山东巡抚与东河总督的权限之争

作者 : 高中华

伴随着黄河流向之争，清政府内部还有一场督府变址之议，以及山东、河南两省河工是否由两省巡抚兼办的争论。这场争论的实质，也是一场利益之争，主要起因于治河权的分化。

清朝前期，黄河管理实行分级、分段的军事管理。分级，就是分为河、道、厅、汛和堡五级，河是最高行政级别，堡是最小管理单位；分段，就是划分成不同的区域进行管理。治河最高官吏为河督（又名河台），下属有管河道、同知、主簿和县丞等。其中，东河总督（全称河南山东河道总督）专管山东和河南段黄河水道。嘉庆年间，山东下设一道即兖沂曹道，驻兖州，辖曹县、单县段黄河，内设道员2人，下设曹河厅、曹考厅和粮河厅三个厅，厅级文职长官为同知或通判，武职为守备或协办守备。厅下设曹中汛、曹单汛等，汛级文官为主簿和县丞，主簿和县丞也是县令佐官，便于调动地方力量，武官分千总、把总、分防外委和外委四级。

咸丰五年之后，山东河务管理仍承前清旧制，略作变化。河政体制的一个主要变化是在东河河督属下增设河南山东道，驻济宁，辖运河及郯、沂等地，以加强地方对河务的管理。河督有专属军队，厅级和汛级武官具体负责统领河营兵。从山东来看，计有本标中、左、右三营、及济宁城守营与驻守运河、黄河、淮河和豫河各营，共8个营，有兵3000余人，河兵略多于堡夫。咸丰十年，兰阳汛以下撤防，河兵减少。东河总督属于北河道的曹考厅下设漕上汛，加上兰阳下汛和考城汛的人数，河兵和堡夫总数各为192员和206员。当时全国河兵、堡夫的总数各为7500多名和3200多名，山东所占比例甚微，足见清政府对山东河务尚未给予足够重视。

咸丰五年黄河改道山东前，山东河防基本上由东河总督负责，实行军事管理和行政管理相结合的方式。咸丰五年之后，中央政府在治黄过程中，基本延承了清朝前期沿河督抚（主要指两江总督、山东巡抚、安徽巡抚、河南巡抚）和东河总督并治的管理体制。

由于治河权的分化，从而出现了利益分化和冲突矛盾。同治十一年，直隶省东明石庄户黄河决口就是一例。起初，黄河决口不过是“系串滩之水，仅有大河一二分溜势，（次年）二三月以后漫水益涸，口门甚窄，本非必不可办之工”。但当时奉命堵口的漕运总督文彬为驱河南流，移祸于人，竟然谎称“筑堤堵口之举，时日既迫，形势又复变更，难以兴办”，一味拖延，仅就山东“酌修堤工以防漫水”。至年底，“口门竟成全河直下之势，水窄处数里宽，宽处数十里至百余里远，汪洋浩瀚，直注东南，大势不可收拾”。即使是新河道一线贯穿的河南、直隶和山东三地，由于清政府实行一分为三的地方分治政策，令各地各行其是，尤其直隶、山东交界之地，两省诉讼不休，祸端酝酿，因为“山东德州一带，毗连直境，该处河堤各工，于畿辅民生利害，殊有关系”。

正是治河权的分化，造成了河督、沿河督抚之间的利益矛盾，并造成了无穷贻害。中央政府逐渐意识到治河权之分化不利于黄河治理，遂加以改制，在实施东河总督与山东巡抚联合治河的过程中，逐渐扩大了山东巡抚管理黄河的权限，主要表现在以下几个方面：

首先，山东巡抚对运河管理权限不断增大。咸丰十一年，清政府下令将南河总督裁撤，仅留东河总督，黄河以北运河段遂归山东巡抚兼管。这是将黄河北运河段归山东巡抚管辖之始。为疏浚山东运河段，清政府于光绪十七年 “议将黄河南岸山东运河归山东巡抚兼管”，但受到一些官僚的反对，故未能实行。光绪二十七年清政府下令废除漕运后，山东段运河尽归山东巡抚自管。直到光绪二十八年，清政府下令将运河道撤消，该河段兖沂曹济道的权力移交运河工程局，并由山东巡抚兼管。其次，山东巡抚对黄河下游修防权限不断增大。起初，黄河下游的修防权由山东巡抚与河道总督共同兼管。光绪元年，山东巡抚丁宝桢奏准将“山东黄河工程统归山东巡抚管理，自后一切责任与河道总督无涉”。不久，东河官衙迁出山东，由山东济宁迁至河南开封，东河总督对黄河下游的管理渐为松弛。

光绪二十二年，山东巡抚李秉衡奏请将河督督府移回济宁，专治山东河务，竟遭到东河河督任道镕则力阻，称两省“官吏不相属，号令不能行，必致不便，河督几同虚设，同时筹办河款及两省河工，亦难分支”。督府移驻之议遂被搁置。自中央政府将漕运改为海运，河督地位开始下降，光绪帝于光绪二十四年七月下令将河督裁撤。不过，这一裁撤尚不及一月——九月维新变法失败后，慈禧太后下令复设河督一职。因为与运河有关的官僚集团为了维护自身经济利益，不会轻弃对运河的管理权。至光绪二十八年，清政府复令裁撤东河总督，河道事务归山东巡抚兼管。光绪三十年，山东巡抚周馥奏准将黄河两岸菏泽、濮阳21州县改为兼河之缺，原设同、通、佐二等官，酌量移往河干，以辅助州县不及之处，加强州县一级河政管理。自此，山东巡抚兼办黄河下游之责也成为事实。

黄河改道山东后，山东黄河段的河务渐由山东巡抚兼任，清廷多次谕令山东巡抚于绵延千里、险工日出的黄河堤防，务必尽力治河。当时，山东地方事务繁重，如练兵、筹饷、察吏、安民、盐务和漕运等，尤其战事频繁，更使地方官员捉襟见肘。咸同以后，山东初为太平军北伐经由之地、捻军主要活动之地，继为甲午战争的主战场和义和团运动的主要起源地，均使历任巡抚“政务殷繁，未遑兼顾”，何曾顾及“河渠之法与行水之法”，对黄河河道之曲直与地势高下及挑坝镶扫之事，亦如云雾一般。历任山东巡抚忙于多项政务，以致顾此失彼，于地方营委也是“近河者少，远河者多”，“心分于民事，智困于簿书”。光绪二十四年黄河决口时，山东巡抚张汝梅正忙于检查地方兵团，加上外国列强为争夺租界权引发的危机，更使其无法专心河务。所以，一些山东巡抚曾提议添设河道总督专心河务，并建议将山东黄河划归东河总督专管，自有其迫不得已的苦衷。

咸丰五年后，清政府更替调换东河总督和山东巡抚日渐频繁，于治河极为不利。据《清代职官年表》统计，从咸丰五年到光绪二十八年的48年中，清政府先后更换了18任东河总督，除许振祎任职近七年外，其他短的不及一年，甚至有一年连换三任。再如山东巡抚一职，从咸丰五年到清亡，也是更换多人，平均任期只有两年半。由于清政府更换官员频繁，致其席不暇暖，根本无暇探究河工治理，或不识水性，或不通治法，只会因循守成，得过且过，河务安得而理？更何况当时的清政府用人并非全以才论人。正是由于河官更换频繁，加之所用非人，致使河务一时难见起色。