暴发户
甲午战前，日本政府的财政拮据，年度预算只有8000万日元，为建造军舰，连天皇都要“节衣缩食”。战争获胜后，日本一夜暴富，从中国攫取的赔款高达3.6亿日元，相当日本四年半的国家预算总额。那么，这笔巨款是如何支出的？
首先拨付2亿以扩充军备，又以8000万抵补临时军费，再以3000万用作军舰补助金，这三笔军费总计超过了3亿，占总额的80%。三国干涉后，俄国成为日本的最大威胁。为了对抗俄国，日本制订了陆军增设6个师团、海军7年扩编的计划。甲午战争赔款便构成了相关预算的主要财源。此外，还有2000万献给天皇，1200万用于对中国台湾的殖民经营，1000万用作灾害准备金，1000万用作教育经费。
在这种情况下，政府预算迅速从8000万膨胀到1.5亿，甚至接近2亿。由于财政收入有限，无法承担如此巨额的预算支出，只能以赔款填补缺口。赔款虽多，但坐吃山空，总有用完的一天。到那时，政府又会面临财政问题。
政党和内阁的关系此时有所改善。甲午战前，内阁希望增加预算以扩充军备，但政党不同意。而政党要求放宽选举限制和增加地方投资，内阁也拒绝答应。双方争执不休。战争爆发后，内阁和政党立即休战，政党极力满足内阁的预算要求。战争结束后，内阁和政党开始意识到，如果整日争吵则一事无成，双方只有密切配合，国政才能顺利运营。为了实现这一构想，伊藤博文考虑与自由党联手。
藩阀集团
摇摆的政客
此时的政治家多是表里不一的政客。他们在野时，总是攻击藩阀政府的独断专行，但如果政府向他们提供高官厚禄，这些政客也会欣然接受。由此来看，政党政治家厌恶的并非权力，而是掌权的并非自己。
政党政治家辛辛苦苦参加选战，并非为了进入议会批评政府，而是为了参与权力的运作。但为了获得实权，必须进入行政机构，因此，政党政治家都以入阁担任大臣为最高目标。如果当不上大臣，退而求其次，可以谋求省厅次长或局长的职位。如果想在国外任职，可以追逐驻外公使的职位。如果热衷地方行政，还可以谋求出任县知事。在当时，政治家千方百计追求官职的活动被称为“猎官运动”。
其实，在议会内阁制度下，议员以成为掌握行政权的高级官员为目标倒也无可厚非。但在当时的日本，元老和藩阀垄断中央政权，政党政治家可以被选为议员，却难以染指中央政权。这种状况对政党政治家产生了双重影响：一方面是对权力的鄙夷和抨击，另一方面是对权力的嫉妒与渴求。
星亨
驻美公使星亨
伊藤博文以高官厚禄来怀柔政党领袖，其首个目标便是自由党干将——星亨。
星亨1850年生于江户，父亲是位优秀的建筑工匠，为大名和豪商建造房屋赚了很多钱。不过，由于挥霍无度，家里负债累累。星亨2岁时，父亲留下大笔债务后人间蒸发。为了还债，星亨的两个姐姐一个被卖身为娼，一个被送到别人家做女佣。星亨跟随母亲，改嫁了一位赤脚医生。星亨从小学医，但他学的不是汉方医，而是西医。西医是当时的新兴学问，相关著作都以外语写成。为了学医，星亨开始学习英语，后来则放弃了医学，专攻英国之学。经过多年的努力，星亨成为当时稀有的英语教师。
明治维新后，日本竭力向西方学习，外语人才倍受重用，甚至连多位元老都学习过外语。伊藤博文懂英语，桂太郎精通德语，西园寺公望精通法语。在这种情形下，英语熟练的星亨拥有了出人头地的关键技能。一个偶然的机会，星亨结识了陆奥宗光。陆奥赏识星亨的才能，推荐他在大藏省担任官僚、在横滨担任海关关长。星亨后来去英国留学了3年，并成功取得出庭律师资格，从而成为日本历史上首位诉讼律师。
星亨回国后，开办律师事务所。由于当时律师稀缺，而各种法律纠纷，尤其是涉外法律纠纷层出不穷，星亨既懂法律又懂外语，帮客户打官司赚了很多钱。而且他酷爱读书、口才出众、文章漂亮，又擅长交游，1881年自由党成立时，他应邀成为首批党员。此后，他积极参加民权运动，四处演讲、创办报纸、筹集资金，推动自由党势力壮大，并逐渐成为党内的核心人物。
日本开设国会后，星亨当选为议员。在陆奥宗光的运作下，他还当选过众议院议长。在自由党中，他是四大派阀之一的关东派的领袖。因为有钱、有能力，又喜欢张罗，他的手下聚集了一批门生。然而1896年前后，星亨在党内斗争中失势。伊藤为了拉拢他，推荐他去美国担任公使。星亨把关东派的部下们托付给陆奥宗光后，便到华盛顿上任去了。
日本陆军高层
板垣入阁与山县阀的诞生
1896年4月，自由党党首板垣退助也投入伊藤内阁的怀抱。板垣是民权领袖，伊藤是藩阀首领，两人是“政敌”，此时为何能握手言和？这是因为双方只是“政敌”，而非“私敌”，在共同利益的驱动下，他们可以化敌为友。伊藤和板垣约定：自由党在议会支持内阁，作为交换，板垣入阁担任内相。
由板垣担任内相的决定，招致内务省官僚的极大不满。内相位高权重，不仅可以任命县知事、监督选举，还主管治安和警察系统。长久以来，警察和政党是死对头。政党举行演说、游行、集会、示威或办报抨击政府，警察就会出手干涉。政党不愿任人宰割，也会组织“别动队”进行反击。一些激进党派甚至以炸弹和刀剑进行暴动，策划颠覆政府。在数十年的自由民权运动期间，政党与警察一直发生流血冲突，积怨甚深。此时伊藤竟然空降老对手板垣来当顶头上司，内务省官僚对此无法容忍。
此外，官僚每日兢兢业业地伏案工作，为的是能够稳步晋升：从课员到课长，从课长到局长，最优秀的人还可能晋升为次长，乃至问鼎大臣宝座。但伊藤为了笼络政党政治家，将省厅要职分配给既无技能又无经验的政客，从而引发了官僚的极大不满。为了表示抗议，他们纷纷辞职，转投山县有朋旗下。山县不喜欢政党，对伊藤收买政党的做法不以为然。这些官僚聚集在他周围，日后形成了藩阀势力之中的重要派系——山县阀。
板垣退助
第二次伊藤内阁倒台
伊藤“收买”自由党两大领袖后，与政党进入了“蜜月期”。内阁与政党的密切合作，也对国家的政策方针和利益分配产生了影响。
与自由党结盟后，伊藤操纵议会的能力有所提升。此时，围绕“三国干涉”问题，舆论正在猛烈抨击伊藤内阁的外交失误，大隈重信的改进党也在议会穷追猛打。但在自由党的支援下，伊藤顺利过关。在另一方面，通过与政府合作，自由党也收获颇丰。除板垣出任内相、星亨被任命为驻美公使外，板垣还利用大臣权限接连任命亲信党员担任要职，如内务省秘书官、县治局局长、山梨县知事、群马县知事。自由党还获得政府资助，缓解了政治资金困难的问题。
但好景不长，伊藤内阁又面临新的问题。“三国干涉”之后，为了扩充军备，伊藤计划发行国债来弥补财源的不足。由于藏相能力不足，国债发行计划遇挫，藏相引咎辞职。此前，陆奥宗光也因肺结核恶化辞去了外相的职位。由此，伊藤内阁改造的问题浮出水面。
伊藤希望借内阁改造之机，邀请大隈重信和松方正义担任外相和藏相，以组织“举国一致”内阁。这样既可以牵制自由党对政府要职的瓜分，又能缓解与山县派官僚的紧张关系。最重要的是，伊藤希望集结长州、萨摩、自由党和改进党的力量，一举解决增税难题。
得知伊藤的内阁改造计划后，板垣退助表示强烈反对。这是因为自由党和改进党由于竞争议席，现已形同水火。板垣强烈反对大隈入阁，并宣称如果大隈入阁，他就辞职。但另一方面，松方又表态称，如果大隈不入阁，他也拒绝入阁。伊藤无法说服这三位大佬，只好于1896年8月向天皇递交辞呈，解散了内阁。
松方正义
松方正义内阁
伊藤辞职后，继任首相是松方正义（1896年9月—1898年1月间任职）。此时，长州阀与萨摩阀交替执政，长州元老辞职后，要由萨摩元老接任，这是元老集团选择松方的第一个原因。此外还有一个原因，那便是松方是财政专家。伊藤内阁因发行国债受挫，导致最终瓦解，而松方最擅长的莫过于财政，大藏省和日本银行（即中央银行）都是他的地盘，三菱财阀也支持他。
松方也知道，想得到议会的协助，必须与政党建立良好的关系。伊藤与板垣的自由党合作，他便选择与大隈重信的进步党（1896年3月，由改进党吸收数个小党后而成，在议会拥有100个席位，与拥有109席的自由党势均力敌）合作。松方邀请大隈入阁担任外相并兼任农商相。在大隈和进步党的支持下，松方内阁的预算案在议会获得通过。作为回报，松方内阁向进步党提供了大批显官要职。
在大隈主政的外务省和农商务省，进步党获得了农商务省次官、工商局局长、矿山局局长、山林局局长以及外务省通商局局长等一系列要职。此外，大隈派还瓜分了4名参事官和8名地方县知事的职位。由此，进步党在政官两界的势力大增。
大隈重信
松方内阁的倒台
在进步党的支持下，松方内阁开始时较顺利，但后来遇到了问题：一是双方关系恶化，二是增税难题。
松方正义和萨摩阀毕竟是保守的官僚集团，他们对进步党大量瓜分政府要职非常不满。同时，进步党却认为到手的官职还远远不够。由于“僧多粥少”，未获要职的干部多有怨言。进步党继续向松方内阁施压，要求得到更多的官职，松方内阁则想方设法加以阻挠。双方冲突不断，关系逐步恶化。
另外，“三国干涉”之后，充实对俄军备成为日本国防的第一要务。然而来自中国的赔款此时几近枯竭，举债也只能解决燃眉之急，为了一劳永逸地解决财政问题，松方内阁计划将当时2.5%的土地税一次性提高到4%。这一决定最终导致了与进步党的决裂。
日本政府为何一定要增加土地税，而不能增收关税或工商业税？
首先，增收关税非常困难。在幕末时期，日本签订了诸多不平等条约，以至于丧失了关税自主权。经过几十年的努力，日本直到1911年才恢复关税自主。其次，就产业结构而言，当时的日本仍是一个农业国。“二战”前的几大支柱产业，如缫丝、纺织和军工，此时尚不发达。针对工商业的税收制度，如个人所得税和营业税，直到1887年和1897年才得以建立。最后，由于担心西方列强的经济侵略，日本此时也不愿借入太多外债。相比之下，土地税根据地价估算，是稳定的财政来源。据统计，明治政府前期，土地税占全国税收的70%～80%。甲午战争后，土地税约占40%，仍是第一大财源，其次是酒税（约30%）、关税、烟草税和糖税（约4%～5%）。
不过，松方内阁的增税计划遭到大隈的激烈反对。之前提过，自由党和进步党都是“地主党”。在当时的选举制度下，只有高额纳税的地主和商人才有选举权，如果得罪了他们，政党等于自寻死路。为了党派的利益，大隈以辞职反对增税，随后又与自由党联手，在议会中击垮了松方内阁。
伊藤博文
伊藤博文的无可奈何
萨摩元老辞职后，又轮到长州元老出面组阁。
此时的长州阀有三位元老：伊藤、山县和井上馨。山县不喜欢政党和政党政治家，认为他们都是空话连篇、精于算计的小人物，他更信任拥有技术专长、纪律严明、能处理具体事务的精英官僚。为了对抗政党，他正忙于在内务省、司法省和陆军省培植自己的势力。之前提过，伊藤第二次内阁期间，许多内务省官僚辞职以抗议板垣入阁，从而转投山县麾下。随后，山县便以这批人为基础，加上身边的军政、司法官僚以及贵族院议员组成了“山县阀”。不过，此时山县阀羽翼尚未丰满，山县不愿意出山。另一位元老井上馨一直不肯出任首相，伊藤于是第三次组织内阁（1898年1月—6月）。
伊藤想要同时拉拢自由党和进步党，于是向板垣和大隈提供了法相和农商相的职位，但两人都想担任内相。联合执政计划流产后，伊藤内阁的地税增收法案也遭自由党和进步党的联手阻击。作为《明治宪法》的起草者，伊藤深知政党在政治运营中的重要，但既有的政党，无论自由党还是进步党，都有根深蒂固的反体制倾向。伊藤于是计划组建自己的政党，一个既能代表民意协调与政府的关系，又能将公利公益置于首位的新型政党。
得知伊藤组建新党的计划后，山县表示强烈反对。伊藤是首席元老，如果由他出面，肯定可以组建一个强力政党。如果伊藤以该新党为后盾运营国政，必将为政党政治开创先河。山县认为，政党政治弊端重重，政党领袖的权力野心难以遏制，必将带来无休止的政坛争斗。这不仅会威胁藩阀对中央政权的垄断，还会危及天皇制的稳固和国家的长治久安。
面对山县的激烈反对，伊藤说：“这个首相我没法干了，要不山县阁下你来干？”山县当然不愿意。他又询问其他元老，也没人愿意接手。伊藤于是说：“现在只有板垣和大隈两人可以控制议会，除了向天皇推荐此二人，别无他法。”
自由民权运动时代的演说会
隈板内阁的成立
1898年6月25日，板垣和大隈终于等来了执政良机。两人大喜过望，表示将不计前嫌，肝胆相照。为了能合作无间，他们还各自解散了自由党与进步党，合并为宪政党。一周后，天皇大命降下，大隈任首相，板垣任内相，隈板内阁成立（1898年6月—11月）。然而，大隈和板垣的联合执政并未持续太久，由于两派人马相互算计，这种貌合神离的合作很快就破产了。
大隈组阁的首个挑战是军部大臣的人选问题。陆海军是藩阀地盘，政党可以在议会中刁难藩阀，藩阀同样可以在军部大臣人选上为难政党。特别是参谋总长川上操六敌视政党，阴谋将这届内阁扼杀在摇篮里，于是策动陆军拒绝推荐陆相人选。大隈好不容易等到的组阁机会，眼看就要溜走了。不过伊藤认为，政党和藩阀必须休战，否则政府将难以运作，他请求天皇下令，要求前任陆海相留任。在伊藤的协助下，大隈内阁才得以组建。
大隈和板垣获得政权后，立即开始瓜分“战利品”。在这届内阁中，除陆海相，其他阁僚均来自政党。8个内阁席位中，“大隈派”占据4席，分别是首相、法相、文相和农商相，“板垣派”占据3席，分别是内相、藏相和递相，只有外相人选悬而未决，暂时由首相兼任。此外，内务、外务、文部、农商务、递信等五省的次官，大藏省的监督局局长，东京、大阪和北海道的知事，以及警视厅的警视总监均由政党成员担任。隈板内阁是国会开设8年以来成立的首个政党内阁，也是几十年来自由民权运动取得的显著成就，但是，政党政治用人唯亲、用人唯党的问题也开始暴露出来。
内阁总理大臣大隈重信（中）
分赃不均的内斗
尽管与军部的问题平息了，隈板内阁很快又因“分赃不均”内斗起来。进步党和自由党往日里是竞争对手，为了夺权才勉强联合起来，但两派终究是同床异梦，很快就因外相的职位闹翻了。
在内阁中，外相是仅次于首相的重要职位，相当于副首相，成为外相也意味着进入首相接班人梯队，很多人都觊觎这个职位，最为势在必得的是星亨。星亨有能力、有野心，现在美国担任公使。当他得知宪政党组阁的消息后，未获批准就迫不及待地登船回国了。
“板垣派”向大隈表示，希望由星亨担任外相，但大隈却有自己的考虑。内阁成员中，“大隈派”与“板垣派”的席位比是4:3，如果星亨入阁，双方将势均力敌。大隈不愿意与“板垣派”平起平坐，更不愿意将外相的职位让给劲敌星亨，所以他决定继续兼任外相。
对于大隈的做法，星亨心怀怨恨，于是寻找时机阴谋倒阁。这时恰巧大隈的一位部下惹了麻烦，给了星亨机会。
尾崎行雄
“共和演说事件”与星亨造反
闯祸的是文相尾崎行雄。尾崎在近代史上因两件事知名：一是从1890年至1952年的63年间，连续25次当选国会议员，在日本被誉为“宪政之神”；二是他出版过一本名为《中国处分案》的著作，在中国引发过轰动。该书赤裸裸地鼓吹分割中国，但也准确地指出了中国社会的一些弊端，这就让当时的中国人既痛恨又警醒。
尾崎担任文相时年仅40岁，被誉为“政坛的麒麟儿”，他擅长演说和煽动，但言多必失，祸从口出。在一次演讲中，为了批评当时的拜金风潮，他讲了句：“尽管日本不太可能成为共和国，但如果有一天日本实现了共和政治，那么三井和三菱的富豪们将出来竞选总统吧。”这句话犯了大忌，落下了把柄。
这句话的问题出在“共和政治”四个字上。我们一直强调，天皇制存在两个侧面：一是君主立宪制，一是绝对君主制。但无论是立宪君主还是绝对君主，它们都是君主制，而共和政治则要废除君主，由人民投票选举总统。如果尾崎说日本可能实现共和政治，岂不否定了万世一系的皇统，冒渎了皇室的尊严？
星亨和藩阀抓住时机，攻击尾崎对皇室大不敬。尾崎百口莫辩，只好引咎辞职。文相位置空缺后，星亨和板垣推荐了己方人选，并向大隈开出条件：也可不任用此人，但作为交换，必须将外相职位让给星亨。大隈对此置之不理，又推荐了另一位部下犬养毅出任文相。
犬养毅接任文相后，星亨的计划再次落空。因在人事问题上连续败北，星亨愤然带领旧自由党势力造反，与“大隈派”分了家。“板垣派”阁僚也一并辞职，大隈失去了执政的同盟力量，只得解散内阁。在内部纷争和藩阀的反击下，日本历史上首届政党内阁从6月30日成立至10月31日倒台，仅仅维持了124天。
政友会
政友会成立
此时，伊藤博文正在中国游历，元老会议推荐山县有朋第二次组阁（1898年11月—1900年10月）。
山县曾于1891年第一次组阁。当时围绕预算问题，山县内阁与政党发生了激烈冲突。山县历经千辛万苦，最终靠着离间收买反对党议员才脱离困境。山县在第一次内阁辞职后，便在陆军省、内务省和贵族院潜心经营，培养了大批心腹官僚，组成“山县阀”。据说，在当时的中央省厅中，山县阀无法渗透之地，只有萨摩藩控制的海军省以及松方正义的地盘大藏省。距离首次组阁7年后，鉴于山县阀羽翼渐丰，山县有朋决定再次出山。
尽管山县厌恶政党，但为了控制议会，他也要与政党结盟。山县与星亨的旧自由党势力合作，双方一时间配合得风生水起，甚至解决了多年以来悬而未决的增加地税难题（从地价的2.5%提高到3.3%）。但随着时间的推移，问题再次浮现出来。星亨协助山县内阁，为的也是瓜分官职，而山县对此百般阻挠。山县内阁特意修改了《文官任用令》，提高各省次官、局长和地方知事的任用门槛，以限制政党政治家转身为高级官僚。对于山县内阁的“恩将仇报”，星亨和他的手下深感愤慨。
时间来到了1899年。伊藤博文放出风声，准备成立自己的政党，星亨闻风而动，准备与山县决裂。为了促使合作破裂，星亨提出新的合作条件：要么让内阁成员入党，要么让本党党员入阁。山县拒绝后，星亨便率领部下加入了伊藤新党——政友会。政友会成立次月，山县辞职，伊藤便以政友会为基础组织了第四次也是最后一次内阁（1900年10月—1901年6月）。
政友会的成立意义重大，因为它取代了自由党和进步党，成为议会中的主要势力。从1900年至1915年，政友会一直是议会第一大党。值得注意的是，政友会并非由下而上形成的政党势力，而是由元老伊藤博文自上而下创立起来的。可以说，政友会自诞生那刻起，便带有与藩阀相协调的色彩。
