然城市管理的一大要素是避免麻烦、提高安全系数，那么除了要把闲杂人等赶出城去，还必须加强出入管制。在太平天国的城市里，都严格执行着“挥子制度”，不但进城者要手持“挥子”（即由某实权部门开出的特别通行证），甚至出城也要领“挥子”，这些通行证过时作废且时常更换，以免被奸细利用。

为了确保“挥子”制度有效，签发部门被严格限制在几个高级衙门，如在天京城，后期只有洪秀全两个哥哥、几个侄子的签字有效。为便于管理，还需要关闭若干城门，如天京城有13座城门，但只有6座城门开放，其他都被封死。

这种通行证制度让正常的城市生活、商业变得寸步难行。更严重的是，手握签发“挥子”大权的权贵看到了“商机”，如负责在后期天京城签发“挥子”的天王哥哥洪仁发、洪仁达，就趁机发放“洪票”，只有持“洪票”，难民方可出城，商品才可进城。而“洪票”并非无偿，需要高价购买。太平天国这种最早恐怕也是唯一的有价证券交易，让二洪成为后期出名的富翁，却也让商人视天京为畏途，不敢把物资尤其是最重要的粮食运来销售。最终天京城正是因为缺粮而陷落，着实令人唏嘘。

天国门牌：“公益”变“敛财”

太平天国行政管理的一大创举，是门牌。

门牌是一张大白纸或黄纸，约一尺见方，上面书写户主、家属、仆役姓名、性别、年龄、职务等，并盖有核发机关的官印，在颁发机关留有存根。

最早核发门牌始于1853年7月的天京城，发明者是当时负责天京城治安工作的北王韦昌辉。在1853～1855年间，天京城的门牌都由北王府签发，盖有韦昌辉的官印。

编立门牌的好处，是便于统计人口、兵力，为兵力征集、人力统筹和后勤供应提供准确数据，也是为了便于城市管理，防止奸细和不法分子混入，更有彰显天国统治权威的意义。因此从设立到太平天国覆灭，门牌制度在太平天国辖区内始终盛行，不但城市里有，在有条件的乡村，同样把编门牌、领门牌当做大事来抓。

在1855年4月以前，太平军在城市尤其天京城内废除家庭，除洪秀全本人和杨秀清、韦昌辉、石达开等几个王爵外，其他官员、军民都是男归男、女归女，因此门牌与其说是户口，不如说是“兵册”。秦日纲已是最高级官员之一，家里也只有冷冷清清的4口人且都是男性。由于“家庭”都被没收了私人财物，仰赖官方供给，级别、性别、年纪和强壮程度不同，所能获得的物资、粮食定量差距很大，门牌信息准确与否，攸关天国生死大计，自然马虎不得。1856年4月，迫于强大的社会压力，太平天国不得不解散大多数非作战的“兵营式家庭”，允许夫妇团聚，同时取消了这些“军转民”人员的供给制，让他们自谋生路。

在供给制时代，每家每户都没有私财，门牌也成为一种“公益事业”。后期则不然，由于家庭有了私人财产，门牌费成了一些城市官员的主要创收来源。从后期的记载看，门牌都要收费，最便宜的吴江县同里镇索价300文铜钱，最贵的浙江兰溪县、宁海县，每张居然要4块银元之多。由于门牌费得来容易，花来爽快，加上后期地方独立性增强，急于找到更多财源，许多城市频繁更换门牌。如浙江海宁，1862年阴历正月刚换过门牌，第二年阴历三月又要换，半年后又第三次提出换门牌的动议，每换一次，就要交一次门牌费，令居民叫苦不迭。有时候太平军驻军换防，新守将往往会以“不认识旧门牌”为由，再换一次新的，再收一次门牌费。

门牌制度如能切实贯彻，原本可以方便城市管理部门进行各项统计、管理工作，但后期门牌被异化为政权象征甚至敛财工具。行政当局只看各家各户是否挂了门牌，而不管门牌信息是否准确，甚至收了门牌费，就把空白门牌下发，让各家自行填写。嘉兴、吴江等地都曾出现接任的军政首长上任，发现家家户户都挂了门牌，官方档案里却没有存底的咄咄怪事。太平天国末期，由于天京城内贫民太多，李秀成打算用自家的钱、米赈济，却连城中具体人口都弄不清，只得让饥民自行到他王府门前挂号登记。

不难看出，由于太平天国领导人抱有浓厚的小农意识，将城市功能简单化、割裂化，不重视城市的多元化功能，在其管理的城市里用粗放的行政框架、简单粗暴的管理手段，来经营最丰富、最活跃、最生活化的都市，结果导致许多繁华城镇和太平天国政权同归于尽。尽管在某些环节、领域，太平天国做了有益的尝试，但从城市经营的角度看，太平天国的城市理念是落后的，与时代发展方向是背道而驰的。