美国国务院与军方在日元汇率问题上的博弈(1945-1949)

二战后美国对日本的占领与改造问题是美日关系史领域的一个重大课题。国内学者在非军事化和民主化改革等方面已取得较多成果，不过对于某些具体问题，如战后初期日元汇率问题，由于原始档案不易获取，所以相关研究并不充分，但这并不意味着该问题没有价值。对于战后初期日元汇率的确定，目前学术界的现有成果主要关注如下内容：其一，日本政府或社会对日元正式汇率的期待，日元汇率对于日本经济的影响和对日本融入世界经济秩序的作用；其二，美国的占领负担、援助日本以及美国在日经济利益问题。此外，部分研究在认识上还有谬误之处，如有的著述称日元兑美元360∶1的汇率由盟军最高司令官总司令部（后文简称盟总）财政顾问道奇（Joseph Dodge）制定。总体来说，既有研究多从经济层面论述该问题，难以解释日元汇率在其确定过程中表现出的复杂性。本文基于关键档案资料，从更广阔的历史层面梳理战后初期日元汇率问题的来龙去脉，探讨其在美国远东战略转换中的地位和作用，从多角度阐释美国对于日本的占领及远东地区国际秩序的演变。

壹

美国国务院与盟总在日元军用汇率问题上的分歧

二战后期，盟国开始规划占领并改造法西斯国家，以稳定国际秩序。源于占领的需要，日元汇率问题由此产生。1944年底，美国军队攻入菲律宾，逼近日本离岛和本土，陆海军要求国务院和财政部研究日本离岛的日元汇率问题。1945年1月，美国国务院提出对日本离岛实施10日元兑1美元（10∶1）的汇率，得到陆军部和财政部的支持。该汇率于4月初正式公布，美国就此拉开确定日元汇率的序幕。随着前线的推进，日本本土日元汇率也面临着同样的问题。美国负责经济事务的助理国务卿索普（Willard Thorp）认为，由于无法预知日本恢复正常贸易所需要的汇率水平，因此宜为日元建立两种汇率，一种为军用汇率，用于军队交易和统计，应先行设立；另一种为商业汇率，用于一般商业活动。这一提议得到财政部的支持，日元汇率就此分为两种。

在设定日元军用汇率的诸多因素中，最为重要的是有助于美国实现占领目标。美国国务院和财政部认为，在对日本实施有效占领之前，不宜为军队结算制定固定汇率，遂提出临时军用汇率的建议。由于此前美军应用于欧洲占领区的军用汇率高于商业汇率，严重影响了占领区内的经济活动，逐遭到广泛的批评。为避免重蹈覆辙，财政部倾向于在日本实施相对较低的汇率，如20∶1。美国国务院从两个方面考虑该问题：其一，从现实出发，汇率须能为军队提供充足的日元，有利于占领，因此20∶1的军用汇率较为合适；其二，从长远来看，日元军用汇率和商业汇率应保持一定的平衡，若差距过大，美国则会被认为利用汇率掠夺日本，因此日本临时军用汇率宜维持离岛标准，即10∶1。可以看出，美国财政部的建议有助于军队保持士气，但在国务院看来，汇率还是一个政治问题，以此促使日本经济走向稳定，以实现占领目标。同时，考虑到今后不可能提高军用汇率（意味着士兵手中的日元减少），国务院倾向于暂时采纳较高的汇率，然后再视情况降低。折衷之下，两部门协商设定临时日元军用汇率为15∶1，并于1945年8月15日生效。由此可见，日元汇率问题由位于华盛顿的国务院和财政部考虑，决策级别较高。美国设定军用汇率的同时，注重吸收欧洲占领区的经验，没有忽视应用于对外贸易领域的商业汇率，这说明美国对日元汇率有全局性的把握。可以说，从一开始，日元汇率就是事关全局的重要问题。

日元汇率的决策由华盛顿当局做出，但其实施则由盟总负责。盟总更多地从占领需要而不是战略层面看待这一问题。出于缓解占领军经济压力的目的，盟总认为15∶1的军用汇率并不合适，因为日元军用汇率并不以世界市场上美元和日元的实际价值为基础，它与国际贸易无关，只是作为美元兑换为日元的一种指数，方便美军购买本地商品和劳务，理应随着时间的变化而调整。1946年11月初，盟总致信美国政府，要求自1947年1月起将日元军用汇率大幅调整为75∶1。盟总的理由非常充分。一，占领军在日生活成本大大提高。据统计，从1945年8月到1946年8月，厨房餐具价格上涨895%，本地消费如电影、丝绸和珍珠等上涨473%，本地服务上涨529%。1美元在美国所能购买的商品，在日本需要25—250日元。考虑到1945年8月设定汇率为15∶1，那么此时相对应的汇率应为75∶1。二，当前汇率使盟总在维持占领秩序方面临挑战。此时日元黑市价格比军用汇率低得多，约为70∶1。部分军人私下向日本人售卖军用物资，然后将获得的日元兑换为邮政汇票寄回国内，汇款额甚至超过他们在军队中的收入。仅1946年3月初，就有4名美国军官和7名日本人因在黑市交易日元而被捕，严重影响了士气和军纪。除盟总外，英国亦认为日元汇率过高是黑市猖獗的主要原因。三，75∶1的汇率不会给日本经济带来严重通胀。占领军在日采购量月均约200万美元，最多也不会超过500万美元。在75∶1的汇率之下，这仅占日本商品月销量——据估计为180亿日元的2%，因而不会给日本经济带来消极影响。相反，拟议汇率将能大幅减少甚至消除部分美军非法出售美国商品的现象。

然而，美国国务院并不认为盟总的要求是一个重要问题。迟至1947年1月中旬，国务院才从经济方面进行驳斥，认为盟总夸大了事实。首先，尽管日本价格和工资指数与美国类似的指数有较大差距，但仍能计算出约25—50日元合1美元。以日本最为重要的出口项目生丝（占1946年日本出口总量半数）为例，其价格约为120日元每磅，而美国均价为7美元每磅，可计算出汇率约为17∶1。其次，为计算日本日工资的增长情况，国务院选取四个基准年，与同期美国劳工部劳工统计局制造业平均时薪指数相比，日本日工资指数呈紧缩态势，结果是每一美元换算的日元多了数倍，但最多不超过25∶1。最后，日本有两种批发价格指数——盟总经济与科学局研究统计处的官方批发价格（不包括农产品和食品）初级指数和日本银行官方批发价格指数。与相应的美国劳工统计局批发价格指数相比，这两类批发价格指数都呈紧缩态势，汇率不高于53∶1。因此，在购买力平价、工资指数、批发与零售价格方面，除了个别情况以外，日元美元实际汇率几乎没有超过50∶1。

与经济理由相比，国务院认为政治理由更为重要。美国欲实现占领目标，需要恢复与发展日本经济，同时考虑军用汇率与日后将要确定的商业汇率，使两者保持一定的差距。国务院还注意到，日本商品生产价格或成本并非影响日元汇率的决定性因素，有人欲高估日元，从而使日本不依靠外国贷款即能保持国际收支平衡。但过高估值日元可能会刺激不必要的进口，对于短期内外贸仍处于盟总控制之下的日本来说，这不是好事。军方对此无动于衷。盟总强调，由于已经限定了军用汇率的使用范围，事实上它无法影响外币与日元的商业汇率，两者之间并无明显联系。陆军部表示支持，认为军用汇率仅限于占领军及其家属将美元兑换为日元，以应对当地物价上涨，在考虑到对日本经济的影响时，须考虑军用汇率的限制性目的。

1947年2月19日，美国国务院、陆军部、海军部三方协调委员会讨论日元汇率问题。对于军用汇率需要调整的事实，三方达成一致，但如何调整莫衷一是。国务院对盟总的主张提出了以下质疑：从占领军的角度看，盟总分析了占领人员的日常购买项目，但没有说明占领军在价格上涨近5倍的项目上的实际消费量，也没有说明它在总的生活成本中所占的比重，因此无法评估占领军总的生活成本，更无法横向比较美日两国的生活成本。此外，盟总忽视了如下事实：其一，过去一年，美国消费品价格上涨约20%，再加上1945年8月确定的15∶1汇率低估了日元，这部分抵消了当前军用汇率的不利影响；其二，虽然占领军及其家属的生活水平不应低于国内，但他们享有的种种福利——如军队提供的免费运输、低价餐饮、经济住所和军中福利社提供的低价商品等——大大降低了消费支出。国务院认为，不改变军用汇率也能实现盟总列举的主要目标。美国财政部建议，对军中福利社供应商提供补贴，继续降低福利社商品价格，同时鼓励占领军家属携带家庭设备（到日本），从而达到缓解占领军经济压力的目的。从经济的角度看，其一，盟总的占领目标之一是避免日本经济出现过度通胀，尽管军用汇率应用范围有限，但是军用汇率的急剧改变很可能使部分日本人丧失对日元的信心，从而使盟总更难以控制通胀。向日本注入占其全国销售额2%的现金量（约为日本一年货币流通量的5%）可能不会给日本经济带来灾难性的通胀影响，但占领开支将直接影响到占领军驻扎区域的物价水平。其二，虽然军用汇率不是商业汇率，但它已被应用于美元汇款和被遣返者所持外汇的兑换，日本亦有可能将其视作商业汇率的反映。如果75∶1的汇率得到采纳，就有可能被日本出口工业视为非正式的商业汇率。过高定价的日元会受到外国厂商以及日本进口商的欢迎，占领军期望购买的产品价格将会随着汇率调整而上升，从而抬高日本的整体物价，对日本经济产生破坏性影响。盟总官员认为，此时无法预测未来的日元汇率。但在日本和美国进行的研究表明，不同的产品存在广泛的差异，从生丝的15∶1到某些消费品的100∶1，如果汇率以当前进出口价格水平为基础，1日元定值为2—2.5美分是最合适的。

美国国务院主要基于汇率对于日本经济的影响做出决定，汇率调整与否对占领军生活影响不大。三方协调委员会因此决定：其一，委员会并不希望由盟总控制军用汇率，因为其政策很可能会抵销已经在日本施行的反通胀措施。应该在军用汇率与（未来确定的）商业汇率之间保留合理的差额。其二，军中福利社针对日本生产商的补贴项目和自美国扩大进口必需品的措施可部分实现盟总的目标。其三，军用汇率定为50∶1，足够满足占领军及军属的需要。3月12日，盟总向日本发布命令，正式施行该汇率。

可以看到，国务院从长远考虑汇率变动对于日本经济的影响，强调军用汇率与商业汇率的联系，决策稳健。50∶1的军用汇率维持了相对较高的水平，从而避免占领军的购买行为对日本经济产生过多负面影响，有利于占领目标的实现。而盟总仅从占领军生活的角度考虑日元汇率问题，忽视了它的全局性，无法说服美国政府，导致大幅调整军用汇率的愿望落空。调整后的军用汇率完全尊重了国务院的意见，究其原因，主要在于远东国际形势的变化。在这一阶段，美苏由合作转向冷战，中国内战亦已爆发，雅尔塔体系确定的远东格局出现了变动的风险。美国政府开始改变制衡日本的做法，欲使之在这一变动中发挥更大的作用，汇率的调整绝不能导致日本经济的崩溃。

贰

美国国务院与军方在日元商业汇率问题上的对立

1947年上半年，国际形势迅速发生变化。一方面，美苏冷战已成定局，且有愈演愈烈的趋势。美国相继发表杜鲁门宣言，提出马歇尔计划，加速西欧复兴，标志着美国对外战略的重大转变。另一方面，美国在西方世界加紧构筑自由贸易体系，协调经济复兴与发展。在这种情况下，美国远东战略亟待调整，占领目标也由压制日本开始转向复兴日本，实现日本经济自立，恢复对外贸易是复兴日本的必要条件。然而，美国此时却面临着日元商业汇率缺失的尴尬处境。

首先，缺乏日元单一商业汇率将致使日本对外贸易发展缓慢。当时，日本在外贸领域实施的是多重汇率，由盟总参考商品的日元价格和国外价格，为每一类商品单独制定汇率。日元多重汇率因商品种类、时间和进出口性质的不同而有所差别，饱受贸易商诟病，极其不利于贸易的恢复。根据美国“关于国际货币金融问题的全国咨询委员会”（以下简称全国咨询委员会）的资料，日本多重汇率的浮动区间相对宽泛，为50—750日元等于1美元。美国学者列昂·霍勒曼的统计显示，60—900日元等于1美元。1947年8月，盟总有限开放民间贸易以后，出口汇率多维持在50—400日元等于1美元的区间内。进口方面，则部分以军用汇率为参照。一般来说，进口汇率低于出口汇率，重工业产品使用的汇率最高。数据显示，截至当年9月，在日外国商人102人，合同仅达成12.5万美元。在外国人看来，日本货币与价格结构的不稳定导致日元汇率具有高度投机性，这也成为阻碍日本对外贸易发展的主要原因。同样，由于缺乏商业汇率，日本难以与其他国家缔结贸易条约，1947年的总出口额仅为1934年水平的1/10，进口不到1/3。在这种情况下，如何调整汇率与实现预定的占领目标，是盟总面临的重要问题。

其次，日元商业汇率的缺失使美国政府在政治上处于尴尬的境地，并影响到美国与盟国之间的关系。大体涉及三种情况：一是美国公民兑换日元问题。1945年12月，已入美籍的藤川夫人要求美国国务院将其1,500日元兑换为美元，国务院对此却无能为力。这对打赢了战争的美国来说极为讽刺。二是外国公司在日本无法兑换美元。美国公司虽获准在日本出售商品，但它们收到的日元无法兑换为美元，因此坚决要求美国政府和盟总开放美元日元兑换，或至少能将日元卖给新到日本的外国人。这迫使美国国务院终止日元支付协定，规定凡是日本必须进口的商品或服务，盟总一律用美元或其他外汇支付。除此之外，即便对方愿意接收日元，也不批准进口。这既不利于日本对外贸易的恢复，也不符合美国商界的利益。三是外国索回战时在日储存的资产问题。战时贮存于日本的意大利政府基金，由于部分是以日元形式存放，故处于冻结状态，无法兑换成外币。战时法国通过印度支那银行储存于日本的650万日元资产，虽然以向法国驻日外交官分月发放的形式予以解决，但贬值严重。这在某种程度上影响到了美国与盟国的关系。

最后，日本自身对商业汇率的期待逐步增强。1947年12月，日本经济大臣会议通过了关于汇率的决议。日本贸易厅甚至为进出口贸易制定了180∶1的中间汇率，部分“不适宜”中间汇率的商品则应用例外汇率，并报请盟总批准。此举显示日本政府希望尽快确定商业汇率，并希望商品贸易和资本交易都采用单一商业汇率。对那些不能使用该汇率的交易，则为每一类商品单独制定汇率。日本此举可看作对盟总工作的简化，在实质上仍是多重汇率。当然，处于占领状态下的日本政府只是表达意愿，由于只能执行盟总的命令，故而不可能参与美国针对日元汇率的决策中。

在此背景下，美国国务院与盟总磋商确立商业汇率的可行性，但双方分歧严重。国务院认为，应及早确定日元商业汇率。但盟总最高司令麦克阿瑟倾向于延续多重汇率体系，并欲进一步谋求在日元汇率问题上掌握某种程度的主导权。盟总经济与科学局研究统计处调查了日本对外贸易中主要商品的日元美元比率，发现无论是大宗商品还是个别商品，美元与日元比率都存在巨大的差别，军用汇率仍有调高的必要性。麦克阿瑟遂要求美国政府授予他在军用汇率问题上更大的权力，他无视与国务院的分歧，完全忽视了商业汇率的确定。此外，盟总亦反对外国干涉它在日元汇率问题上的权力。1947年10月中旬，盟国对日委员会第43次会议讨论设立日元汇率问题，形成了一项模糊的决议：盟总应将确定日元汇率的部分责任交给日本政府。10月底，盟国对日委员会第44次会议商定，成立专家委员会讨论日元汇率问题，这遭到麦克阿瑟的坚决抵制。麦克阿瑟认为，额外增加一个没有权威的委员会不仅不具有可行性，而且会制造干涉盟总行政工作的先例。此事遂不了了之。

需要注意的是，在盟总抵制了盟国对日委员会以后，美国国务院也成功避开了远东委员会对日元汇率问题的介入。远东委员会的职责是确保日本执行投降条款，即保证日本接受波茨坦宣言。波茨坦宣言第11条明确规定：“将准允日本最终参与世界贸易关系”。远东委员会于1947年6月采纳，并将它解释为日本重新参与同其他国家贸易的权利，“远东委员会负责规划和制定日本进出口原则及指导进出口管控政策，控制日本全部的进出口、外汇和金融交易。”这使美国国务院认识到，远东委员会完全有权参与管理日本的金融外汇交易。事实上，荷兰、英国和澳大利亚等国对此表现出极大的兴趣。1948年初，远东委员会对日元汇率展开讨论，并形成文件。4月，荷兰驻远东委员会代表约布斯（G. J. JÖbsis）与荷兰驻美大使馆金融参赞索腾代克（Louis Soutendijk）专程拜访美国国务院，称荷兰政府特别强调须在华盛顿而非日本确定日元汇率，并要求在确定日元汇率之前，美国须与其他国家协商。

美国国务院不仅担心远东委员会将拖延日元汇率的确定，还担心其成员国会阻碍美国远东战略的调整，于是在实际工作中想方设法阻止他们的参与。1948年3月，国务院政策设计室主任乔治·凯南（George Kennan）称，虽然不宜终结远东委员会，但当远东委员会有不同意见时，美国应以向盟总下达临时指令的方式避开。凯南的这一主张得到盟总的支持，并很快成为美国政府的共识。不久，美国国务院获得了远东委员会第二小组的《对日民间贸易指南》文件。该文件称，“日元的商业汇率需尽快确定。”这使国务院感到其主张符合远东委员会的政策精神，美国能借此摆脱与远东委员会协商的义务。1948年11月，远东委员会全体一致通过“对日贸易指南”，对此，美国代表强调，除了宽泛的政策讨论以外，远东委员会不能直接参与针对日元汇率的决策。可以说，美国不仅掌握了日元商业汇率的主导权，还视之为独有权力。

由于日元商业汇率直接关系到日本经济的自立与复兴，因而备受美国政府的重视。与此同时，美国国务院和盟总将其他国家排除在外，将日元汇率问题变成美国国内事务。虽然如此，国务院却与盟总在日元商业汇率问题上背向而行。盟总并不想仅仅扮演执行者的角色，而是热衷于追求部分主导权，其行为在某种程度上得到陆军部的支持，国务院与军方形成对峙局面。在这种情况下，围绕1948年中期是否立即为日元确定商业汇率的问题，国务院与军方展开了激烈的交锋。盟总固守已有的日元汇率格局，倾向于继续改造日本，实现先前的占领目标；国务院则欲确定日元商业汇率，促进日本经济复兴，以调整占领目标。由于双方考虑问题的出发点不同，无论哪一方决定了日元汇率的走向，都会对美国远东战略的调整产生极为重要的影响。

叁

军方在日元汇率调整上暂时取得主动权

在美国远东战略转变的背景下，美国政府展开密集调研，加速调整对日占领目标。1948年1月，美国陆军部长肯尼思·罗亚尔（Kenneth Royall）在旧金山发表对日政策演说，认定占领目标已经由非军事化向经济自立转变，两者难以共存。2月，凯南访日得出结论，盟总在日本推行的改革使日本经济陷于动荡和混乱，这甚至比苏联的军事威胁还要可怕。他认为，对日政策的重点应转向经济复兴，设定日元汇率是他开出的第一个药方。3月，美国陆军部副部长小威廉·德雷珀（William Draper, Jr.）和纽约化学银行主席珀西·约翰斯顿（Percy Johnston）率使团访日，认为日本自立将是美国安全利益的重要基础，美国应支持合理的日本经济自立计划，并使之成为主要占领目标。约翰斯顿特别强调，日本急需固定汇率，军用汇率应予以调整，并适用于教育和宗教事业、个人汇款、授权企业及经批准的外来投资等，呼吁美国政府予以推进。随着日本在美国远东战略中的地位进一步提高，美国的占领目标已经发生改变。

面对美国政府对日政策的转向，盟总另有看法。在公开场合，麦克阿瑟支持日本经济自立，重视对外贸易的恢复，但私下里与美国政府产生分歧，对已经到来的冷战视而不见。麦克阿瑟认为，日本经济复兴应该是巩固民主化改革的基础，而不是作为防止日本共产主义化的手段。1948年3月初，麦克阿瑟在与凯南谈话时表示，虽然他赞同将日本经济复兴列为主要的占领目标之一，但“对于过去未曾准备的事情，他现在不知道能做些什么”。麦克阿瑟甚至严厉批评小德雷珀“将很快停止解散财阀”的说法，认为这是华盛顿精英们为其经济利益而改变政策。

尽管如此，在日元汇率调整上，麦克阿瑟与小德雷珀很快达成一致。1948年4月下旬，盟总提出将军用汇率调整为225日元等于1美元，适用范围扩展至日本金融交易，绝口不提设立商业汇率事宜。对此，盟总做了充分的准备。盟总经济科学局自1947年7月即展开调研，认为无论理论上还是实践上都不可能设立日元商业汇率。盟总坚持认为，1947年3月确定的50∶1的军用汇率根本没有对日元做出合理估值，随着日元发行量的增加，现有汇率不但继续刺激着黑市和易物交易，更严重损害了为占领目标做出贡献的企业的利益。占领军及其家属、传教士、外资企业和游客亦不得不付出更多的外汇。在调整军用汇率问题上，盟总对比日美两国消费者价格指数后发现，相对于美国，日本增加的比率是68.2。考虑到基准年日元兑美元平均汇率接近3.5∶1，那么当前日元汇率应是238∶1。在麦克阿瑟眼中，225∶1的军用汇率甚至是保守方案。麦克阿瑟强调，建立国际（商业）汇率的必要条件还在缓慢发展，从而使得改变军用汇率作为补充措施日益急迫。他坚持认为更高的军用汇率决不会阻碍适时设定国际汇率，日本对外贸易在任何时候都不会受军用汇率变化的影响。这与盟总一贯以来的观点一致。小德雷珀亦认为，日元商业汇率的确立还需要长时间的积累。因此，将军用汇率提高到近似购买力平价的水平非常必要。

与盟总的认识相反，国务院认为近期设立商业汇率是可行和令人期待的事情。国务院占领事务司财政处处长奥维尔·麦克迪尔米德（Orville McDiarmid）质疑小德雷珀使团是否真有机会调查汇率问题，毕竟这与其宣布的目标无关。他和财政部代表都质疑麦克阿瑟“调整军用汇率决不会阻碍设定商业汇率”的说法。他们举例说，军用汇率对日元的低估会导致人们丧失对日元的信心，也会不可避免地对商业汇率的确定产生影响。国务院和财政部代表建议尽快派部际使团赴日，以研究确定商业汇率问题。麦克阿瑟用12页的长电文重申提高军用汇率的必要性，用2页分析军用汇率与商业汇率的关系。麦克阿瑟的强硬作风引起国务院和财政部的警惕。财政部强烈表示，哪怕商业汇率的确定需拖延一段时间，也不能在商业汇率未定之前就改变军用汇率。

盟总的观点遭到国务院的驳斥，后者以同样强硬的风格回击麦克阿瑟对其权威的挑战，直言日元汇率或军用汇率关系到美国的基本金融政策，美国国务院在各类机构中对此承担首要责任。事实上，最初的日元军用汇率是由国务卿贝尔纳斯（James Byrnes）和财政部长文森（Frederick Vinson）协商确定，在前副国务卿艾奇逊（Dean Acheson）主持的会议上，军用汇率由15∶1调整为50∶1。在讨论日元汇率之初，陆军部亦曾通过参谋长联席会议指示麦克阿瑟，只有国务院和财政部提出要求或缺乏行动之时，陆军部才能主导确定日元汇率或军用汇率。国务院的主张非常明确，即此时在保持军用汇率的同时，应尽早确定商业汇率。国务院认为，改变军用汇率虽能暂时缓解占领军的困难，却会给日本经济带来严重后果，导致人们丧失对于日元的信心和兴趣，并刺激黑市，影响正常的商业交易等。财政部亦认为，合适的商业汇率能从根本上缓解麦克阿瑟在实现日本经济自立方面遇到的困难。对此，盟总老生常谈，强调军用汇率的使用范围有限，相对于日本庞大的进出口值以及日元发行数量，军用汇率的提高对日本经济的影响可忽略不计。基于意大利的经验，美国财政部不认同盟总的看法。盟军在意大利西西里岛登陆之后，同样没有开展任何民间交易，但为军事核算目的而使用的汇率立即对意大利里拉产生了严重影响。因此，不能抛开军用汇率对商业汇率的影响而单独确定其价值。

美国国务院还指出，一方面，军用汇率在设置之初就被认为是临时性的。在美军占领日本之初，几乎没有人预料到军用汇率会延续如此之久。对于国务院和财政部来说，尽管此时确定任何汇率都会冒着通胀的压力，今后也面临被迫改变的可能性，但是，确定商业汇率不会比改变军用汇率花得时间更长，因此，国务院和财政部一致赞同此时正是设立商业汇率的时机。另一方面，麦克阿瑟提议的汇率早已不是严格意义上的军用汇率，它被应用到金融交易领域，从而具备了商业属性。该汇率容易引起误解和不满，对美国纳税人是个坏消息。国务院以及财政部乐于看到在不改变军用汇率的情况下，立即设定商业汇率。

1948年5月初，美国国务院、财政部和陆军部三方达成协议，决定尽快派使团赴日研究汇率问题。如果调查认为设立商业汇率的时机不成熟，则需提出为军事和金融目的而设立的临时军用汇率，即如果美国政府没有在1948年7月1日前就商业汇率达成一致，那么军方将与国务院和财政部协调改变军用汇率。总体看来，国务院和陆军部互有让步，陆军部同意考虑尽快实施日元商业汇率，国务院同意在一定时间内如不能确定日元商业汇率，则支持军方的主张，改变军用汇率并扩大其使用范围。该协议成为其后三个月日元汇率问题的指导性文件。

一个由美国国务院、陆军部和财政部等部门官员组成的7人使团很快就建立起来，美联储的拉尔夫·扬（Ralph Young）被任命为使团团长。1948年5月15日，该使团启程奔赴日本。经过近一个月的调研，6月12日，他们提交了长达69页的报告，认为应立即设立商业汇率，辅之以必要的措施中止通胀，实现货币、财政和金融稳定，促进日本经济复兴。使团明确反对在对外贸易中使用多重汇率，它只是适应占领之初日本与世隔绝的年代，美国欲变革占领目标，使日本融入世界贸易体系，必须引入单一汇率。此举将简化日本对外贸易程序，便于制定经济计划，提振外国投资者信心，是日本复兴不可缺少的条件。使团提出：一、不迟于1948年10月1日建立“控制型单一汇率”，汇率介于1美元兑换270—330日元（比盟总提议的军用汇率要高），军用汇率与之合并。同时，使团认为军用汇率极不公平，严重影响了占领军的士气，阻碍了货币交易。为了促进日本复兴，盟总可以在7月1日将军用汇率调至270∶1。但在美国政府决定是否引入商业汇率之前，调整后的军用汇率应暂停执行。二、盟总应从行政上确保1948年10月1日前引入商业汇率，如实施更严格的信贷控制，尽力平衡预算，创造商业汇率生效的条件。三、汇率确定后会发生变化，应授权盟总在特定的条件下，根据国际货币基金组织的原则，无需征得华盛顿同意即可改变汇率。

使团的报告立即激起了盟总的反对。盟总经济科学局认为，商业汇率将导致日本国内商品价格出现上涨。经济与科学局局长马夸特（William Marquat）称，单一汇率不仅不能增加对外贸易，还会扰乱日本经济，危及占领目标的实现。麦克阿瑟在盟总外汇局备忘录的基础上指出，如果在三个月内实施使团推荐的改革，会给日本经济带来非常消极的影响。他承认这些改革是建立商业汇率的前提条件，但在设立商业汇率之前，必须更大规模地推进日本的复兴。盟总参谋部官员们认为，这需要2到3年的时间。麦克阿瑟坚持认为，惟一不会危及盟军占领目标的是，立即提高军用汇率至合理水平，并赋予盟总更大的权力，使其自主决定军用汇率的水平和适用范围。麦克阿瑟的激烈反应很快在美国国务院和财政部等部门产生震荡，国务院占领事务司财政处处长同时也是使团成员的麦克迪尔米德感到“错愕”，直言“部门间的战争”已经爆发。

鉴于国务院和军方在日元汇率问题上存在严重分歧，全国咨询委员会对该问题的审议起了重要作用。全国咨询委员会参谋委员会在使团报告及麦克阿瑟电文的基础上形成文件，认定正在实施的多重汇率体系已经危及到美国对外金融政策目标，应尽快设立日元汇率。1948年6月28日，全国咨询委员会讨论该文件。国务院力主将日元汇率放在美国宏大的外交框架中考虑，建立日元单一汇率不仅是改善日本形势的关键一步，也是推动国际货币基金组织建立稳定汇率体系的重要一步，多重汇率不符合美国对外金融政策的原则。这得到了美国财政部的支持。陆军部同样支持尽早设立日元单一汇率，但提出只有形势允许，汇率的改变才有利于日本经济的稳定，暗中支持盟总。在此情况下，会议基本同意使团报告，称“一伺行政允许，尽快建立单一汇率，使之适用于所有类型的交易，包括之前军用汇率的适用范围。如果是在使团推荐的时间段内推行，则委员会没有任何理由反对270∶1—330∶1的汇率”。这极大鼓舞了美国国务院与财政部，国务院立即致信陆军部，称“除了生效日期定在1948年10月1日，国务院、财政部的立场与上述全国咨询委员会决议的立场一致。生效时间之所以有所延后，是根据使团报告，须留出充足时间引入行政措施，为项目的实施打好基础。”现在只需陆军部表示同意，该文件便可成为美国政府的正式政策。

事实证明，美国国务院对全国咨询委员会的决议过于乐观了。陆军部同样赞成全国咨询委员会的决议，并认为全国咨询委员会的最后结论“一伺行政允许，则尽快建立单一汇率”暗含深意。在陆军部看来，“行政允许”的表述表明全国咨询委员会承认必须考虑麦克阿瑟的建议等其他重要因素，需要首先采取措施稳定金融形势，这可能需要3个月、1年甚至2年时间。陆军部以此为由拒绝了国务院和财政部的建议，反对于1948年10月1日确定日元单一汇率。根据5月初三方协调会议决议，这意味着需要延后确定商业汇率，并立即调整军用汇率。陆军部暂时在军用汇率问题上掌握了主动权。盟总迅速行动，于1948年7月6日将日元兑美元军用汇率调整为270∶1。这一汇率适用于军人和其他外国人在日本将外币兑换为日元，宗教、教育和其他授权项目的外币汇款亦可兑换为日元；同样适用于外国商人为修理和保养机器而兑换日元的行为。军用汇率适用范围虽有所扩大，但在货币兑换方面仍受到重重限制；日本对外贸易仍没有商业汇率可用，日本出口商品的外币定价仍与日元价格无关。

两种汇率之争，表面上看是盟总和美国政府关于日本经济自立不同方式的争执，实质上则是盟总坚持在日元汇率问题上保有主动权，强硬反击美国政府所致，这反映了美国远东战略变迁中的矛盾。相比远在大西洋沿岸的美国政府，麦克阿瑟自认为他更了解日本的现实以及更能担负改造日本的重大责任。在他看来，战败的日本人民非常迷茫，迫切需要外来指导与鼓励，而美国如果能够借改造日本去影响东方世界10余亿人，将能改变世界历史的发展进程。据此，盟总虽然支持美国政府的日本经济自立计划，但并不想中止此前进行的改革，并欲获得在日元汇率问题上更大的自主权，以打造符合麦克阿瑟期待的日本。而在美国政府看来，这不仅不利于日本的经济复兴，更不符合美国的利益，因而必须予以转变，完成美国远东战略在实践层面的调整。不同的视野必然会产生不同的政策主张，两者的矛盾在日元汇率问题上集中爆发。由此可见，美国的远东战略调整并非一帆风顺，国务院与军方的冲突迫使该问题进入更高层的视野，凸显出它的重要性。

肆

美国政府与日元汇率的最终确定

1948年秋，国际局势的发展对于美国而言并不乐观。苏联在东欧和德国问题上愈发强硬，中国内战打乱了美国在远东地区的部署，这促使美国加紧调整远东战略，转变对日占领目标，促使其经济自立。但在与之攸关的日元汇率问题上，军方虽暂时得势，但盟总继续面临着国务院要求设定商业汇率的压力，两方的矛盾仍然无法调和。1948年7月中旬，麦克阿瑟称，“若国内有意制定单一汇率，请总统或陆军部长下命令”，表明了拒绝商业汇率的态度。同时，日本的形势也不乐观。首先，由于缺乏日元商业汇率，日本经济复兴仍然无从谈起。军用汇率水平虽然得到调整，但贸易领域仍然由盟总实施多重汇率。获得日元的唯一合法途径是以外国货币从盟总购买或通过盟总授权的外国商业银行汇款，这无论对公司还是个人来说都极为不便。其次，日本与世界经济的重新融合也因其商业汇率的缺失而停滞。美国积极构筑自由贸易体系，希望日本受惠其中。1948年8月，美国提议关贸总协定缔约方给予日本最惠国待遇，将其平等纳入自由贸易体系，遭到英国、澳大利亚和新西兰等国家的坚决反对。他们强调，除非日本已经确定单一汇率，否则无法谈及最惠国待遇问题。再次，日本经济状况也迫使美国加快政策调整的步伐。1948年秋，日本的国内生产总值仅为1934年的40%，对外贸易只及战前水平的20%，货币流通量更是比1946年增加十余倍。由于购买稻米，日本政府的开支更为巨大，导致10月下旬纸币发行量大增，10月底已超过2,795亿日元，12月底为3,552亿日元，平均月增62%。对此，美国提出加强对日本的救济，提供更多的复兴资金，以创造尽早确定日元汇率的条件，从而对日本平衡预算产生决定性作用。

面对美国国务院与军方之间的冲突，美国政府最高层很快介入。1948年10月7日，美国总统杜鲁门签署NSC13/2文件，正式实施支持日本复兴和促进日本自立的政策。在这种情况下，陆军部表现复杂。一方面，陆军部副部长小德雷珀与凯南迅速制定具体方案，指令盟总加速停止经济民主化改革，实施一切必要措施实现出口最大化，建立日元单一汇率，放弃多重汇率体系。这遭到麦克阿瑟的极力反对。麦克阿瑟甚至不顾他已摆脱远东委员会约束的事实，声称这与远东委员会指令相悖。陆军部为此数次与盟总沟通，厘清盟总在执行NSC13/2文件上的责任，强调麦克阿瑟需考虑美国的国家利益。另一方面，小德雷珀私下里仍与麦克阿瑟保持一致，认为商业汇率的确定需要以日本经济的稳定为基础，但所需时间同以往的认识相比大大缩短。由此可见，美国军方转变了策略，主张实施商业汇率的同时，亦主张赋予盟总必要的权力，这是在总统介入的情况下所做的巧妙安排，为麦克阿瑟的施政留下退路。

陆军部对商业汇率的表态得到代理国务卿洛维特（Robert Lovett）的全力支持。1948年12月中旬，为确保麦克阿瑟执行命令，美国政府向盟总发布临时指令，实施《经济安定九原则》，欲在三个月内稳定日本经济，从而为引入正式汇率做好准备。在这种情况下，麦克阿瑟不得不转变态度，认为经济稳定已经成为“盟国占领日本的主要目标”，日本经济复兴仅次于美国的安全利益，《美国对外关系，1949》（Foreign Relations of the United States,1949）第7卷第2部分，美国政府印刷局1976年版，第608页。从而接受了NSC13/2文件的精神，为日元单一汇率的确定扫清障碍。

确定日元汇率，结束日本经济在国际上的孤立状态，是《经济安定九原则》的重要目标。尽管日本国内不乏批评声，认为单一汇率会损害日本中小出口商的利益，但盟总还是照章执行，再次表明日本在汇率决策上无法发挥影响。1949年1月，盟总外贸商务处调研后认为，若出于“政治原因”需要近期确定日元汇率，倾向于330∶1。这一结论得到马夸特和道奇的赞同。道奇认为，此时确定日元汇率已经不再是问题，重要的是其它两点：其一，新汇率确定后需要能够坚守，日本不宜频繁调整汇率；其二，新汇率应能适当压缩进口，又能刺激出口，从而制止通货膨胀。为了准备实施商业汇率，从1949年2月起，盟总将日元对美元比价上限控制在450∶1，4月1日起调整为420∶1，向单一汇率靠拢，4月2日率先在纺织品领域实施330∶1的汇率，5天以后进口领域几乎全部应用了这一汇率。这一数字与军用汇率保持着合理的差距，遵循了美国国务院的一贯主张。盟总还要求美国政府授权，即1949年4月1日或其后时机成熟时设定日元商业汇率为330∶1，新汇率在上下浮动10%以内时无须与美国政府协商。在盟总的规划下，该汇率将取代军用汇率，应用于占领军官方核算、军人及其家属生活开销支付、经其批准的对外贸易和外汇交易等。麦克阿瑟基本上是按照拉尔夫·扬使团的建议撰写电文。这表明，他确实放弃了此前在日元汇率上的立场，只是希望在妥协之后仍然保留一定的权力。

全国咨询委员会审议了盟总电文，发现盟总的要求并不合理。首先，针对1949年4月1日设立商业汇率的提议，盟总没有统计数据的支持，因而无法得知该汇率水平是否合适。与1948年6月使团建议尽早于1948年8月15日到10月1日之间适用的汇率水平相比，盟总的提议高估了日元价值。其次，盟总称高于330∶1的汇率会扰乱现有价格和工资结构，如果通过提高政府补贴来抵销影响，则会使第二年平衡预算的努力功亏一篑，但盟总拟议汇率水平并无任何应对价格上涨的空间。根据现有计划，日本需要保持出口增长，那么，在出口商品的单位消耗方面，很有可能会出现急速的、大规模的调整。最后，确定日元商业汇率是美国政府对外金融政策的既定目标，未来需要调整汇率时，应将引起调整的因素提交全国咨询委员会审议。这基本上反映了国务院的主张，在其支持下，全国咨询委员会参谋委员会认为，将盟总的拟议汇率提高10%是合适的。在此基础上，全国咨询委员会同意盟总的主张，即日元商业汇率适用于对外贸易和外汇交易，亦涵盖此前军用汇率的适用范围。日元商业汇率将成为单一汇率。

针对汇率水平及其调整程序，全国咨询委员会提出两套方案供美国国务院和陆军部参考。实际上，由于国务卿本就是全国咨询委员会的成员，方案主要是供陆军部考虑。第一套方案是汇率应在1949年4月1日或其后尽可能早的时间内生效，委员会接受盟总330∶1的提议，但强烈建议实施360∶1的汇率；任何针对初始汇率的改变都需提交全国咨询委员会审议。第二套方案是汇率生效时间同前，委员会接受盟总330—360∶1的提议；任何针对初始汇率大于10%的改变都需提交全国咨询委员会审议。第一套方案保证了美国政府对日本汇率问题的绝对控制权，盟总不可能保有任何权力。国务院、美联储、商务部和财政部强烈主张选择该方案，但做出部分妥协，即保证全国咨询委员会将对盟总调整汇率的请求给予迅速审议。第二套方案接近于盟总的主张，陆军部对此方案极为赞同，但独木难支。

1949年3月29日，全国咨询委员会正式通过了第一套方案。对此，国务院与陆军部的反应可谓殊途同归。一方面，国务院担心陆军部再生事端，要求在正式授权盟总的电文内容中强调“国务院强烈建议实施360日元等于1美元的汇率”，否则拒绝通过授权电文；另一方面，陆军部遗憾没有为盟总争取到调整汇率的权力以及守住330∶1的汇率，将选择权交给盟总，但相信该决议“已经赋予盟总必要的权力”，因此不再反对国务院的要求，从而在美国政府层面就汇率水平达成一致。盟总方面，道奇立即予以认可，认为以360∶1取代330∶1汇率，将进一步推动日本增加出口并刺激内需。4月3日，盟总回电表示，“鉴于华盛顿的强烈建议”，接受全国咨询委员会的推荐汇率，至此，日元商业汇率的确定再无障碍。4月23日，盟总命令日本政府采取必要措施，于1949年4月25日1时实施360：1的官方汇率，其他外币以国际货币基金组织规定的美元价格与日元进行兑换，官方汇率适用于所有对外贸易和外汇交易，包含目前军用汇率涵盖的范围。从此，日元军用汇率及对外贸易领域的多重汇率体系成为历史。

1949年春，由于远东形势发生明显变化，美国远东战略的调整到了关键时刻，美国政府亦不再与麦克阿瑟讨价还价，直接以临时指令的方式加速确定日元商业汇率。在陆军部的支持下，麦克阿瑟不甘于充当政策执行者，欲通过军用汇率与多重汇率并存的方式继续掌控日本经济事务，借机摆脱美国国务院的遥控，增强军方在日本事务上的发言权。殊不知，在冷战大格局下，美国政府的远东战略中并没有为盟总预留这一权力。而陆军部的做法更值得玩味。一方面它没有违背美国政府的大方针，多次声明支持设定日元汇率；另一方面欲在汇率问题上为盟总争取更大的权力，尽量减少国务院在该问题上对盟总的束缚，因而在日元汇率问题上表现暧昧。面对美国战略调整的大局，它实际上无力实现上述目标，不得不支持国务院的决策。从结果看，取代了多重汇率体系的日元商业汇率并没有与军用汇率并存，而是后者并入前者，形成单一的日元汇率。这标志着美国军方与国务院在远东战略调整问题上结束了对立，扶持日本复兴成为美国上下一致的目标。

结语

日元汇率的确定为日本打下了对外贸易和经济复兴的基础，对此日本社会整体持欢迎态度。日本首相吉田茂认为，只有单一汇率才能稳定经济和发展出口。经济安定本部称新汇率将帮助日本实现新财年80%的出口目标，并促进日本旅游业的发展。商人们感到欣喜（他们本以为是330∶1），称这是日本经济与世界融合的第一步。从短期看，1949年4月到10月，日本农林渔业产品出口稳步增长30%以上，工业产品出口虽有下滑，但盟总认为不是大问题。一方面，固定汇率公布后，一些合同被取消，且同期世界市场形势不佳；另一方面，出口出现下降的产品过去多处于强势汇率下，需要时间进行调整，相反处境下的商品如瓷器、交通设备和自行车等出口则有所上升，纸张、橡胶和玩具等则出现显著上升，日本整体出口量是1948年同期的两倍多。更重要的是，日本经济逐渐回归稳定状态，通胀受到控制的远景也得以显现。日元汇率在1949年9月英镑贬值时保持了坚挺，稳定了世人对于日元的信心，促进了日本与国外市场的贸易联系。从长远看，日元单一汇率的确定简化了对外贸易和国际货运程序，让日本人出国旅行和开设海外分部更为容易，日本生产成本相对下降，刺激了生产者和出口商的热情。日元汇率的确定也为日本加入美国主导的自由贸易体系提供了条件，这些都为日本经济的复兴奠定了基础。

从深层次看，日元汇率的演变既反映了美国远东战略的变迁，也是调整中的关键内容之一。这一过程经历了四个阶段。首先，占领之前，美国国务院吸收了占领意德等国的经验，谨慎地确定日元军用汇率，旨在确保日本经济走出崩溃状态，以顺利实现改造日本的目标。其次，占领初期，以麦克阿瑟为首的盟总数次要求大幅调整军用汇率，但国务院行动缓慢，这并非置占领军的士气和生活于不顾，而是需要首先确保日本经济的恢复，以利于执行投降条款。再次，当远东局势出现不利于美国的变化后，国务院对占领目标进行战略调整，积极推动日本经济自立，尽快确定日元商业汇率。而盟总仅从改造日本的角度出发，不仅无视冷战的发生，反而欲扩大其在日本事务上的权力，并得到陆军部的支持。美国军方与国务院产生严重对立，前者在日元汇率问题上一度取得优势地位。最后，在美国总统杜鲁门的介入下，麦克阿瑟被迫放弃己见，按国务院的部署确定日元汇率，从而以实际行动支持日本经济自立，在实践层面助力美国远东战略的转变。为了确保这一转变的实现，美国政府控制日元汇率至1950年初，日本政府接手日元汇率后，仍需美国同意才能改变汇率。

在世界由大战向冷战转换的大格局下，日元汇率的确定经历了复杂的过程和艰苦的博弈。影响美国确定日元汇率的因素有很多，如国际形势的变化、日本经济复兴的需要、占领军士气与生活水平的维持等。美国国务院没有单纯从经济得失的角度考虑该问题，而是从战略全局的高度予以把握，盟总仅从占领及改造日本的角度考虑汇率问题，这是造成国务院与军方在日元汇率问题上发生冲突的根本原因。在国务院的主导下，日元军用汇率及多重汇率均是临时方案，从来都不是政策重点。国务院所重视的日元商业汇率不仅与日本经济的恢复和复兴密切相关，更与美国的冷战战略相关。其最终确定虽然经历了诸多波折，但国务院表现得审慎而又坚定，确保了调整和确定汇率的权力始终掌握在以其为中心的文官部门，并与美国远东战略相适应，从而得到了总统杜鲁门的支持。这也是国务院在日元汇率决策中胜过陆军部和盟总的主要原因。正是在这种情况下，执行占领任务的盟总和陆军部最终接受国务院的日元汇率方案，废除多重汇率体系，将军用汇率合并于商业汇率之中，在日本经济自立问题上支持美国政府的重大决定，最大程度地维护了美国在远东的战略利益。