美国宪制变迁中的国际贸易

二〇一八年，美国特朗普政府发动对华贸易战；在其四年任期内，美国还与诸多传统盟友，如欧洲国家、日本、加拿大，发生了不同程度的贸易摩擦。这让人们意识到国际贸易问题在美国政治生活中的重要性。这种重要性并不仅仅体现为国际贸易问题经常成为美国选举政治中的动员策略，或者日常政治中美国政府用以应对某些现实问题的政策工具；实际上，这个问题还曾在美国宪制变迁史中多次扮演重要角色——尽管在宪法文本中不那么显眼。

国际贸易问题与美国联邦制的建立

道格拉斯·欧文的《贸易的冲突：美国贸易政策 200年》一书系统梳理了美国近两个半世纪的贸易政策史。从宪法和政治的角度重新考察和理解这段历史，我们将获得新的认识和启发。

在独立前，北美十三个殖民地在经济上对海外贸易（尤其是与母国英国及其殖民地的贸易）的依赖相当深，进出口状况是影响殖民地经济发展和福利水平的关键因素。独立战争期间，战争带来的破坏，以及英国对美国的贸易封锁，使得美国的对外贸易基本中断。战争结束时，美国曾期望国际贸易能立刻强劲复苏，甚至非常天真地认为与英国本土及其殖民地之间的贸易也能恢复。但这样的希望很快就落空了，在国内航运利益集团的影响下，英国政府继续禁止其殖民地与美国之间进行贸易。英美贸易虽然在战争结束后得以恢复，但当时英国对美国的出口远远大于美国对英国的出口，甚至由此带来了严重的金银外流和通货紧缩。

美国人后来又寄望于与英国签订贸易协定，然而被派往英国谈判的约翰·亚当斯发现，英国官员对此毫无兴趣，因为他们敏锐地发现了当时美国的宪政体制在处理国际贸易问题时存在关键缺陷。美国独立后初期只是由十三个邦组成的松散邦联，《邦联条例》授予邦联国会的权力非常少，大部分权力都由各州保留，管理对外贸易的权力也不例外。在这样的宪制框架下，美国无法制定统一的全国性对外贸易政策，邦联既无从对英国的贸易限制措施做出反制，也无法许诺进一步改善英国在美国全国的贸易待遇。既无力挥舞大棒，也没有胡萝卜，这无疑使得美国从一开始就丧失了与英国谈判贸易协定的最大筹码。寻求与法国和其他欧洲国家签订互惠贸易协定的努力，也遭遇了失败。

此外，《邦联条例》还禁止邦联国会征收进口关税，这使得邦联没有稳定的财政收入来源，以致维持邦联政府日常运转以及偿还外债和举借债务都成为问题。

美国政治精英当然清楚，要解决这些困难，无疑要求对美国的宪制框架做出改变。一七八四年十二月，邦联国会任命了一个委员会，试图修订《邦联条例》，赋予邦联国会在管理对外贸易和征收进口关税方面的唯一和排他性权力。但由于欧洲国家的贸易限制措施对不同地区的影响有差异，各邦对国际贸易问题存在巨大分歧，最终这一行动并未取得任何成果。而这次改革尝试的失败，反过来让受欧洲国家贸易限制措施影响最大的新英格兰地区非常失望和愤怒。詹姆斯·麦迪逊甚至担心，如果邦联始终无法解决国际贸易方面的问题，因英国的贸易限制措施而受损的邦，可能会丧失对邦联的忠诚，进而威胁到邦联本身的存在。

美国在邦联制下的这些经历，最终让美国国父们走向了改变整个宪制框架的费城制宪会议。新宪法授予了国会管理对外贸易和征收进口关税的排他性权力；并且，国际贸易条款在制宪过程中发挥了独特的作用。如所周知，一七八七年美国宪法是妥协的产物，关于奴隶贸易的“肮脏妥协”是其中的重要一环。而在“肮脏妥协”中，深南方地区正是以支持贸易条款为对价，换取了新英格兰地区对通过宪法保护奴隶贸易的支持。

关税政策分歧与美国的国家整合

围绕国际贸易问题的分歧，并未随着联邦的建立而消失，只是相关斗争的舞台随之转移到了联邦国会。甚至，这样的斗争还曾给美国联邦制带来过巨大的冲击。

在《联邦论》第十篇中，詹姆斯·麦迪逊认为，各个文明国家中总是存在不同的利益集团；而管理多种多样且彼此冲突的利益集团，正是现代立法工作的基本任务。他还以国际贸易政策为例进行说明：“是否应该，以及应该在何种程度上利用对外国制造商的限制，鼓励本国制造商？土地所有者阶层和制造商阶层对这些问题有大相径庭的结论。”《联邦论》是三位美国国父为了说服美国人民接受一七八七年美国宪法和联邦制而作，其中讨论的问题自然是事关美国宪制的重大问题。不同利益集团之间围绕是否应当限制外国进口这一问题的冲突，之所以值得麦迪逊特别提出来，是因为它直接关系着联邦的团结与稳固。

围绕国际贸易政策的意见分歧，往往发生在具有不同性质的不同产业之间。而不同产业在美国国内的分布，又与国家的经济地理特征高度相关。这意味着相关分歧极有可能会沿着州界线分裂：一些州生产的产品用于出口，或者需要从国外进口原材料，因此倾向于较低的关税和相对开放的贸易政策；另一些州的产品则可能面临进口产品的竞争，因此倾向于较高的关税和保护性的贸易政策。因此，美国的政治家和政党能否在关税问题上成功整合足够多的利益集团和州，在国会中构建起支持特定关税政策共识的多数，就关系到美国国会能否正常运转，乃至联邦制能否存续。

在美国宪政史上的大多数时间里，政治家和两党基本上都能够成功地做到这一点。但在独立后至内战前，彼时的两大政党联邦党与民主共和党却均无法在关税议题上成功塑造共识，搭建多数。当时，以制造业为主的中大西洋各州，因面临外国产品竞争而主张高关税；以农业为主的南方各州，则因其产品主要用于出口而主张低关税。双方一直争辩不休，谁都不能战胜谁。随着十九世纪初新英格兰地区棉纺织业的发展，以及北方各州通过支持联邦政府以高关税收入加大对中西部各州的基础设施建设投入，成功将后者整合进保护主义阵营，支持高关税政策的力量日益强大，美国的平均关税率也因此日渐走高。一八二八年关税法案更是将平均关税率逐步推升至一八三〇年时 62%的历史最高水平，引发了南方各州的强烈不满，因此被称为“可憎关税”。

此后几年里，南方各州持续致力于推动降低关税水平，但进展和成效始终有限。在这一过程中，南卡罗来纳州的政治家约翰·C.卡尔霍恩逐渐发展出联邦法律废止权（nullification）学说，主张州有权废止那些与本州的保留权力相抵触的联邦法律。一八三二年，国会通过的新关税法案虽然降低了平均关税率，但幅度不能令南方满意，且对一些进口产品的保护税率依然得以维持。这一失败使得南卡罗来纳州内部的政治格局发生了变化：主张应该在联邦体制内反抗的“联合派”被边缘化，而主张通过废止联邦法律来捍卫州主权的派别的影响力迅速增长，并在当年的州议会选举中赢得了近三分之二的席位。随后，南卡罗来纳州议会召集州选民代表大会，发表了《联邦法律废止权公告》，声称一八二八和一八三二年的关税法案违背了美国宪法，是无效和非法的，对南卡罗来纳州及其官员和公民没有约束力；《公告》最后甚至威胁道，如果联邦政府试图以武力强制实施关税法案，南卡罗来纳州将退出联邦。

事件发生后，时任总统安德鲁·杰克逊一边强硬表态，谴责南卡罗来纳州的分裂行为；另一边则敦促国会修改关税法，进一步降低税率，最终化解了这次危机。但由关税政策分歧引起的这次激烈政治斗争，仍然是美国内战前最严重的宪制危机。更要紧的是，在上述政治斗争过程中，州权派理论家和南方各州逐渐发展出了完备的州权联邦制理论，为南方各州三十年后以奴隶制问题为由退出联邦提供了理论武器。

保护主义关税与美国国家－社会关系的重塑在西方资本主义及其民主政治的发展史上，社会保障体制的出现和发展，意味着政府的权力和责任范围、政府与民众关系的重大变化，是重塑欧美国家－社会关系的重要一环。在小政府传统更加根深蒂固的美国，在社会保障体制诞生的过程中，一个颇具“美国特色”的因素——保护主义关税政策发挥了特殊的作用。

内战结束后，美国贸易政策的历史进入新阶段。南方在内战中的失败，使得代表南方农业利益集团的民主党的低关税政策主张也被边缘化。共和党人则通过打造包括北方制造业利益集团及其产业工人、中西部原材料生产商等在内的贸易保护联盟，牢牢控制着国会的关税立法议程。于是，高关税成为这一时期美国关税政策的显著特征，其目标是限制进口，以保护本国“幼稚产业”免受外国竞争。

然而，保护主义关税带来的收入，给共和党带来了其他难题。内战结束后，美国联邦政府长期处于财政盈余状态，而自内战至“一战”期间，关税收入占联邦政府财政收入的比例高达 30%—58%。大量财富堆积在国库的情形，使得民主党的关税政策口号——“开征关税的唯一目的是获得财政收入”变得更加刺耳，他们认为保护主义关税带来的收入已经不再必要，其给消费者和出口行业带来的额外负担显得更加不公平。

为了应对这一问题，共和党政府开始向社会保障领域投入财政资金。当然，在这一过程中，战争的动员需求、政党竞争也是重要因素。一八六二年，林肯政府推出了针对因战争致残的联邦军军人的抚恤金计划，在战争中死亡的军人的被抚养人也可领取抚恤金。一八七九年，海斯政府推出《抚恤金拖欠法案》，规定新发现的因内战而残疾的军人可以一次性领取他们自十九世纪六十年代以来有资格获得的所有抚恤金，此举使得抚恤金领取人数激增。一八九〇年，哈里森政府推出《军人家属抚恤金法案》，抚恤金的给付原因不再与因战争致残挂钩，任何在联邦军队中服役超过九十天的退伍军人，即便在战后因其他原因丧失劳动能力，或者仅仅是年老了，也可以申请抚恤金。在十九世纪九十年代，抚恤金支出金额达到顶点，几乎占联邦政府支出的 40%，领取人数最多时高达七十余万。正是因为这一抚恤金体系不断扩充其受益对象，政治学家斯考切波视其为“美国第一个社会保障体系”，而不只是单纯的战争伤残抚恤制度。

共和党的高关税政策和抚恤金体系，形成了互相支撑的关系：一方面，前者为后者提供了资金来源；另一方面，后者通过向并未因高关税受益的地区或群体让利，扩大了支持共和党的阵营，由此使得前者更难以撼动。民主党也意识到了二者之间的关联，他们谴责共和党政府建立的抚恤金体系是“一个世故精明的体系，受保护的利益集团建议利用它耗尽财政盈余，并避免修正关税”。在克利夫兰总统时期，民主党曾试图严格审查抚恤金申领者的资格，也尝试过降低关税，但都因这两项政策的支持者阵营太过稳固，而收效甚微。

内战后的抚恤金体系并未延续太长时间，它随着那一代老兵的逝世走向了终结。但是，这个与保护主义关税有着密切关联的“美国第一个社会保障体系”，凭借其对美国国家－社会关系的塑造与影响，应当在美国宪制史上留下一笔；并且，它也预示了新政时代美国国家－社会关系将发生更持久的改变。

殖民地的关税难题与新型帝国的初现

十九、二十世纪之交美国的另一个重大变化，是西进运动逐渐结束，在国内经济社会危机的刺激下，美国开始尝试海外扩张。在一八九八年的美西战争中，内战后经济实力迅速提高的美国轻易取胜，并获得了一些西班牙的殖民地；其中最大也最受关注的是菲律宾，因为它被视为美国通往中国这个最具潜力的海外市场的跳板。对于美国这个诞生于反抗殖民帝国的共和国而言，获得殖民地无疑会带来巨大的宪制冲击：新领地的宪制地位是什么？联邦宪法和法律是否在这些领地适用？新领地是处于美国的关税墙内，还是在关税墙外？一九〇一年，联邦最高法院在被称为《海岛案》（Insular Case）的一系列判例中给出了解决方案：美国宪法不完全适用于波多黎各、菲律宾等领地，一些基本权利自动适用于新领地，但宪法的其他部分是否适用、如何适用则由国会决定——关税问题正属于应由国会决定的范畴。而在制定针对菲律宾的关税安排时，同样发生了许多争议。亨利·威廉·布兰兹在《必然走向帝国：美国与菲律宾》一书中呈现了当时的争论。

一九〇一至一九〇二年，在制定新关税法案的过程中，时任菲律宾总督威廉·塔夫脱建议大幅削减菲律宾商品的关税；他甚至提出，美国最终应与菲律宾实现完全的自由贸易。塔夫脱认为，这样做可以促进菲律宾的繁荣，有利于美国在菲律宾推行殖民统治。而一旦美菲之间实现完全的自由贸易，繁荣的菲律宾经济将为美国国内剩余的资本和产品提供更广阔的海外市场，并在美菲之间形成广泛且深入的利益联结，最终让菲律宾人自愿接受美国的“监护”。但这样的观点引起了部分国会议员的反对，他们担心大幅降低菲律宾商品的关税，将导致菲律宾对美国出口的飞速增长，进而威胁到美国相关产业。最终，新关税法案将自菲律宾进口的商品的关税率降低 25%，与塔夫脱的期望相差甚远。

一九〇九年国会再次进行关税立法改革时，塔夫脱已成为美国总统，他再次试图降低菲律宾商品的关税，实现美菲之间的互惠式自由贸易。塔夫脱的主张又一次遇到了糖业、烟草业、大米生产商等利益集团的反对。在各方妥协之下，最终通过的《佩恩 -奥尔德里奇法案》虽然将菲律宾的糖和烟草列入免税名单，但限定了配额，大米则未能进入免税名单。

然而，在这次关税改革过程中，更大的反对声音来自菲律宾。菲律宾议会议员曼努埃尔·路易斯·奎松（他在一九三五年菲律宾自治后当选首任总统）的观点颇具代表性：在《佩恩 -奥尔德里奇法案》下，从菲律宾出口到美国的产品须受配额限制，而美国商品却可以自由进入菲律宾，这无疑对菲律宾极不公平。奎松还敏锐地意识到，如果美菲之间实现自由贸易，将给菲律宾的政治前景带来深刻的负面影响：自由贸易将吸引强大的美国公司进入菲律宾，并使美国资本成为菲律宾市场的绝对主人；更要命的是，自由贸易还将在菲律宾国内培育出许多与美国资本存在利益缠结关系的群体，这将使得菲律宾未来的独立面临更大的阻力。

奎松提出的决议虽然在菲律宾议会获得了一致通过，却被时任菲律宾总督卡梅伦·福布斯否决了。福布斯完全同意塔夫脱的治菲策略。在他看来，菲律宾的经济发展必须先于政治独立，因为如果没有坚实的经济基础，自治（self-rule）将很快沦为治理不善（misrule）。福布斯认为，在资本极其贫瘠的菲律宾，自由贸易和美国投资无疑是其经济发展的强大助力；但是，只有能够提供安全与合理回报的地方才能吸引到资本。福布斯非常生动地写道：“资本需要一个稳定的政府。资本对国旗的颜色或设计不感兴趣；它需要公正和公平的法律、政府方面健全和统一的政策以及法庭上公正和公平的待遇。”言下之意，菲律宾只有在美国的“监护”下建立起保障美国资本安全的政治和法律制度，才可能实现经济发展；并且，只有在此基础上，自治和独立对于菲律宾来说才是有益的。

福布斯的这些观点，与塔夫脱政府大力推行的“金元外交”的旨趣是一致的：通过美国资本的力量将其他国家与美国牢牢绑定在一起，使得它们在政治层面不得不待在美国的势力范围之内。更有甚者，美国还可以推动经济发展为借口，向后发国家提出以美式政治体制为蓝图“改善”其政治体制的要求——这在福布斯这里体现得也很明显。

另一方面，福布斯所说的“资本对国旗的颜色或设计不感兴趣”其实也意味着，只要菲律宾能够保障美国资本的安全和回报，美国人并不介意让菲律宾独立。这预示着美国人对国际秩序的新想象：美国对世界其他地区的控制，不一定非得采取欧洲老列强的殖民主义方式，而是可以承认其他国家在法律上的独立性，但后者必须允许美国资本在其国内发挥水银泻地般的影响和渗透作用——这与“二战”之后、二〇一六年之前美国霸权支配之下的世界何其相似。因此，统治菲律宾的挑战和经历，很可能给美国政治经济精英提供了构想新型帝国秩序的驱动力和试验场。如果把构成这种帝国秩序的基本制度与实践视为一种“帝国宪制”，那么，正如二十世纪初美菲之间关于关税的这场争论所显示的，由于美国拥有庞大的国内市场和强大的资本力量，其关税政策无疑也是这一帝国宪制的重要构件。视线回到当代，二〇一六年之后，特朗普对多国发起贸易战，则表明美国关税政策的最新转向，正在修正乃至破坏原有的基于自由贸易的帝国宪制。