宋代特殊机构：转运司与提点刑狱司
2024-04-08
来源:历史真鉴
宋代地方行政最高单位是路，并未设有统一的行政首长，为分权负责的形式，例如有掌控财赋的转运司、负责民政与军政的安抚司、判定刑狱的提点刑狱司、管理常平事务的提举常平司等路级的行政机构，都是直接授命于中央，其皆与救灾工作有关。另外，如体量安抚使与察访使，都是在特殊情形下，由北宋朝廷派往地方访查的差遣职。
一、转运司
唐朝是历朝设置转运使之始，于唐玄宗开元二十一年（733）侍中裴耀卿（681─743）曾充江南淮南转运使，而宋朝的转运司即是沿袭唐朝。宋太祖乾德三年（965）为革除唐末五代藩镇割据之弊，曾遣官充诸道转运使，以收利权。
至宋太宗太平兴国二年（977）罢节度使领支郡为止，转运司渐渐成为联系地方与中央的唯一行政机构，在地方上占有重要地位。当宋朝行政区划变迁时，其所在位置也随之改变，在北宋期间，转运司即经历了至道十五路、天禧十八路、元丰二十三路及宣和二十六路几次变动的过程。
转运司置于各路之下，转运使为转运司的长官，据《宋史职官志》所言，其职责主要在于：
这表示转运司主要掌管一路的所有财政，包含税赋、上供、州县之费、储积、帐籍等事，并且有责将州县地方情事上奏于朝廷，以及加以监察。因此灾荒赈济之事亦是转运司主要的工作项目。
转运使，扮演着中央和地方沟通的桥梁，对于其所属各州县的地理环境、气候、民生等状况，皆必须随时全盘掌握。当地方雨水量少，就要判断是否需预先为抗旱作准备，并向中央呈报灾情。若是久旱不雨，中央会下诏，要求“转运司各遣长吏祈雨”，这种情况在宋代是很常见的，也有“闻京西、河北、陕西诸路自冬无雪，并边山田麦苗已旱，令转运司访名山灵祠，委长吏祈祷”的事例。
若灾情严重时，朝廷会给予资源救助灾情，如仁宗天圣五年（1027）陕西转运司言：“同、华等州旱，虸蚄虫食苗。”有时候遇上特殊的状况，例如天圣七年（1029）北方邻国辽地饥荒，辽饥民流亡过界河，进入宋国境内，河北转运使更是必须上报等待中央的诏令。
将地方实情呈报的目的在于取得中央的同意权，以解决问题，通常呈奏灾情是要获得支配救济资源的使用权，让灾情趋于和缓。
因此，当转运司得到中央的命令时，赈济的重担理当由其肩负。
转运司虽掌管一路税赋，却不负责常平钱米，当常平仓不足以赈济时，可由转运司处周转应急，如神宗熙宁七年，诏：“……令转运司兑那应副。”由以上数例，均可知转运司在执行救济工作上的重要性。
另一方面，转运司的职务也包含监察性质，在灾情发生时，必须派员检视灾情，并核准地方州县呈报的检放分数。此过程便是监察的一环，例如神宗熙宁八年（1075），江南东路转运司言：“宣城、南陵两县灾伤，乞倚阁第三等以下户去年秋租纳输及八分者。又宣城县化成圩去岁旱蝗，而令佐不受诉状，乞检放二分。”
地方县官执行灾伤检放，所属上级长官转运使应该要明察，如有不实，即可弹劾主事者。反之，若是转运司监督不周，同样会遭到中央的责难，如真宗天禧元年（1017）三月，因两浙路转运司疏忽灾情严重性，导致该路衢州、润州民饥，提点刑狱钟离瑾（967─1030）及转运使张宝皆将救济的情形上奏，因此真宗训斥说：“前转运司言蝗不为灾，皆妄也。”又如仁宗庆历四年（1044）欧阳修（1007─1072）在〈论救赈江淮饥民劄子〉说：
欧阳修批评江、淮地区的地方官不在乎人民生活状况，地方久旱与飞蝗使农作物无法生长，已持续三个季节，转运使竟只在乎如何从人民身上剥削更多的财物，若民怨因此日益累积形成民乱，岂不得不偿失。可见转运司不仅需要处理灾荒赈济而已，假如执行监督不周，致使灾情未因此缓和，同样要受到朝廷中央的斥责。
论述至此，可知执行救灾时，转运司不仅是连接中央与地方的管道，更是救济资源协调支配与监督救灾的管理者，在地方救灾的工作上扮演了重要的角色，也发挥了重要功能。
二、提点刑狱司
宋太宗淳化二年（991）五月，始置诸路提点刑狱官。提点刑狱公事为其长官，提点刑狱司负责一路之刑狱，举凡司法诉讼或悬而不决的案件以及追捕嫌犯等皆由其掌管，另外，其和转运司同样也都负责监察官吏的工作。
上述关于提点刑狱司的执掌，看似并无与执行救灾相关的任务，但在《长编》与《宋会要辑稿》中，关于其参与救济工作的记载却是屡见不鲜。实际上提点刑狱司在北宋初期有多次的兴废，太宗淳化二年设置后，淳化四年（993）即罢，真宗景德四年（1007）又复置，天禧四年（1020）再改为提点刑狱公事兼劝农使，仁宗天圣六年（1028）罢，明道二年（1033）又复置。于此复杂的演变过程中，值得注意的是天禧四年增加兼劝农使的职务，《长编》中也记载：“诸路劝农提点刑狱官，自今奏事，缘户赋农田，则署劝农司；刑狱格法，则署提点刑狱所。”
诸如“取民籍视其差等，不如式者惩革之；劝恤农民，以时耕垦，招集逃散，检括陷税，凡农田事悉领焉”等的劝农、户赋事项皆属其监察管辖。另外，提点刑狱司亦兼领地方上广惠仓与常平仓管理的职务，但仅限于提举常平司未设置前与哲宗元祐年间行旧法的两段时期，因此，提点刑狱司职务又涵盖广惠仓与常平仓，更加深其与救灾的关联性，显见提点刑狱司在地方救济的执行上也有很深的关系。
在灾荒赈济的事务上，提点刑狱司参与的事例很多，如真宗大中祥符二年（1009）七月，因京东徐、济、淄、青等七州水灾，“令本路转运使、提点刑狱官分道检校堙塞之”。转运使与提点刑狱司在此次灾荒中是一同进行救济的，这样的例子还有哲宗元祐元年（1086）四月，“开封府、诸路灾伤，转运提点刑狱官并据本路灾伤州县分定，亲诣检校”。
由此可以发现转运司和提点刑狱司在救灾的工作上是重叠的，其也同样必须将地方灾情上报，例如仁宗天圣九年（1031）二月，河北西路提点刑狱司言：“邢、怀州连年灾伤，若令应副十分，春夫必难胜任，欲乞特赐免放一半。”获得朝廷的批准。当然提点刑狱司的上奏不是完全都被许可，如神宗元丰七年（1084）九月，河北西路雨多成灾，其路提点刑狱呂温卿先行赈济，并上报灾情和征询处理方式，此程序后来即未直接被允许，仍需经由户部斟酌修改，神宗同意后才可施行。实际上，提点刑狱司与转运司虽为路级行政机构，仍旧未掌有最后的裁决权，凡事皆需要中央的覆议才行。
提举常平司未设置前，提点刑狱司负责常平仓之事，中央的司农寺为其上级机关，故可见到司农寺对提点刑狱司提出要求的记载，如神宗熙宁元年（1068）九月，司农寺须要诸路提点刑狱司提供各地丰凶时期的谷价纪录，作为籴粜的参考。此外，也可以见到朝臣对提点刑狱司管理常平仓成效不彰的批评，仁宗庆历四年（1044）范仲淹（989─1052）的上奏提及：提点刑狱司管理下的常平仓多所移用，导致灾荒急需时，却发生常平廪库不足，无法善尽常平仓原本救济的美意。
尽管如此，提点刑狱司在执行救灾上仍是多所助益的，其与转运司同样也替中央监督地方官吏，即使是提举常平司也受其监察。地方官员不体谅受灾民户，不依照已公布的检放分数，额外添加分数，有失其责时，即仰赖提点刑狱司调查上报，以惩不法。
由以上的论述可了解，路级机构提点刑狱司原本主要是掌管司法诉讼与断案，但随着不同时期的发展，职务逐渐增加，与救灾系统的关系也愈加密切，亦显示其在北宋时期的救灾工作中占有重要地位。
参考文献：
（宋）王溥，《唐会要》（宋）李焘，《续资治通鉴长编》
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