杨增新时期新疆税务制度研究

作者：周卫平

清朝在新疆的统治结束后，“协饷”断绝，当时的新疆局势内忧外患，财政艰窘情状已达极点。为摆脱困境，稳固统治，主政新疆的杨增新实施了一系列整顿税收的措施以纾解困难。目前学界关于杨增新治理新疆的政策有不少研究成果，但关于其税收政策方面的研究还十分薄弱，笔者拟对此做一些探讨。

民国初期税收机关的设立

清朝在新疆地区实施的税收制度，分为建省前和建省后两个时期。建省前，按照“因俗而治”的原则，沿袭了当地固有的税收政策。光绪十年(1884)建省后，为了推动新疆与内地一体化，清朝改变了赋税制度，实行与内地基本一致的制度，田赋之外，也增设了厘税、统税等之前并未征收的相关税种，从而实现了国家税赋制度的统一。

民国建立之后，各省主管税务的主要部门为财政司，设司长一名，新疆亦然。新疆的财政司于1912年7月成立，黄立中为首任财政司长。各府县地方财政官署秉承于财政厅，由县知事署，办理田赋、契税、牙税各项杂税，担负完全责任。8月，新疆设立临时清理财政所，设提调、坐办、帮办等员，分总务、调查、审核、编制4科。每科设科长1人、科员2人、书记员3人、一等书记生4人、二等书记生4人。由提调、坐办、帮办，督同科长、科员将全省财政情形进行切实查核，逐项梳理。关于征收粮草赋税事宜，则由杨增新特派主计专员，分赴各属，会同地方官核实征收，逐款造报。各府县地方成立董事、议事两会后，由各议员切实监督，以防苛派浮收营私诸弊。除应得公费，务使赋税所入涓滴归公。

1913年春，新疆设立国税厅筹备处，由中央财政部直辖，凡国税均归其掌管，财政司只掌管地方收支。后民国中央政府鉴于地方收支渐广，意图运用地方资金以济中央财政之急，于1914年6月裁撤国税厅筹备处及财政司，7月1日将国税厅筹备处与财政司合并成立财政厅，直隶财政部，财政监督之权则委于各民政长官，省及各道尹均委有监督财政权。

伊犁未归并新疆前，曾设有财政部，取消军政府后，其财政机构以伊犁镇守使内组织归新疆财政机构统辖。其次为塔尔巴哈台，原设参赞大臣，后改为道尹，改道后一切财政组织与财政收支均归属新疆省政府财政厅。在未改道前，该处财政支出占收入之大部，即或有收入也微乎其微，入不抵出，无法列为国家税或地方税，内务、外交、司法、教育等费均须国家协济，预算编制仍须地方预先造报。

税务种类的确定及缴纳

1913年初，财政部开始订立《国家税地方税法草案》，新疆是较早接到此项草案的省份，接到指示后，新疆立即开始筹办。在此之前，税收沿袭清末税收制度执行，也就是说1912年至1913年3月新疆无国、地税之分，1913年4月开始划分国家税与地方税。1914年春因国会停职，省议会亦解散，随之取消国家税、地方税名目，统由主管财政官署支配，嗣后各种税款，复归统收统支而由分而合。1916年，中央再次要求实行分税制后，新疆再度根据地方实际情况划分了国家税与地方税。

国家税包括: (1)正赋粮草；(2)官租；(3)公耗；(4)园课；(5)金课；(6)芦课；(7)水油磨课；(8)水碓课；(9)葡萄税；(10)棉花地税；(11)牙税；(12)炭税；(13)蚕茧税；(14)房租；(15)盐课；(16)统税；(17)契税；(18)酒税；(19)官款生息。地方税如下：(1)二五私耗；(2)亩捐草捐；(3)牲税；(4)油税；(5)斗秤捐；(6)二五商捐；(7)茶税。

晚清时期，南疆喀什道、阿克苏道所属各县，由于距省会迪化距离较远，所有税收款项，均就近办理验收，一切支出也由道库造报领发，收入支出均以道库为归宿。但1912 年遵照财政部命令将税收交往国税厅筹备处，同时所有军政、行政、司法各费亦须赴位于省城的财政司库领发，路远费繁，诸多不易。最终，中央政府同意将南疆各属收入国税照旧划留，仍由司处分别收付以省手续。此外，“南疆各县征收契税不无弊端，杨省长曾令行财政厅酌量改良，加入缠文，使缠民皆知定章，以免弊混。至财政厅所发契格，上面只有契格二字，而中空白，以备书缮缠文，盖从习惯而便民也。此项契格工本概由公家开支，未取民间分文”。税票方面，各税局收税官员在填写税票时，不肯照章注明货色银数或只写货数，由于数额未定，则收税多寡就由收税官员随意指定。为改变此弊端，民国新疆政府通令各税局以后填票应将银数注明，并一律在票内注明，以便查核。

制定主要税种与税收规则

对于新疆来说，税收主要是田赋和统税两大种类，另外北疆的牧税亦是大宗。这两种税的征收可以说关系到全年税收总额，因此民国初期的新疆政府对此相当重视。

田赋历来是财政收入之大宗，如要增加财政收入，整顿田赋为唯一办法。为此，杨增新于1912 年9 月12 日即拟定了征收粮草规则，通令各属所派的主计人员遵照实施，主要内容有:(1) 各主计员到境后，应会同地方官根据时价拟定粮价及每石粮应征税额，经批准后，用汉文及维吾尔文一同张贴，告知民众。(2)征粮均用平斗平斛，所有地脚、余粮，应由纳税人收回，不准淋尖踢斛。如遇刁难，准民众控告。(3)由于少数民族不识汉字，须由主计员会同地方官，将税票用汉文及维吾尔文载明所征收银或粮的数目，并将纳税人姓名、地址及征收的银粮数目逐层登记，等等。

田赋征收方面。南疆地区的田赋分为草捐、亩捐两项。阿克苏道属有草捐无亩捐，喀什道属有亩捐无草捐，而亩捐之害较草捐更严重。亩捐规定上地一亩，捐钱十文，中地一亩捐钱六文，下地一亩捐钱四文。但在征收过程中，官员可以随意划分上中下地。在知晓亩捐的弊端后，杨增新即令将喀什道属的亩捐一律停办，改收草捐。自1912年开始，喀什道属仿照阿克苏道属，不论本色折色，草一斤收税红钱二文，所有旧日亩捐钱文全部免收。

统税方面。晚清时期由于办理不善，既累穷民，复碍收入，种种弊端不胜枚举。为了整顿行业税严禁浮收，民初的新疆地方政府将委办改为包办，由公正殷实的商人承包，且各包商自行制定数额报批后，明定税章，严禁违征。如征收机关有违法者，一经查出无不从严惩办。1914年新疆地方政府接中央政府命令将吐鲁番、库车、阿克苏三局作为试点，先行将包商取缔，改为委办并报财政部备案。在实施过程中，发现“当此财政困难之际，委办既无起色，自应酌予变通。新疆种族庞杂，语言隔阂，整顿税收，委办不如商包，实亦因地制宜之道”。因此于次年10月，将和阗、莎车、伊犁三个税收较多的税务局恢复包商征收。和阗、莎车、伊犁各统税局包商办理后，税收较上年增加明显，1916年又将古城、塔城、库车、阿克苏、迪化、哈密、吐鲁番、巴楚统税局均实行包商办理。

1918年，新疆财政厅又根据中央指示拟定了新疆修正统税章程，内容如下：(1)进口、出口百货或按担头，或按斤件查照后开税率，应各完税若干由起税局卡查验明确，征收时务于票内将货之名色、担数、斤件一一填载，若种类繁多，则须开具清折并于箱面注明某货若干件、某货若干斤，粘贴封条，不准笼统填写京货几担，川货、土货几担，致滋流弊而碍稽查。(2)货由起税局卡征税后，凡经过沿途查验各局概不重征，只可抽查一两件，如票、货单折吻合，立予盖戳放行; 如有歧义，则须逐一点验，照章罚办，唯不得故意挑剔、希图需索，至于严究，等等。

财政部发现新疆常有官吏司事借库平加水之名，在征收赋税时借端取巧，任意欺弄，于是下令将公耗、契税、契纸、水磨课等收款同统税一律改收湘平，并称以统税之加款以抵补赋税。

新疆之牧税，是田赋和统税之外的大宗税收来源。为开辟财源，杨增新特别制定了牧税征收办法。新疆羊税在清代名目繁多，征收既属纷扰，章程又未划一。1913年新疆地方政府颁布羊税办法，主要在北疆地区实行。1914年7月15日，又通告哈萨克族在内地游牧应照章纳税，并规定清查、经收、给票等办法，将哈萨克族头目所管毡房若干，牲畜各若干，造册具报，造册后再由各县派人携册到牧区照章收税，不准浮收。收税后给予收据，并发给回文告示，如有地方官及头目浮收，可向巡按使衙门指名控究。无论跨县放牧，还是冬夏转场，均收一次牧税。

对外国人课税

新疆与俄国毗连，俄国商人往来贸易者较多。民国建立之前，关于俄民纳税，《中俄伊犁条约》和中俄陆路通商章程中有相关规定。由于英国人在新疆通商本无专门规定，于是均照俄商办理。然而，英俄两国部分商人贩运货物时，在新疆境内销售却不遵守规定纳税。新疆统税局要求他们交税时，他们即请领事出面压迫中国官员退让。

对此，杨增新提出：“《中俄条约》内又无准其在新疆境内贩买土货，亦不纳税之明文。则新疆于纳税之后，准其在中国境内销售土货，不予禁阻已属变通办理，外商受惠不浅。对于贩运出入国境之货，既未收税，何得指为违约?”在与英俄领事交涉后，英俄商人纳税按如下规定执行。英俄商由关内运货来新贸易，约章具在，可即查照分别办理。各统税局应将英俄商人携带执照属于何处海关，何时所发，载往何处贸易，所运各货是否与票据相符，逐一查验报核。

关于外国居民在新疆交纳草场税及牧税方面，1914年，拜城县、叶城县等相继呈报俄民抗拒交纳草场税及羊税，而且更为重要的是有些民众并非是真正的俄国公民，而是冒领通商票照的中国公民。为此，杨增新在指令喀什道尹电呈外交部交涉中提及“新疆版图辽阔，田亩少而草场多，然田亩利于耕，草场利于牧。均在领土之中，无论何人既藉中国之草场以养牲畜，即应遵中国之定章以完牧税，牧者之应纳税课，与耕者之应纳粮草无异也”。由于中俄条约中并未明确规定是否允许俄国民众在中国放牧，出于邦交起见，允许他们在中国草地放牧，但俄国民众在中国牧场上即使遵章纳税，已是享受了中俄条约之外的利益了。当时其他各省都有田赋和商税两种。根据俄国与当时新疆的贸易规则是货物可以照约免税，因此新疆的税收只有田赋一种。而现在俄国人利用中国草场来放牧，而草场税属于田赋范围，如果再对他们免税，也就是说两个税种都为外人所侵夺。在与俄英领事交涉后，杨增新让俄英领事告知约束其侨民按照中国的税收规定交纳税收。“草场税为国课所关，万难久延，无论能否由该领承认或由该领呈明彼国公使。总须早日饬知旅新英民一体完纳。”

此外，对于外国人在新疆居住而置有产业者，或新疆户民而投入英俄籍，借以抗拒纳粮纳税者，无论中外人民，但有房产契据，一律呈验注册，照章征收契税，否则遇有争讼情事，公家即不为保护。

综上所述，民国初年，新疆地方政府参照内地征税办法，因地制宜建立了一套较为合理完备的税收体系，具有一定的进步意义。由于税收体系的完备及征收办法合理，国家税收大幅增加。

尽管如此，1915年初，中央政府仍要求新疆增加赋税借以弥补库绌。杨增新婉拒了北洋政府的要求，并回复称，民国成立后，新疆地方政府于赋税之可加者无不百计搜罗。为此，1916年，北洋政府令财政部派遣调查员林竞、谢彬前往新疆巡查，经过对新疆财税现状一年多详细的实地考察，1917年二位调查员发布了调查报告，报告认为新疆税制虽然存在一定问题，但总的来说取得了较好的成果。