治水政治与淮河下游地区的社会冲突（1579—1949）
淮阴师范学院学报
内容提要：明清之际，中央政府为了维护漕运这一“大局”，把黄河移到了苏北地区，并数百年如一日地在极不适合修筑大水库的淮河下游地区兴建了一座巨型水库洪泽湖，把这一整个地区视为“局部利益”牺牲掉。因此，明清在这个地区的治水，基本上与农业生产无关，与这个地区的民生无关，而是服从于政治需要，并给这一地区带来了更多的灾祸。
明清以来，中央政府在淮河下游地区每年均要投入数百万乃至千万两白银的治河经费。一些主持河务的官员（如潘季驯、靳辅、陈潢、张鹏翮等）更被誉为中国历史上杰出的治水专家，但这个地区的水灾却不减反增。其因就是这些治水活动主要是政治挂帅，而非为民生服务。
一
淮河下游的大型水利工程以明中后期为最。弘治八年（1495），明臣筑黄陵冈长堤，逼黄河全流入淮。事实上把黄河中下游的灾祸移到了淮河下游地区，使这一地区的水灾倍增。“河涨多在盛夏，淮涨多在深秋。奔腾浩瀚，东溃西决。”18上隆庆五年（1571），漕臣王宗沐修筑高加堰，自武家墩至石家庄计30里18下。万历七年（1579），潘季驯主持的黄淮治水工程竣工。为了加强清水对黄河泥沙的冲力，潘季驯大筑高家堰，逼迫全部淮水以趋清口，这就是治黄史上著名的“蓄清刷黄”、“刷黄济运”之策。
潘季驯的成就获得了学者的赞扬。郑肇经认为：“季驯天才卓越，推究阃奥，发人所未发，成一代之殊勋，神禹以来，一人而已。”沈怡则称其治黄为“中国河工史上最光辉的一页”。张含英认为“束水攻沙”一说“是人民群众实践的结果。不过潘季驯又有所发展，并进而运用于下游河道的治理”。还有的学者认为：“潘季驯束水攻沙、以水治水的思想不但在这次河道治理中了取得了显著的成效，使许多人梦寐以求的黄淮安流的愿望变成了现实。”
这次大工后，短期内似乎具有一定的效果，泥沙的冲刷能力极大地得以提高，1194—1578年，黄河下游三角洲陆地每年平均向海洋延伸33米，1579—1591年猛增为年均1 540米。此后，延伸的速度变慢，在1592—1855年，仍维持每年110—500米的速度。但黄、淮、运的灾祸却从未见少。这次大工中，其长60余里（10 878丈），底宽8—15丈、顶宽2—6丈、高1丈二三尺的高家堰更是备受泗州人的诟议。高家堰原为东汉广陵太守陈登始筑，堰下有阜陵等湖，三国、唐时在此有修堤工程，但这些工程主要是灌溉工程。明初，平江伯陈瑄修筑过此堰，目的在于“阻障淮水，使不得东入漕渠以灌下河田地”。而潘季驯所筑的高家堰，完全阻断了淮河，截去了整个淮河下游，并在极不适合修筑大水库的平原地区，兴建起了规模越来越大的一座巨型水库洪泽湖，并很快成为中国五大淡水湖之一。淮安学者范成泰正确指出了洪泽湖“是人工建造的水库，不是由海湾形成的泻湖”。
潘季驯主持的大工完成的次年（1580），泗州进士、原湖广参议常三省上书，驳斥潘季驯的治河理论，要求决放高家堰。
潘季驯认为，高家堰与运河漕道的关系极为密切，绝不能决放，一旦决堤，则淮水东汇，高邮、宝应一带运河必然横溃四决，阻梗运道。而黄河入海口则全赖淮、黄两股水流合力冲刷；若决高堰，仅剩黄水一股，难以冲刷黄河带来的泥沙，海口必然淤塞。若如此，则海口以上的黄河随时随地均可决堤，运河河道必然阻塞。
实际上，有的学者以世纪为单位对近500年淮河中游凹地水灾所作的分析表明，修筑高家堰至黄河在1855年改道期间，水灾的频率明显地增加了。未修高家堰的15世纪，水灾仅有4次，修筑高家堰的16、17世纪分别达22、23次，18世纪更达35次。从夏代至民国年间，黄河共迁徙46次，其中在明代迁徙15次，清代14次。
高家堰修筑整整100年后，让泗州城永沉湖底的洪水，更为常、潘之争作出了最终裁决。
泗州始设于北周大象二年（580），州治初在宿预（今宿迁），唐开元二十三年（735）移临淮。唐诗中有“云湿淮南树，笳吹泗上楼”之句。陆畅《夜到泗州酬崔使君》云：“徐城洪尽到淮头，月里山河见泗州。闻道泗滨清庙磬，雅声今在谢家楼。”唐人李绅的《入泗门》写道：“淮河一派清淮接，堤草芦花万里秋。烟树苍茫分楚泽，海云明灭见扬州。”说明泗州在唐代是通向淮扬的交通要道。唐时流传着民谣：“只闻有泗州和尚，不见有五县天子。”《泗州志》称：泗州“扼淮徐之门户，通兖豫之舟车。虽原平野旷之区，而风水结聚，自然昌明。东南一大都会也”。
被水淹沉的泗州城原筑于宋，有东西二城，明初合二为一，用砖石修筑，城周长9华里30步，城墙高3丈5尺。城内有城门五座、州署、城隍庙、文庙学宫、泗州营卫署、大圣寺、灵瑞塔、演武厅等。由于地当“江淮要冲，南北孔道”，城内修有伏龙、廻龙、汴泗、永宁、天梯等桥，“至于衢闾整饬，栋宇毗连，百货之所集，人才之所钟，视今日（指晚清——引者注）当加倍”。
高家堰修成后，被洪水淹浸成了泗州人民生活的重要内容。一般说来，供蓄水用的水库多建在山谷中；如三面临山，只要在谷口修一道坝堰即可，这样就不会造成大面积的土地被淹。由于淮河中游地区地势极为平坦，河流落差极小，筑堰蓄水所淹的面积极其巨大，泗州等地随时都面临灭顶之灾。如高家堰重修成的当年，“淮水溢，平地高三丈”。万历十九年（1591），泗州大水，城中水深达3尺，“居民沉溺十九”。从1579—1680年的约1个世纪中，泗州城平均7.2年被洪水淹没一次。
至于潘季驯的治河方略，尽管从开始时就不断地受到人们的质疑，但长期以来却被治河者奉为圭臬。康熙元年（1662）、四年（1665）、五年（1666）、九年（1670）、十一年（1672）、十五年（1676），泗州均遭大水淹没，受灾非常频繁。尽管如此，清代最著名的治河专家靳辅仍然认为：“水势分而河流缓，流缓则沙停，沙停则底垫，以致河道日坏。”[18]216基本上秉承了潘对黄河成灾原因的认识。他们治河的方法也基本一致，靳辅指出：“黄河之水从来裹沙而行，水合则流急而沙随水去，水分则流缓而水漫沙停。沙随水去则河身日深，而百川皆有所归。沙停水漫则河底日高，而旁溢无所底止。故黄河之水全赖各处清水并力助刷，始能奔趋归海而无滞也。”1677年，靳辅治河，大修高家堰，南抵翟家坝，北迄烂泥浅，并大辟清口，挑引河四五道。康熙十九年（1680），泗州城终于永沉湖底。可以说，靳辅主持的这次河工是泗州沉没的直接原因。
据《清史稿》载：“自明末清口久淤，旧黄河堤决，黄流夺淮，水倒灌入泗，州境时有水患。至清康熙十九年，城遂圮陷于湖。”泗州方志记载这次沉城的经过为：1680年夏，“淮大溢，城内水数丈”。当时，淮河上游山水大发，下游由于高家堰的阻拦，水流高出外堤数尺，淮水最终冲垮城墙城门，将泗州城没入水底，“州城之文武衙门、仓库沉没水中”。泗州之沉，充分证明潘季驯所说的泗州“霖淫水涨，久当自消”的信念是错误的①，由此看出他的治河后果具有重大的负面影响。直到乾隆四十二年（1777），朝廷才批准裁虹为泗，虹县的版图民赋，全部并于泗州，而把虹县县城作为新的泗州州城。
尽管更换了州治，百万生灵挣扎于洪水之中，但泗州仍处于洪水的围迫之中。到后来，连新州城虹泗也再次沉入洪泽湖底。
从潘季驯的本意来看，修筑高家堰，自然不是为了把水患引向泗州。就当时人们的认识能力而言，也不可能预想到其后一个世纪的事。但随着时间的推移，泗州水患逐渐加剧，一代接一代的河臣仍不思更改，基本上一成不变地继承了潘的治水方略。这种不以泗州为重的思维极为明显。可以说，泗州之沉，完全是官僚意志所致。我们将要分析，水淹泗州实质上是明清统治者为了维持其核心利益而牺牲“局部利益”的结果。
二
冀朝鼎指出：“灌溉的运河、陂塘、排泄设施和水灾控制工程，以及人工开挖的河道，大多是作为与政治密切相关的公共工程来修筑的。它们被好几个朝代作为社会和政治斗争中重要的政治筹码和强大的武器来运用。这些公共工程的目的和发展基本不是出于人道的考虑，而是出于自然和历史的条件，以及出于统治阶级的政治目的。”
潘季驯在与常三省的争论中，可谓全胜而归，这是因为潘所持的理由是保运保漕，是明代公认的“大局”。史称：“蓄清以敌黄，乃转漕大政。”而常上书的目的则是为了保护泗州一地，他所列举的泗州城乡被淹惨状，对于泗州人而言，无疑是生死存亡之事，但与维持京师及北部边境的粮食供应，保障国家的正常秩序这一核心利益相比，是极不相称的，只能属“局部利益”。局部利益必须服从大局，这是中国传统政治所注定的。
另一方面，泗州在明代有着政治上的特别意义。治北13里的杨家墩，是朱元璋的祖父、曾祖和高祖的衣冠冢所在地，也是朱元璋在其母陈氏腹中受孕之地，即明祖陵之所在，有明一代成为当时政治上的圣地。工部的奏疏中写道：“泗州祖陵系我国家根本重地，王气所钟，命脉所系。实圣子神孙亿万世无疆之丕基也。”治水者首先必须考虑的是泗州明祖陵的安全问题，保护明祖陵不受水淹是每位河臣所必须面对的头等政治大事。潘季驯对此非常明白，他曾写道：“三祖陵寝，万年根本之地，百祥肇始之区，委的事体重大。”他在高家堰南端专门留有减水坝，以保护祖陵。1592年5月8日，勘河给事中张贞观给万历皇帝的奏折，清楚地说明了明代治水者的治河原则：“祖陵为国家根本，即运道民生，莫与较重。”明臣议事时，防治洪水所应考虑的各事项次序为：“陵寝、国计、民生。”工部在一份奏疏中特别强调：“祖陵水患为第一义，次之运道，又次之民生。”
在治水实践中，明臣均奉行这一原则，战战兢兢、认真周到、不遗余力地营建维护明祖陵这一政治工程，而对与千百万百姓生命财产、生产生活相关的工程，却常常忽略不管。
而洪水这样的灾患又绝非局部治理所能收效。因此，尽管河臣们不断牺牲其他许多地区的利益，对祖陵的关护无微不至，但却无法从根本上消除祖陵所受的威胁。这种治理方法是典型的“一隅之利，全局之祸也；一时之利，百世之祸也”。1595年6月3日，因泗州祖陵水患愈演愈烈，万历帝下旨将总河舒应龙革职为民；相关官员如陈洪烈、刘宏宝，“降极边方杂职”。9月4日，以科臣勘河失护祖陵罪，勒令原浙江巡抚常居敬闲住。
到万历后期，明朝君臣为了保护运道和陵寝，更是明目张胆地放弃对民生的关怀。1604年初，工科都给事中侯庆远疏称：“泇河成而治河之工可以徐图，但不病漕与陵，则任其所之。”
崇祯年间（1628—1644），由于水患更加严重，明代君臣对祖陵的关护愈加急切，而对民生方面的关注则更少。1633年5月29日，大理寺左寺丞吴甡、翰林院编修夏曰湖等人反对开高家堰三闸的合疏中，首先担心的就是祖陵的风水，其次关注的则是漕粮运输问题，高宝漕堤受损，“运船牵挽无路，则数百万粮，何由而达京师？”再次，洪水淹没两淮地区，“各盐场尽被渰没，煮海无策，则百余万盐课，其问诸水滨乎？”最后，明臣们也意识到了洪水会吞没数百万百姓的生命财产，但这绝非对百姓本身的人道关怀，甚至没有统治者常见的重视黎庶之类的应有套话，而是关注“数百万粮税，谁为供输乎？”
由此可见，明代最高统治者从来就没有奉行过“民为邦本”的理念，而是时时刻刻警觉任何有损其“龙脉”的鸡毛蒜皮之事。至于长期牺牲像淮河下游这样一个地区百姓的生命财产来维持其统治，也就不足为怪了。
到清代，统治者不再关注明祖陵的安危，少了许多意识形态方面令人生畏的禁区和不可触及的原则，并注重解决危害民生的水患，以获得政治上的稳定。这也是清代盛世比前代显得可贵的地方。但反对加筑高家堰的泗州士绅，也从此失去了护卫明祖陵这一政治制高点，泗州成了必然被牺牲的地区。
尽管像康熙这样的“圣主”处处宣称以民生为重，实际上，清中央政府仍把运道安全视为无与伦比的最高利益。
清代河臣对淮河下游灾患的成因非常清楚。1679年，靳辅疏曰：“当淮流循禹故道之时，淮流安澜直下，此地未闻水患。迨黄流南徙夺淮，淮流不能畅注，于是壅遏四漫。山阳、宝应、高邮、江都四州县，河西低洼之区，尽成泽国者六百余年矣。”但有清一代，漕运仍是国家必须顾全的大局。张伯行指出：“国家之大事在漕，而漕运之利惟赖河。”
1679年11月30日，康熙在乾清门与部院各衙门官员讨论靳辅治河问题时，工部尚书马喇同意靳辅动支款项的请求，理由是“黄河淤塞，有妨运道”。都察院左都御史魏象枢本不同意靳的请求，但“恐将来漕运有阻，则咎归会议诸臣”，不敢明确表示反对。户部尚书伊桑阿也认为若不治理黄河，“运道恐致有阻”。康熙本人因这个请求关系到漕运，“自应从其所请”。因此，清代对黄河的治理，主要是为了维护漕运。张伯行指出：“河水若不能畅流，漕船亦不能远至。”
为了维持运河航道的畅通，每年在漕运开始前和进行时，均要闭闸蓄水，而此时上游淮水支干各河来量极大，无法宣泄，使得整个淮河中游成为滞洪区，只能任其淹没洪泽湖以西的凤阳、泗州、颍州等地区。有时因为人为的原因，漕运往往拖延至开秋。漕船不能按时过淮，运河闸坝只能蓄水相待，更加剧了淮河中游地区的水患。
清中期以后，迫于内忧外患，政治日渐腐败，“腹部黄河、淮河、长江三大流域，几无岁不灾，而其灾害程度，复与年俱增”。清朝的治河又回复到以保运为最高原则的传统政治思维上来，淮河下游的民生问题再次成为国家利益的牺牲品。
清代常有大员义正词严地指责“地方官但知收割，不顾河工；即沿河居民，亦但保目前”。其实，漕、河方面的官员又何尝不是只顾漕运，不顾地方百姓的利益呢？“是以每当启放四坝，互起纷争，俨如敌国，此皆不知大局者之所为也。”在这些官员们的眼中，千百万百姓的身家性命均是小事，只有漕运才属“大局”。
1826年夏，洪泽湖水大涨。琦善等启三河闸坝、拦湖坝等，以及扬河、扬粮两厅境内归江归海各坝。据8月2日江苏巡抚陶澍奏：各坝泄放之水，直达高、宝诸湖，后又将车逻、南关、中新等4坝启放，高宝地区“田亩房舍，均归巨浸……田间水深五六尺，至一丈不等，庐、墓尽在水中……民间扶老携幼，纷纷迁避高阜，露处乏食”。有人作《开坝行》纪其事：“今年稻好尚未收，洪湖水长日夜流。治河使者计无奈，五坝不开堤要坏。车逻开尚可，昭关坝开淹杀我。昨日文书来，六月三十申时开。一尺二尺水头缩，千家万家夫老哭。”
在这次泄洪事件中，高官大吏们最为关注的是保护运河和洪泽湖大堤。而最高统治者最为关心的则是保证漕粮的运输，对淹没民间田庐则并不顾及。8月3日，道光皇帝的上谕中称：“御黄坝业经两年不开，本年粮船，必须全数回空，来年重运，必当照常行走。既据该督（指琦善——引者注）等会筹定义，道将厅营皆以为减坝可行，此时即应坚持定见，及早办理，毋再游移观望。时届立秋，漕船回空瞬至，倘启坝自缓，空船归次少迟，尚无大碍。若竟迁延贻误，将来漕船不能回空，并误明春重运，朕惟琦善、张井、潘锡恩三人是问，决不宽贷。”在以保住乌纱帽为主要目的的官员们的眼中，百姓的利益永远没有“大局”重要，是以河臣们有着充分合理的“借口”来做损害百姓的事。
黄河北徙之后，淮河下游治水问题已不再成为中央政府层级的核心问题，而是成了地方性事务。到了民国前期，中央政府无意负担淮河下游地区的治水费用，而是由地方政府筹集，治水事务每况愈下，只能作些小修小补的工程。如张謇曾倡上、中、下导淮三策，地方政府只能采行费用最少的下策，以至于水患始终无法根除。
南京国民政府时期，河务与民生仍没有引起政府足够的重视，甚至不能像清朝中期那样对河务常常有统一的管理与规划②。为了迟滞日军的进攻，淮河流域再次成为中央政府的牺牲品。1938年6月6日至9日，政府军新八师炸开河南郑县花园口大堤，豫、皖、苏3省44县成为黄泛区。在花园口决堤后8年多的泛滥中，死亡人口达89万，并迫使1 200万人口流离失所。花园口决堤，使黄河再次夺淮行水，“寖有图复明初南徙局势”。即使远在淮河下游的江苏省，“水祸将视咸丰河徙以前为尤烈”。这是因为河道已与前大不相同，“前此河行归徐，上有分减，下有通路，犹可尽人力为之防范。今则取道颍、凤，将溢于洪泽、高、宝诸湖”。
三
明后期至清时，洪泽湖借淮蓄水刷黄。在皖人看来，“淮扬之人资其保障，而泗反病”。理所当然的是，皖人“遂归咎堰，纷纷聚讼。至国[清]初，犹未已”。上游宿州、虹县、泗州、凤阳等地，年年遭遇水灾。但当时河臣均沿袭潘季驯的理论，对此否认，“谓洪湖盛涨，诸邑先被其灾，减洪泽，仍于上游无补”。
事实上，高家堰的加筑，不但极大增加了洪泽湖上游地区的水患，而且在堰东的淮、海、扬等地上空悬了一把随时下落、每年必落的利剑。谚云：“决高堰，淮、扬不见面”，“倒蒋坝，淹天下”，均是形容大堤的高度危险性。赵秉节在《导淮辨》中指出：“高堰石工，向系陡立，一经风浪，则撞击易于坍卸。”这验证了淮海地区的民谚：“日费斗金，不敌西风一浪。”因此，高家堰不但没有给淮、海、扬等地区以安全保障，反而使这些地区与洪泽湖以西地区一样，随时遭受灭顶之灾。并且，这种灾害来得比湖西地区更加突然，更难防范。有清一代，高家堰以东地区，“黄水之屡决屡塞，犹议补苴。而淮水愈塞愈决，迄少乐岁”。洪泽湖堤的溃决几成司空见惯之事，“一决于武家墩，再决于高良涧，三决于高家堰，四决于古沟坝，五决于余家坝，六决于十三堡”。1575—1855年，洪泽湖大堤决口140次。这些决口造成的死亡人数，在封建统治者看来，连统计的价值都没有。直到民国时代，才有少量的数据。1931年，大堤倒塌4处，淹没农田3 000多万亩，毁坏房屋210多万间，淹死百姓77 000多人。
运河以东地区也没有安全保障。漕船过后或是运河河水超过一定限度，为了减小运河大堤的压力，往往要开启闸坝放水，运河以东的下河地区常年成为行洪区，经常遭受灭顶之灾。“上河之利，在开闸减水；下河之利又在上河之不开闸、不减水。”丁显写道：“堰盱闸坝，为淮河漫溢之堤防，即为皖水宣泄之门户。是故三河未启，则皖省滨淮州县被其患；运堤既决，则广陵濒海州县被其害。”
两江总督沈葆桢写道：“民田与运道，势不两立，兼旬不雨，民欲启涵洞以溉田，官必闭涵洞以养船；迨运河水溢，官又开闸坝以保堤，堤下民田，立成巨浸。”
运河堤的溃决也屡见不鲜，“一决于露筋庙，再决于崇湾堤，三决于清水潭，四决于邵伯镇，五决于状元墩，六决于马棚湾，七决于荷花塘，八决于六安闸。即如一清水潭也，而一决于康熙九年，再决于康熙十一年，三决于康熙十二年，四决于康熙十五年，五决于康熙十九年”。
1855年，黄河北徙后，淮河下游水道日益淤塞。淮泗之水不能由云梯关入海，遂徙从三河注于宝应、邵伯地区。运河东南堤由清江至扬州，堤长336里，其间计24闸洞。“一径狂澜大作，堤洞溃决，民命无生。”民国前期，下河地区一旦淮、沂、泗并涨，车逻坝放水，顿时“一片汪洋，几不复有河形可辨。旬日之间，荡然大壑，则真下河人民之大不幸也”。因此，车逻坝放水之争，“为上下河人民生死关头之所寄”。下五坝对于下河居民而言，“开则必灾，决则必死”。而高宝湖西居民“利害之关系，又极端相反”。结果，“争事既起，遂无是非之可言”。每年启坝之时，下河地区“农民号呼，哭声震地，波涛万顷，秋禾一空”。因此，靳辅的幕僚、治水专家陈潢在清江浦潜庵题写的诗中云：“东去只宜疏海口，西来切莫放周桥。若非盛德仁人力，百万生灵葬巨涛。”
据20世纪30年代对高、宝等地的调查，高邮房屋较运河堤顶为低，宝应县城墙与堤岸齐平。高邮、宝应、淮安等下河8县，全恃运河大堤保护。
五座归海坝之一的昭关坝，由于下河淮扬地区民众的反对，向来很难开启，至有“宁失江山，不开昭关”之谚。1931年大水泛涨，“上下河人民为开坝问题，死力相持，终未启放，卒至坝北三元庵溃决数十丈，上下河同归于尽”。
泗州知州张佩芳曾谴责“昔之治淮者”，“只求其出口迅利，足以刷黄济运而已，至其纵横糜烂于泗者，未暇计也”。明代造成的这一矛盾，尽管朝代与河员多次更易，却始终无法解决。
由于各个地区所修建的水利设施无不以保障本地区的安全为主，这样势必把洪水逼向邻境。徐州段黄河最窄，遇伏秋水涨，随时有冲决河堤之忧。而淮水北出清口，经常被这里的黄河水流挡住，达不到蓄清刷黄的目的。遇到淮河水位稍低，黄河水则乘虚内注洪泽湖。康熙年间，河臣靳辅制定“杀黄以济淮”一策，在黄河南岸砀山毛城铺、徐州王家山十八里屯、睢宁峰山、龙虎山等处设减水闸坝9座。但像毛城铺减水坝，因此处河堤窄狭，加上水势湍急，仍经常有冲决之害。从黄河减泄下来的黄流冲刷成多条支河，永城、萧县诸邑屡屡被灾。由于毛城铺等处闸门泄水，“与淮湖之混合漫溢”，虹泗地区的水灾“几于无岁无之”。
原为防河涨、保徐城而建立的徐州附近的天然闸，由于黄河日益南趋，不入淮河则入洪泽湖，“故病泗者莫如湖，而淮次之。而病淮与湖者，尤莫如河”。加上天然闸的来水，湖水越涨，来水愈多，“浸浸横溃四出，泗首受祸，而宿、灵也不免湛溺矣”。保徐州客观上祸害了泗州等地，有人不禁责问：“天然闸之设，然保徐而累及他郡，奚异剜肉医疮？”
在灵璧等地，睢河之害最为严重，因为河南、江苏徐州一带冈原陂泽的清水大量流入睢河，加上黄河南岸闸坝减泄的浊流，由宿州入境，下注虹泗。每年夏秋，大水无法宣泄，使得平地泛滥。在宿州睢河上筑有子堰上百里，灵璧境内却没有类似设施，“西来之水，势如出峡，此北乡百数十里所以年年被浸也”。
1896年2月11日两江总督张之洞奏：咸丰初年，由于黄河日益淤垫，江苏、安徽、河南“各属灾民荡析离居，不堪击目，而尤以永、砀、萧为尤甚”。为了自保，百姓纷纷筑堤，而政府此时与对待大多数社会事务一样，不进行统一部署，把分内之事视为与己无关。可想而知，各地区自行构筑的坝堰，本身就成了社会冲突的根由。据张奏：“民不堪其患，则筑梗以邻为壑，械斗戕生，积年相寻，命案至不可枚举。”这一简单的事件，由于政府管理缺位，竟演变成长期无法解决的区域矛盾。光绪三十四年（1908），安徽巡抚冯煦奏称：皖北宿州、灵璧、泗州、五河4州县最易遭受水灾，夏秋雨大，上游来水多，水流不畅，顶托漫溢，十岁五灾。但水利事业却无法兴修，这是因为“上下游互有戒心。此县责彼县为邻壑，彼县亦责此县为曲防。争执讦讼，积年不解”。为了疏导睢河，萧县百姓多次提出要开河导水南趋，“宿民辄思设法以御之。争端之开，匪伊朝夕”。冯煦对此感叹：“伏思皖北自睢道堙塞后，百年昏垫，创巨痛深，只以防邻有戒心。至屡阻复睢之议，忍辛茹苦，情实可矜。”
清末以后，“淮之上游，贤愚一致主张导淮，而淮之下游，则不敢言淮之不当导，惟皆不欲令淮经其土以入海。夫淮无入海之路，则导之之术安施？”民国初年，各界人士倡议导淮，学者指出：“皖苏之间于导淮观念本未一致，故皖人疑忌尤多。”南京国民政府时期，代表安徽利益的宗受于仍然认为：“苏居下游，阻淮出海之路，致洪湖逐渐淤高，上游来水壅滞。皖、豫平原之沟渠河道，以流停沙积，数百年来悉皆填成平陆。昔之井田沃野，今则赤地千里。或则泛滥无涯，农民辍耕，流为兵匪。农利损失，不可亿计。故直接受淮之害惟皖豫，间接受淮之害为鲁南。而苏则除开坝溃堤之年，尚能保持其农利也。”这种防邻戒心，实在不应归咎于人们不能顾全大局，而是由于政府对治水大业缺乏宏观统筹、尤其是缺乏综合治理、长期非此即彼地牺牲某些穷困地区造成的。因此，因治水而造成的地区性冲突，在淮河下游地区俯拾即是。
清末将主管运河水政的机关从中央层级降为地方，对需作跨省区、跨流域全盘规划的淮河水利而言，无疑雪上加霜。
即使在一省之内，县与县之间，乡与乡之间的冲突也极为寻常。1745年，在海沭地区，沭阳居民准备在马陵山凿冈开道。沭水本由马陵山向南，经沭阳县境东流入海，赣榆县就是凭恃马陵山抗御沭水。“此山一开，则势等建瓴，［赣榆县］治南十余镇将为泽国。”结果在沭、赣民众间酿成一场巨大的冲突。次年，安东县人王琚等请开港河，以泄六塘河之水，但沭阳人周谧坚决反对，“呈称港河一开，利于宿、桃、清、安，大不利于沭”。1869年，沭阳人王兆昌请开南、北六塘河谢口至侯口之间的扁担沟北横堤，六塘河下游滩内居民竭力反对，“屡酿讼端”。1870年，淮安知府王仪林疏浚清河县蒋家巷支河，一支流入包家河，另一支流入六塘河，安东、桃源百姓不惜以械斗进行阻止。1873年，沭阳县柴米河北岸居民添筑北堤，南岸居民深受其害，南、北两岸居民由此引发无数次的械斗。同年，丰县泡河北注，山东鱼台受灾严重，与丰县居民发生争斗。1874年，宿迁臧从品在沂水边筑堤护卫骆马湖上游湖田，与邳县居民发生争斗。1883年，萧县挑挖龙、岱二河，凿开宿州宋家庄土垄以达西流河，宿州知州何庆钊亲自出面，大加反对。1895年，沭阳发生水患，柴米河南岸居民聚众强行拆毁北堤，“酿成巨案”。后由官府出面，强行毁掉北堤，“河南之患息，而河北之患未已”。1896年，沭阳人王宾鸿请开北六塘河谢家口，分溜南泄，上游滩内居民拼死反对。
清末，因由宿迁入洪泽湖约40里水道淤塞，这条河道正好从桃源经过，“每值春秋水涨之际，桃源（宿邻邑）之北乡农民，必因决水，与宿之南乡农民互斗，惨无人理……其互斗时，死伤有数人及数十人不等”。被对方抓获的乡民，则被吊在树上肢解。“哀号乞命之声，闻于数里，而官长从不究办。事后往往以两邑互有死伤之故，以和平之法解决之。”民国前期，因疏导龙山河、奎河入睢河，铜山、萧县居民与宿县居民相争不已；因凿顾家泐引安河、淮水入成子洼，泗县与泗阳居民大起争端。
民国时期，阜阳境内的润河，每到夏秋即泛滥成灾。两岸居民为筑堤问题，争执多年，始终无法解决。沈秉璜感慨地写道：“吾国水利不能根本改善，以致局部冲突，各执理由，岂徒润河为然哉？”
除了地区性的冲突外，洪水的泄放时间对于不同的行业有着极大的影响。崇祯五年，黄淮洪流奔注兴化、盐城，海潮又冲垮了范公堤，“军民商灶死者无算，盗贼大起”。每当夏秋，海沭地区的洪水均要淹没农田，但盐商为了维持运盐通道，往往拦河设坝，坚决不放水。明人赵日昇在《板浦堰纪略》中指出：“板浦堰既筑，潮害可免，商灶通利。然蓄泄失宜，殊有隐忧。案关头等河七处，为运河通海之支流，尽塞之，则河溢必损于民；尽开之，则河涸必损于商。”清人陈宣在《水利论》称：海州“西接大湖（即硕项湖——引者注），通沂、沭诸水，夏秋山水泛涨，民田淹漫殆尽……自康熙六七年后，黄水湓溢，诸河故道半淤，而民田始患水矣。又兼纲贾运盐，将泄水诸河多筑塞，使水更无归，以致东南民田岁岁苦涝”。海州东南地区，原有天然的泄洪通道，“东南之田，水大由此入海，民受其利”。但万历丁巳（1617）在此筑板浦堰，“北障海潮，南蓄河流，为商贾辐辏之所”。此堰虽便于盐船通行，却使洪水出路被堵，因此“只便于商，而州民之生计日削矣”。
乾隆后期，海沭地区的五丈、龙沟诸坝，“闭则民田尽没，开则盐艘不行”。道光元年（1821），孙玉庭、延丰等奏，沭阳南北六塘等河，因年久淤塞，西部水涨，不能畅流。加上运盐河淤浅，拦筑草坝，蓄水济运，“田地常年被水，群黎实形困苦”。芒稻河原有东西两闸，一旦泄水，常危害盐河交通，当权者，“大抵利商而害民”，在商人的鼓动下，将旧闸改高，使之无泄水功能，官员们“惜诸商数日之濡滞，而遂忍千万姓之颠连而莫之顾”。直到民国前期，由于整个海州地区北高南低，倾斜度较大，从鲁南建瓴而下的沂、泗诸水大量被商人所筑的盐坝拦截，以致上游沙石沉积，河槽与周围湖泊—被填平。灌河等河入海口，由于海潮顶托，经常漫坝而过，致使海州地区不但普遍承受沂、泗等水患，而且也时常遭受海潮之患。
这些水患的根源，多少与前期蓄清刷黄相关。张謇指出：“汝、颍、淝、涡、睢、浍之水不能泄，而皖之凤、寿、怀、宿、灵、五、泗灾；汶、沂、泗、沭之水不能泄，而苏之邳、桃、宿、沭、清、安、海灾。”清初，泗州东部的中河、六塘河、砂礓河无不受其影响，像桃源县的北境几乎支离破碎。又因借黄济运，在惠济闸（即天妃闸）口提高清水水位，使洪泽湖水充溢于成子河洼，桃源等县尽为泽国，“水日益多，土日益少”。黄河下游，特别是入海处越淤越高，横截沂水、泗水，使之均不能进入清口。像沂河一遇山水暴涨，即挟沙石而下。而到了沂运交会之处，流速减缓，沙石遂停集成滩。而南阳、昭阳、独山、微山等湖水又从韩庄闸奔流进入运河。夏秋盛汛。巨浪弥天，丰县、沛县、邳县、郯城、桃源、宿迁等地，悉成泽国。
苏北地区的水患，事实上也是人为“治理”而成。徐州、海州地区原为淮、泗、沂、沭交汇之地，但河道通畅，水流井然有序，“亘古不闻有水患”。后由于黄河、运河、淮河三条大河在此相交，中央政府每年都要大兴河工，进行“治理”，造成了这里的水文环境严重恶化。“有明以降，浊河南夺，分汶导泇，截沂摈沭，阻濉遏淮。乃成今局。其流毒所及，决丰沛而微湖淤，决邳宿而骆马淤，决清安而硕项淤。害在河北，泗沂沭无所潴矣。其南岸则叠决于砀、萧、铜、睢、桃、清之间，而洪泽淤；又决阜宁，而射阳淤。淮无所潴矣。不宁惟是，河既自决而又以人工分之，分而北，则以王营减坝为最大；分而南，则以毛城天然峰山为最著。其余减水诸口，两岸如栉。凡黄水所至，悉摧崩破裂，淮、泗、沂、沭无完肤矣。”。
综上所述，在修建巨型工程高家堰并蓄水成湖时，政府享受了水之利，暂时维持了其核心利益；而把水之害推给了这一地区的百姓，并把淮河下游不同的亚区推向了你死我活的争斗中。
结语
水患是淮河下游衰落的根本原因。而水患的形成基本上是人为的结果。在唐以前，尽管淮河下游地区水道密布，但主河道均具通航、灌溉之利，维持着良性的生态循环。1128年杜充掘开黄河大堤，使得黄河夺淮，初步破坏了淮河下游的水利系统，但那时黄河南北分流，淮河下游地区的水灾并不严重。
明中后期以后，由于维持运道的需要，代表中央政府的河臣们逼迫全部黄河水流向徐、邳、淮、海地区，人为地把黄河中下游地区的灾患全部转移到淮河下游地区。加上明祖陵的政治地位，造成明代的治河方略经常前后不一，不得不牺牲周边地区来捍卫祖陵。潘季驯主持修筑的高家堰，虽然暂时解决了黄河的淤垫问题，但却在基本上没有什么落差、地势极为平坦、极不适合修建水库的淮河中游地区造就了一个庞大的人工湖泊洪泽湖，把堰西数千平方公里的乡村镇市变为鱼鳖乐园，并在堰东地区的上空悬了一把每年必定下落的利剑，实为淮河下游生态衰变史上的分水岭。在以后的近300年里，一代又一代的河臣们不断地加筑高家堰，不断地扩大两淮地区的灾源，并把泗盱与高宝地区的百姓推向你死我不活的地区性斗争，成为明至民国前期无法释解的地缘性冲突与对立。
归根结蒂，淮河下游地区是被传统专制权力牺牲的地区，维持空洞的政治象征与实质性的漕粮供应是国家的最高利益，淮河下游地区的生态畸变则被视为局部利益。在淮河下游内部的地区性斗争中，斗争的最终砝码仍然是每个地区权力拥有者们势力的大小。各子区域为了减少各自的损失，只能把灾祸推向邻区，每个地区都不得不最大限度地运用本地区的权力资源来捍卫自己的利益。那些官僚数量较多、乡谊联系紧密的地区，常能暂时地维护本地区的利益，客观上把损失转嫁到邻近地区。这样做的结果，势必遭到邻区的抗衡，形成无法辨别是非的僵持局面，最终共同被牺牲掉。
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