美国政府香港政策起源刍议

作者：孙晨旭    来源：论文网

摘要： 二战结束前后，美国国务院—战争部—海军部协调委员会、临时研究与情报局、商务部国内外贸易局远东司以及国务卿幕僚委员会等部门，先后就涉港问题展开系统考察，形成一系列地区研究和政策规划文件。这些官方文献在美中、美英关系背景下评估香港的政治、经济和战略价值，针对香港主权、治权事务提出“不参与”和“不主动”采取立场的基本原则，同时就“自由港”、文化举措和情报工作做出政策规划。战后初期形成的首部完整的美国对港政策具有典型的时代特征，为冷战期间制定香港政策确立了基本框架。

20 世纪70 年代末至21 世纪初，国际学术界一度掀起香港史研究热潮。在外交史领域，部分研究成果论及中、英、美三国关系中的涉港问题。学者们大多从国际关系视角探讨罗斯福总统对香港战后安排所持态度、杜鲁门政府对香港（ 日军） 受降问题的应对方式以及NSC55 号文件①出炉后逐步完善的香港政策。②这些研究成果为深入考察美国对港政策的起源与发展奠定了重要基础。

美国政府自二战结束前后着手开展以香港为核心对象的地区研究和政策设计工作，在众多政府部门①的参与下形成迄今所见首部完整、系统的香港政策。从内容来看，该项政策的政治原则沿用至美国政府确定不与共产党政权打交道②之前，文化与情报政策框架则延续至冷战期间。这一政策既有别于罗斯福总统对香港历史地位问题所持态度，也不同于冷战期间的香港政策，具有承上启下的过渡性特征。本文将在学界既有研究成果的基础上，围绕相关部门的研究报告和政策规划，探讨美国对港政策的起源、动因和时代特征，就此求教于大方之家。

一、“殖民地”香港和杜鲁门政府的“不参与”原则。

二战期间，罗斯福总统曾在众多场合提出香港战后地位问题，藉此拉近美中关系，调动中国民众的抗日热情。在部分美国政要和社会精英的相关言论中，香港被描述为“大英帝国”的历史遗产和日本“帝国主义”的劫掠对象。受此影响，美国民众大都认为，伴随“帝国”日渐衰落，香港将在战争结束之际归还中国。③ 在此期间，美国政府尚未形成香港政策，罗斯福总统及各界精英所持意见大多体现在照会、日记、回忆录、公开言论和报刊文章之中。中、美、英三国学者都曾援引此类文献研究相关问题，但对罗斯福总统的立场与意图各持己见。

香港战后地位问题涉及中国主权、英国在华利益和美国政府的地区构想，各国学者因此形成截然不同的立论视角和解释框架。中国学者或认为罗斯福的态度具有两面性特征，④ 或强调罗斯福支持中国收回香港。⑤ 多数西方学者认同中国学者的后一观点，但西方研究成果的判断依据互有差异。美国学者对英国的“帝国主义”传统持批判态度，赞赏美国政府在“殖民时代”结束之际要求英国归还香港的举动。⑥ 具有英国学术背景的东西方学者大多从美英竞争关系角度解释香港历史地位问题，他们对大英帝国的辉煌历史不无缅怀，强调罗斯福排斥“帝国”并对香港战后安排抱有全新设想。⑦ 对于罗斯福等人所持立场，各国学者的意见存在细微差异，但相关研究成果无不表明罗斯福本人及其他美国政要至少一度在言论上支持中国收回香港。

同罗斯福总统所持态度相关的一个重要问题是，杜鲁门政府对于香港受降权及其战后地位问题的回应方式是否继承了前任总统的基本立场并将其延续至战后年代。对此，一些研究成果暗示罗斯福的态度具有持续影响，认为日本投降之际中国要求收回香港之呼声日渐高涨盖因美国采取支持中国的态度。① 另有学者认为，杜鲁门政府抛弃了“罗斯福时期在口头和道义上支持香港回归中国的政策”，转而“偏袒”或“同情”英国，“正式接受”英国人对香港前景所持立场。②事实上，自从美国国务院、参谋长联席会议、部际协调委员会③等部门于1945 年着手研究远东军事、政治安排开始，美国政府对于涉港问题的基本认知、应对方式和政策规划便进入全新阶段。当年春季，美国国务院首先针对香港（ 日军） 受降问题抛出部门意见，这项意见提及罗斯福所持“英国将其（ 香港） 主权归还中国，中国宣布其为自由港”的一贯主张，但从政治—军事角度提出新建议，认为不便动用美国军队收复香港岛或附近的九龙租借地。④ 国务院远东司司长范宣德（ JohnCarter Vincent） 将记录该项意见的备忘录提交给时任代理国务卿约瑟夫·格鲁（ Joseph Grew） ，这一备忘录随后收录到部际协调委员会的政策设计文本之中，成为杜鲁门政府研究涉港问题的起点。在此后的地区研究和政策规划工作中，部际协调委员会参考范宣德提交的备忘录，集合国务院、战争部、海军部、参谋长联席会议等部门提出的各项意见，对涉港政治—军事问题展开全面研究，确定了处理相关问题的基本原则。

1945 年5 月，国务院应部际协调委员会之邀，从政治角度出发，就美军应否参与收复香港提出详细的部门意见。该意见认为，日军投降之际， “英国殖民地香港”的战后安排问题将引起中英分歧。国务院关注美中关系的重要意义，注意到中国的有识之士无不要求收回“全部殖民地”，蒋介石本人也曾明确表示“中国政府保留有收回九龙之权”，因九龙与香港“在地理上确有相依恃的连带关系”而有必要一同解决。

关于战后香港民事政策，国务院特别提及美英联合参谋长委员会（ Combined Chiefs of Staff） ⑥ 于1944 年1 月公布的一项军政指令（ CCS 190 /10 /D 号指令） 。根据这项指令， “在敌方占领的美国领土、英国领土或其任何一处自治领因联合或其他军事行动得以收复之际，相关部队指挥官接受的军事指令将包括处理民政事务的各项政策，这些政策应由敌方占领前的地方当权政府负责制定”。⑦ 此时，英国政府已就战后香港民事管治问题采取相应行动，为此成立了香港民事计划小组，更准备指派“首席民事官”和一批经过训练的高级官员赴港。

面对中国的主权诉求和英国的实际安排，国务院认为美国政府或将陷入两难之境。一旦美军参与收复香港的军事行动，并将其管治权交予英国，则既会导致美中关系复杂化，也将招致美国民众的强烈批判。如果美国反对英国政府的上述计划，并设法将香港排除在CCS 190 /10 /D 号指令之外，其结果必将招致英国的不满。国务院因此强调，“除非在军事上确有必要，否则美军不应参与夺取或攻占香港的军事行动”。② 国务院的这项意见随后转交到部际协调委员会下属的远东小组委员会，小组委员会将其整理为SWNCC 111 /1 /D 号文件交由其他部门参考并提出相应建议。

参谋长联席会议随即就军事问题提出相关意见，表示对于中国国民政府可能在广州、香港地区采取的军事行动，美军愿意提供“后勤支持”、“空中支援”和地面“联络小组”，但该项军事行动“不是参谋长联席会议领导的美军军事行动”，而“应是蒋介石指挥的中方军事行动”。联席会议进一步强调，美国对涉港军事行动提供的有限支持应“严格限于军事目标”，美军“不参与”香港民事管治问题，相关安排应由中、英两国协商解决。④ 除非这一民事安排影响中方军事行动或“美国的资源”，否则美国对此“并不关心”。联席会议的上述意见得到了部际协调委员会的全面采纳。⑤同年6 月，部际协调委员会综合国务院和参谋长联席会议提出的政策建议，完成SWNCC 111 /2号文件。文件承认香港为“英国直辖殖民地”，建议美国政府“避免卷入”香港地位问题引起的任何争议。“不参与”原则就此从军事领域扩展至政治与外交层面。关于CCS 190 /10 /D 号指令，文件避开了可能在该问题上面临的两难困境，强调中国政府未曾参与协商该项指令，该指令也不涉及日军撤离香港可能引发的相应状况。⑥ 杜鲁门总统本人所持态度同上述部门的建议保持着较高的一致性。他就此向美国驻华大使赫尔利下达指示，提出美国在“适当的时候”提供的“帮助”应该是“满足共同需求的妥善安排”。

1945 年8 月，日本宣布无条件投降。一切以对日作战为目标进行的军事—政治安排均失去实际意义，SWNCC 111 号系列文件自然被搁置起来。在部际协调委员会完成最后一份政策设计文本之后的第三天，美英联合参谋长委员会获悉，英国将以英联邦军队接受香港日军投降，并宣布将此作为“头等重要的政治事务”。美国参谋长联席会议随即同意将英国太平洋舰队管辖权交还英方，并就此宣称，各方均不应将此举理解为美国向英国的预期目标“提供协助或进行安排”。⑧ 美国政府随后表示，日军投降是一项“军事”事务，美国为“受降目的”将香港“排除”在中国战区之外，并且“不反对”由英国官员接受日军投降。⑨ 这一对策显然体现了上述部门一致认可的基本原则。根据这一原则，香港已经被杜鲁门政府视为英国的“直辖殖民地”，该届政府更倾向于“不参与”涉港政治—军事问题引发的中英分歧。

相较于罗斯福时期，杜鲁门政府对于香港的基本定位及其处理涉港问题的原则与方式已然发生重要转变。二战期间，罗斯福总统及部分美国政要时常在公开场合指出，作为“帝国（ 主义） ”象征的香港应在战后归还中国。但二战结束之际，杜鲁门政府的重要决策部门对于涉港问题的基本认知几乎完全脱离了“反帝国主义”语境。该届政府既不认为、也不再强调香港是“帝国”的象征，反而接受其“殖民地”身份，同时避免参与涉港事务引发的各种分歧。英国驻美官员即曾就此指出，杜鲁门政府不像罗斯福总统那样热衷于“改变香港地位”。① 然而，即便香港和涉港问题在表现形式上受到“忽视”，杜鲁门政府依然集合众多部门，就其展开全面研究和政策设计。在美国政府的长远规划中，香港和涉港问题并不因为短期目标的转变而失去价值。

二、基于“不参与”原则的香港政策规划。

英国重占香港后，杜鲁门政府依然持续关注涉港问题。② 国务院下属的临时研究与情报局、③ 商务部国内外贸易局④远东司等部门依据相关情报全面评估香港的各项价值，于1945 年10 月完成若干研究报告。⑤ 几份报告遵循“不参与”原则，进一步强化了新时期美国政府视野中的香港地位，为该届政府制定香港政策提供了重要依据。国务卿幕僚委员会⑥则于1945 年12 月通过《美国对中国境内外国飞地的政策》，⑦ 确定了该届政府对香港历史地位问题采取的基本原则，国务院更在此基础上形成了美国政府第一份明确、系统的香港政策文件。

（ 一） 战后初期杜鲁门政府对于香港的历史定位。

民族解放运动方兴未艾之际，西方国家割占、租借领土的合法性受到严重挑战。在杜鲁门政府看来，香港地位问题的确是旧时代的历史遗产，但该届政府依然承认英国统治香港的“合法性”。相关部门采取一致口吻，宣称香港岛和九龙半岛南端是由清政府割让给英国的，理应由英国行使主权； 新界为租约99 年的租借地，主权依旧属于中国； 从实际情况来看，英国将三个地区作为“统一的经济与政治实体”和“直辖殖民地”。按照这一定位，香港“殖民地问题和租借地问题”难以分割，终止九龙租约在很大程度上有赖于解决香港这一“根本问题”。

在明确香港法律地位的基础上，该届政府以“飞地（ enclave） ”① 替代“殖民地”指代香港。

“飞地”一词的使用范围相当广泛。② 在国际法和国际关系领域，这一概念特指完全处于某国境内的别国“领土”，因此并不适用于香港之类临海地区。从内涵来看，“殖民地”传达了宗主国和被统治地区之间的从属关系，“飞地”更侧重主权概念。③ 在殖民体系备受诟病且日渐衰落的年代里，杜鲁门政府为了回避“殖民”和“帝国”问题有选择地转换概念，既在客观上避免遭受舆论批判，也在主观上表达了对于香港主权问题的根本态度。

（ 二） 持续深化的“不参与”原则。

《飞地政策》明确提出，对于中国同相关国家关系中的“外国飞地”问题，美国政府采取“不参与”政策，中国让予第三国的领土及相关权利只能由中国和直接相关国家协商解决，美国对在华外国租借地和“飞地”问题持“善意超然” （ benevolent disinterestedness） 态度。在“不参与”原则的基础上，该项政策进一步提出，美国“不主动”就香港地位问题采取立场。④1947 年底，中英两国因九龙城棚户区治理问题发生摩擦，中国多地爆发声势浩大的抗议活动，中国民众的反英、反美情绪由此复燃。美国政府对此高度关注，却依旧遵循“不参与”原则。美国驻华使馆公使衔参赞刘易斯·克拉克（ Lewis Clark） 在记者招待会上强调，美国不对此事采取任何立场，希望中国通过外交途径解决争端。

“不参与”原则是杜鲁门政府应对香港受降问题提出的一项重要原则，初衷在于谨慎处理涉港军事行动。由于军事行动直接影响香港战后地位，这项原则随即由军事原则拓展为政治乃至外交原则。

《飞地政策》进一步巩固、深化“不参与”原则，使其成为美国政府首部香港政策的核心内容。该届政府采纳这项原则的历史背景及其内容表明，美、英、中三国关系的互动情况，不免影响香港地位问题。正是由于这一原因，“不参与”原则在中华人民共和国成立前夕发生根本转变。

新中国成立前，英国政府主观上担忧香港的防御能力，向美国政府寻求援助。美国国家安全委员会就此制定NSC 55 号文件强调，动用美军防御香港并非明智之举。这一态度虽同“不参与”原则存在某些相似性，出发点却不再是兼顾美中、美英关系，而是避免从军事上冒险深入中国或卷入“全球战争”。⑥ 事实上，几位国内学者曾在相关研究中论证NSC 55 号文件，指出杜鲁门政府制定相关对策的对象不再是国民政府，而是中共政权； 藉此处理美英关系的目标更是延缓或阻止英国承认中华人民共和国。

（ 三） 战后初期美国对港经济政策。

杜鲁门政府于战后初期制定的对港政策也在强化美国涉港利益群体得以借重的一项重要内容，即维护香港的“自由港”地位。英国治下的香港缺乏资源基础和市场优势，其经济发展有赖于自由贸易环境提供的广阔市场。美国政府担忧香港地位生变影响自由贸易环境和美国的涉港经济利益，遂在《飞地政策》中明确提出，一旦香港地位有所改变，中国国民政府需要保证该地区全部合法权利，坚持维护香港的“自由港”地位。⑧ 该届政府对“自由港”地位的重视程度表明，在“友好国家”管治香港的前提下，开放的地区经济环境有利于美国分享香港的经济价值。

中华人民共和国成立前夕，美国政府依旧致力于利用香港的“经济价值”。但同战后初期的《飞地政策》有所区别的是，香港对于美国的“经济价值”不再体现为“自由港”提供的自由贸易环境，而是服从于新的对华政策目标。1948 年底，美国政府确信国民党的溃败已成定局，着手制定相应对策，防止新中国成为苏联的附庸，① 实现这一目标的途径之一是实施对华贸易管制。由于香港的生存与发展有赖于同中国大陆之间“活跃的转口贸易”，② 美国政府遂将其视为贸易管制的一大障碍。为扬长避短，美方一再向英国施加压力，迫使英国按照欧洲国家的出口管制程序管控香港同中国大陆之间的贸易往来。③ 这项管制政策虽也利用香港的“经济价值”，却在出发点上发生本质转变。

美国对港禁运政策作为对华禁运政策和经济冷战的重要组成部分，曾得到众多国内外学者的深入研究。④ 相关成果大多从冷战时期美国对华政策角度展开论述，为冷战研究做出重要贡献。然而，倘若将美国对港禁运政策纳入长时段的美港经济关系中加以考察，新问题也接踵而至。从长时段来看，“自由港”政策和禁运政策分属美国对港经济政策的两个不同阶段，同“自由港”政策相比，禁运政策的特殊性源于冷战时期的国际政治环境。随着冷战的结束，美国对港经济政策再次生变。及至21世纪，美国政要重新强调香港在“开放市场”和“自由贸易”方面的重要价值。⑤ 因此，美国政府通常依据对华政策总体目标决定对港经济政策。某些时期，这项政策甚至脱离原始的经济属性，对香港的经济、社会发展造成严重伤害。

（ 四） 战后初期美国对港文化、情报政策。

战后初期，香港党派林立、移民激增，为美国政府开展在港或涉港文化活动提供了便利条件，“不参与”原则则为此提供了政治和外交保障。战后初期对港政策明确提出，美国政府可以“施加最大影响”的对象包括中英两国政府官员、专业人士、科学家、技术人员以及工商业精英。在美国政府看来，这些人士善于“有效思维”，是对港文化政策的重心所在。⑦ 在此背景下，该届政府着手调整针对中国内地的文化工作，以将其转移至香港地区。

战后初期萌发的文化政策框架为美国政府实施香港政策开辟了新领域和新方向。这一思路更延续至冷战年代，最终成为冷战期间美国对港政策的重要组成部分。1949 年，美国新闻署设立香港工作站，负责涉港文化宣传，具体工作包括出版中文报刊、书籍； 播放美国电影； 制作汉语、粤语广播节目等。这一时期比较具有代表性的出版物包括《今日世界》（ World Today） 、《宣传评论》（ Propaganda Ｒeview）和《当代时事》（ Current Scene） 等。

就情报工作来看，美国政府驻港机构在香港地区收集各类情报的历史可以追溯至19 世纪中后期。② 但直至战后初期，涉港情报工作才被正式纳入美国政府的对港政策。该项政策将领事报告、战略情报处（ Strategic Services Unit） ③ 报告、陆海军武官报告、美国新闻处（ USIS） 中文报刊翻译文稿、中国报刊及其他出版物作为地区情报的重要来源。④ 1947 年初，美国驻港领事馆开始主持编辑《香港中文报刊观察》（ Ｒeview of Hong Kong Chinese Press） ，主要收录香港当地刊发的重要中文报刊文章。50 年代，领事馆更着手整编《中国大陆报刊调查》（ Survey of China Mainland Press） 。⑤ 美国政府对相关工作颇为关注，国务院项目巡查员西奥多·奥尔森（ Theodore Olson） 视察新闻署香港站后强调，香港的价值主要体现在两个方面，它既为美国打开了观察中国的窗口和进出中国的门户，更是掌握中国情报和相关人员的“蓄水池”，这些人员是美国政府借以准备各类资料的“有效”资源。⑥新中国成立前，美国政府涉港文化、情报工作的早期发展为冷战期间落实同类政策措施奠定了组织基础和基本框架。1957 年，美国对港政策进一步强化香港作为文化宣传基地的重要作用； 根据1960 年的对港政策，美国政府不仅继续利用香港媒体向海外华人施加影响，而且将香港作为收集中国大陆各类情报的主要中心。

战后初期制定的美国对港政策覆盖了涉港事务的众多领域。在政治和外交方面，该项政策确立的“不参与”原则要求杜鲁门政府在香港地位及相关问题上采取“低姿态”的应对方式。这一原则为该届政府实现对港政策的其他内容提供了便利条件，尤其为落实对港文化、情报政策大开方便之门。

总体来看，战后初期美国对港政策的前提是承认香港的“殖民地”地位，这一前提连同“不参与”原则一直延续至1949 年。是年7 月，杜鲁门政府表示希望“友好政权”掌握香港，⑧ 这显然排除了即将建立的中共政权。以维护“自由港”为目标的对港经济政策延续至对华禁运政策实施之际，对港文化和情报政策框架则沿用至冷战期间。从形式来看，战后初期的美国对港政策将香港作为独立对象。就内容而言，该项政策主要围绕美中（ 国民政府） 、美英关系处理涉港问题，配合实现美国对华、对英政策。这一特点在冷战期间得到拓展与强化，并最终服务于冷战战略。

三、战后初期美国对港政策动因与特征分析。

二战期间，美国政府尚未制定香港政策，香港地位问题只是相关外交事务的附属品，政府部门针对香港和涉港问题的系统研究也相对匮乏。杜鲁门继任总统之际，参与制定对外政策的政府部门正在经历美国历史上一次极为重要的改组历程，这些部门的权责与职能在改组过程中不断完善。值此之际，涉港问题研究与政策设计工作对临时研究与情报局、国内外贸易局远东司等部门提出具体要求，香港也首次成为独立的研究对象。战后初期形成的美国对港政策就是在相关政府部门集体评估香港价值的基础上形成的。除了文化、情报政策之外，对港政策文本的基本框架和核心内容也几乎同相关评估报告的结构与意见如出一辙。因此，这些部门的评估报告可以直接、全面地反映出该届政府制定香港政策的若干动因和时代特征。

香港对于中国和历史上的大英帝国不可或缺，这种唯一性在关键时期直接或间接地影响美中、美英关系，这是美国政府长期关注涉港事务的关键动因。战后初期，相关政府部门全面研究涉港问题也取决于两项特定的历史因素。其一，杜鲁门政府认为，英国重占香港仅仅推迟了解决香港地位问题的时间。其二，英国既已放弃治外法权，其对华贸易与投资前景存在诸多不确定性，香港因此承担起“全新的”和“不断增加”的历史责任。① 这几项整体认知构成杜鲁门政府研究香港价值并就此制定香港政策的基本出发点。

（ 一） 涉港问题的政治意义与杜鲁门政府的政治立场。

战后初期美国对港政策包括两项核心政治立场，一是承认香港的“殖民地”地位，二是“不参与”香港主权、治权及相关事务，这一立场的形成首先取决于若干政治因素。二战结束之际，大国关系尚处调整阶段。在一些地区问题上，美英两国分歧不断，但美英关系的竞争性特征不再作为关注重点。杜鲁门政府倾向于维护英国的大国地位和美英友好关系，试图促使两国在互相让步的基础上就划分世界达成基本谅解。② 英国治下的香港象征着英国乃至欧洲在远东地区的整体威望，秉承上述立场可以避免“帝国分裂”，也有助于改善美英关系。在涉港问题上，杜鲁门政府为英国的帝国主义政策提供了便利条件，却并未在这一“脆弱地区”直接援助大英帝国，同时也不反对英国“牺牲帝国的一小部分”，以此维护中英友好关系，保证“殖民地”的繁荣与发展。③ 可见，战后初期杜鲁门政府在顾及美英关系的同时，并没有放弃维护其同国民政府的友好关系。

战后初期，美国对华政策的核心目标是维护“强大、统一、友好”的中国。④ 但中国政局和美中关系前景不甚明朗，这促使杜鲁门政府先行承认香港的“殖民地”地位。相关研究报告因此对中国民众维护领土、主权完整的正当诉求讳莫如深，强调中国出于“民族自尊”难以接受英国继续统治“历史上和地理上”属于中国的香港。然而，该届政府也充分认识到，香港地位问题存在短期现实和长远发展之别。战后初期，蒋介石既有赖英美两国支持国民政府协调国共两党和中苏两国关系，也需要美英援助其战后重建工作，以致在香港地位问题上有所克制，只可能通过“贸易管制”、“抵制活动”或培育“竞争性港口”施加压力。但长期来看，伴随“通商口岸时代”的终结，保留“香港殖民地”已成“时代错误”，中国必将在未来收复香港，卷入香港地位问题终将陷入两难境地。⑤此外，伴随中国境内各处租界及租借地逐渐消失，香港当地政治环境的特殊意义有增无减。英国统治香港可以使其成为“逃避中国民事、刑事审判的天堂”。⑥ 这一客观环境，连同“不参与”原则为美国政府开展文化、情报活动提供了便利条件。

从美国国内舆论来看，杜鲁门执政初期，美国各界对涉港问题所持态度并不一致，不少美国民众依然拥护罗斯福时期的“反帝国主义”理念。国务院公共联络办公室（ Division of Public Liaison） 曾在美国应对香港受降争议期间收到大量就此表达个人意见的民众信件，此类信件大都言辞激烈地表示，英国重占香港的计划十分“令人沮丧”，即将建立的新世界将因此延续“腐旧传统”。① 英国重占香港后，美国国家民意研究中心（ National Opinion Ｒesearch Center） ② 就此展开民意调查，结果显示支持香港回归中国的美国公民约占受访人群的51%，主张香港继续“作为大英帝国一部分”的公民仅占28%，其余受调查公民或不予表态（ 19%） 、或提出其他意见。③ 国务院更依此强调，富有见地的美国公众大多将香港视为英国“帝国主义”的象征。④ 就此而言，“不参与”原则的初衷之一就是避免招致美国民众的批评。

面对大国关系和中国内地局势存在的不确定性，杜鲁门政府在二战结束之际先行承认香港的“殖民地”身份。“不参与”原则既是在涉港问题上协调相关国家关系的必然选择，也是开展地区活动的政治与外交保障，更有助于在国内外树立良好的国家和政府形象。

（ 二） 香港的经济价值与“自由港”定位。

美港经贸关系可以回溯至美国对华贸易起步阶段。一些美国航运公司曾经营香港至新英格兰/旧金山之间的旅客与货物运输，部分美国商行在中国开拓业务期间往往在香港设立分行。⑤ 自从罗斯福政府介入涉港问题开始，美国历届政府对香港的经济价值都颇为关注。杜鲁门政府的相关部门即对其进行全面评估，这些评估更具有几个鲜明特点。

首先，在资本主义世界体系的拓展过程中，大英帝国占领、统治香港对于该地区的发展产生了双重影响。为了满足帝国发展需要，香港传统的经济—社会制度遭到严重破坏； 香港则在英国的攫取中争取有利于自身发展的各种机会。在此期间，占当地人口90% 以上并作为主要劳动力的华人群体，连同提供诸多机遇的地区市场，均为香港乃至大英帝国的发展做出重要贡献，但杜鲁门政府的相关评估并没有对华人的作为给予足够的关注。该届政府强调，香港之所以从“贫瘠”的“中国渔村”成长为东方“最重要的商业中心”并“跻身世界大型港口行列”，主要取决于“ 英国的开发”、英国政府秉持的“自由港政策”和“帝国威望”理念，英国建立的“稳定”的统治秩序和“强权下的和平”则进一步巩固、促进了香港的发展与繁荣。⑥ 这一将功绩归因于英国的评价方式既为该届政府承认香港的“殖民地”身份提供了经济方面的“合理性”，也为其要求香港保持“自由港”地位提供了历史依据。其对英国的褒奖和对中国的忽视，同罗斯福时期对于英式“帝国（ 主义） ”的严词抨击形成鲜明对照。

其次，相关评估报告从两个方面强调香港的经济价值同香港地位问题之间不存在必然联系。一方面，“保护英国的核心经济利益不一定需要英国控制香港”； 另一方面，香港在经济方面对于中国的重要意义“不会因为其是否处于中国的控制之下而存在本质上的差异”。⑦ 这一观念同英国占领殖民地、供养宗主国的传统经济—政治秩序存在本质差异，也在刻意淡化中国政府与民众的主权诉求，便于美国政府搁置主权争议、强化香港的“自由港”价值。它同时表明，美国政府是否维护香港的自由贸易环境在很大程度上取决于美中关系和美英关系： 在双边关系保持友好、稳定的状态时，美国政府倾向于维护香港的“自由港”地位，这是美国发展对外经济关系、促进本国经济发展的天然选择；在有必要兼顾美英、美中关系的情况下，美国政府通常倾向于回避任何可能引发两难困境的多边事务，故将经济政策和主权问题割裂开来，区别对待； 一旦双边关系恶化，香港的“经济价值”往往服从、服务于政治和外交需要。

最后，相关部门对于美港经贸关系的统计与评估尤其显现出该届政府对自由贸易的重视程度。从统计数据来看，美港贸易总额与美国同其他地区的贸易总额相比微不足道，也少于香港同大英帝国的贸易总量。但美港贸易常常超过香港同大不列颠的贸易总量，美国出口香港商品总额也时常超过进口总额。20 世纪20 年代至40 年代初，美国通过美港贸易实现的盈利逐年提升，增长量甚至超过650%。即便如此，大英帝国的税费优惠政策及其针对帝国以外国家的各类税费，致使美国商品在贸易竞争中备受牵制。美国政府不堪其扰，希望扭转劣势，明确提出在不损害香港“自由港”和“转口港”优势的情况下，港英当局不应对英国生产的产品实施优惠措施。① 可见，战后初期，香港对于美国的经济价值主要体现在自由贸易方面，此即对港政策要求香港保有“自由港”地位的根本原因。

（ 三） 香港的战略价值。

战后初期，杜鲁门政府的相关评估报告认为香港的战略价值受制于诸多因素。首当其冲的就是大英帝国的防御能力和战略布局。在帝国崛起与扩张的年代里，香港曾经作为英国驰骋远东的海上门户，但帝国衰落和战略收缩致使香港的重要性让位于新加坡。战争促使军事科技不断进步，香港的地形条件却影响到机场建设规模。在缺乏内地支援的情况下，香港难以实现有效防御，暴露出海军和港口设施的“脆弱性”。从周边环境来看，苏联参与远东事务、日本发展为地区大国、美国崛起为太平洋地区主导国家以及“可能敌对的中国”，进一步削弱了香港的战略地位，使其成为帝国防御体系中的薄弱环节。评估报告由此断定，香港对于英国的战略价值正在“持续削弱”。相反，一旦得到全面防御并获得内地支持，香港便不再是“难以防御”的弱点地区。完善的纵深防御体系可以使其发展为“中国的一流海军基地”，进而从“帝国”的缺陷转变为中国的优势。②对于美国而言，香港的战略价值往往是间接实现的，但时常引起美国政府的关注与重视。日本侵华战争开始后，香港一度作为国民政府获取美援的路径之一，美国政府借此辅助实现援华抗日政策。③ 二战结束之际，国际关系和地区格局发生重要转变。美国政府凭借涉港问题推动抗日战争的战略意义不复存在，借此改善国民政府号召力的可能性也在日渐削弱。而美国在同英国的竞争中取得绝对优势，对本国的国家实力和地区影响力充满自信，④ 不再借重涉港问题挑战“帝国”权威。在此情况下，杜鲁门政府相关部门对于香港战略价值进行的考察与评估相对客观、超然，这一评估恰恰在战略方面为“不参与”原则提供了坚实依据。

总之，二战结束之际，中国政局前景不甚明朗，美英合作关系有待加强，杜鲁门政府在此背景下承认了香港的“殖民地”地位并确定了“不参与”原则。出于决策需要，相关政府部门在上述两项原则的指引下全面研究香港的政治、经济和战略价值，为该届政府确定香港政策提供了重要依据，相关研究报告也由此呈现了该届政府的决策动因。整体来看，战后初期杜鲁门政府对于香港的价值评估及就此制定的香港政策首先服务于外交和政治需要。该届政府对于香港经济价值的阐述和论证既立足于美国涉港利益可以借重的自由贸易政策，也从经济角度支撑着政治和外交原则。战后初期，香港对于美国的战略价值不甚突出，相关评估便更多地体现出中立倾向。

相较于二战期间罗斯福及其他美国政要就涉港问题表达的基本态度，杜鲁门政府对于香港的价值评估以及由此形成的香港政策具有若干新特征。自杜鲁门继任总统开始，美国政府应对涉港事务的方式相较于罗斯福时期已然发生重要转变，这主要体现在两个方面。其一，涉港问题不再仅仅作为总统和少数政界要员的关注重点，而是成为众多政府部门的研究对象，这些部门包括美国国务院、参谋长联席会议、部际协调委员会、临时研究与情报局、国内外贸易局远东司、国务卿幕僚委员会等。相关评估报告和政策文本更是在集体商议的基础上形成的，并在香港历史地位等原则问题上保持较高的一致性。其二，美国政府首次将香港视为独立的“特殊”地区①加以全面考察，而不再仅仅从大国关系层面考虑涉港问题。

从内容来看，该届政府对于香港的价值评估及就此形成的对港政策反映出官方认知转变中的某些过渡性特征。在继承性方面，有关“自由港”和自由贸易的主张事实上延续了罗斯福对于香港战后经济地位的某些基本构想。② 而变化则体现在以下几个方面： （ 1） 在香港历史地位问题上，杜鲁门政府明确区分其短期现实与长远发展。这既表明战后初期美国政府试图避免因涉港问题影响美中、美英关系，也体现出该届政府对战后国际秩序及其发展趋势持有深刻理解，认识到英国只能暂时占领香港，香港终将回归中国。（ 2） 美英关系的竞争性特征伴随英国的衰落和美国的崛起日渐削弱，杜鲁门政府不再就涉港问题向英国施加压力，涉港问题协调美英竞争关系的无形价值随之弱化。继部际协调委员会系列文件之后，杜鲁门政府继续避免以“帝国终结”理念挑战英国，香港的形象也从罗斯福时期的“帝国”象征转变为英国“殖民地”。在承认“殖民地”地位的前提下，该届政府对于香港价值的分析判断虽有偏袒英国之嫌，却也力争体现出“中立”姿态。因此，这些评估报告和政策文本在字面上形成错觉，似乎香港的价值不足以使美国为之困扰。（ 3） 该届政府注重地区环境短期变化带来的新问题，特别是国民政府的政权稳定性，及其对香港地位的潜在影响。（ 4） 杜鲁门政府着手挖掘香港在情报、文化领域的新价值，并开始借助香港获取地区情报，拓展美国的地区影响力。总之，伴随大国关系和中国政局发生的新变化，杜鲁门政府有关香港的价值评估及对港政策也纳入了全新轨道。

四、结论。

二战结束之际，大国关系进入调整阶段。杜鲁门政府集众多部门之力，着手研究香港在经济、政治、战略等方面的诸多价值。相关价值评估报告既反映出这一时期美国政府制定香港政策的基本动因，也为政策的形成提供了坚实的依据。相较于罗斯福时期在涉港问题上采取的不甚坚定的立场倾向，杜鲁门政府针对香港的地区研究和政策规划工作日臻细腻、全面、成熟，也更着眼于长远安排。

该项政策承认香港的“殖民地”地位，强调避免参与有关香港地位问题的政治与外交事务。所谓“不参与”或“不主动”采取立场等原则仅仅针对主权、治权事务，有关“自由港”、文化举措、情报工作的政策规划表明美国政府已在众多领域关注、考虑甚至着手介入涉港问题。从政治立场和经济政策来看，战后美国对港政策并非直接纳入冷战战略，而是经历了一个过渡阶段。就文化、情报政策和冷战前即已着手实施的相关措施而言，战后初期形成的对港政策新特点具有很强的延续性，为冷战期间乃至冷战之后的政策规划确定了基本框架。

美国人前往香港从事经济与文化活动的历史进程，几乎同美中关系发展历程相伴始终。对于拥有在港或涉港利益的各个群体而言，香港具有不同的有形价值和象征意义。它历来是美国教会传播信仰、荣兴使命的理想选择。① 从事商贸、金融、航运等经济活动的美国商人，不断发掘、发挥着香港推动财富升值的天然优势。非政府的经济与文化活动为美国的海外发展提供了最初的动力与基础，在积累涉港利益的同时，使香港具备了有形价值。香港和涉港事务对于美国政府的无形价值伴随美国涉港利益的扩展积微成著，加之二战促使美国更多地介入东亚事务，香港的无形价值也开始显效。这些无形价值体现为，香港对中国和历史上的大英帝国不可或缺，涉港问题因此对于美国政府处理美中、美英关系价值非凡。美港两地早期交往使香港积累的有形价值，成为日后美国政府介入香港事务并发挥香港无形价值的重要前提； 美国政府对于香港无形价值的评估和运用时而推动、时而阻碍香港有形价值的发挥。战后初期，美国政府开始将香港作为独立研究对象展开价值评估并制定相应政策，这种评估却基本上没有脱离美中、美英关系大框架，以价值评估为依据形成的香港政策也在很大程度上服务于对华、对英政策。