民国元年袁世凯的困惑

作者：刘路生

1912年3月10日下午三时，袁世凯在北京的外务部迎宾馆，“面南正立”，宣誓“深愿竭其能力，发扬共和之精神，涤荡专制之瑕秽。谨守宪法。依国民之愿望，蕲达国家于安全强固之域，俾五大民族同臻乐利”，正式就任中华民国的第二任临时大总统。可是，“共和之精神”究竟是什么这个问题，却一直在他心里萦绕。数月之后，他郑重地向23岁的青年秘书顾维钧问道：“中国怎样才能成为一个共和国，像中国这样的情况，实现共和意味着什么？”今天看来，这是一个常识性的问题，在当时，却是中国最高执政者思想最深处的困惑。

一，袁世凯的政治理念

在辛亥革命之前，孙中山和同盟会的革命党人，为寻求救国真理，经过多年研究西方政治经济理论，制订了“驱除鞑虏，恢复中华，建立民国，平均地权”的资产阶级革命纲领，提出“民族、民权、民生”三民主义。经过辛亥革命，共和一词为国人所熟知。共和意识、共和观念在中国扎了根，从此，任何帝制皆不能在中国出现。“民国今日竟举定矣。扫二千年专主之毒，造亿万世共和之福……伟哉，自尧舜氏垂裳以来，固未有如今日之盛者也”。

但是，辛亥革命前，革命党组织的建设，革命理论的宣传，都是由流亡海外的革命家、留学生（集中在日本）以及部分华侨进行的，在国内并没有大规模地、广泛地宣传革命理论。像《中国同盟会总章》《中国同盟会革命方略》等革命秘典，国人能一睹其庐山真面者，不见有记载，但可以断定，屈指可数。

在国内的革命宣传，目的是策动武装起义，是动员受众参加革命，宣传者渲染的是最能鼓动受众情绪的热点，结果民族情绪占压倒性的地位，而共和的一面则被忽略。据同盟会老会员李书城的回忆：同盟会会员在国内宣传革命、运动革命时，只强调“驱逐鞑虏，恢复中华”这两句话，而对“建立民国、平均地权”的意义多不提及。

相对于在全国范围内推翻在中国几千年帝制，建立前所未有的共和国的大革命而言，相对于将要造成天翻地覆的社会大变动而言，革命发生之前，对共和民权的宣传是十分不充分的。至少可以说，绝大多数人的共和观念是相当淡薄模糊的。

袁世凯出身清代官僚地主家庭，幼年受中国传统文化教育熏陶，和其他中国的大小官员一样，从未接触西方文化政治理念。和其他的中国大小官员不一样的是，袁世凯多年驻扎朝鲜。他作为清政府的代表，虽然与美、英等资本主义国家驻朝使节有所接触，本应有机会了解西方社会政治制度。但他以上国代表自居，自认为与其他国家使节地位不同，相互间的交流很难深入，至今未见到有袁与西方人进行政治理念方面交流的记载。目前为止，能看到的此一时期袁世凯的政论文字，完全不离封建政治伦理的巢臼。例如，他撰写的《朝鲜大局论》，对英、法国家的描述是“英、法亡人国家，利人土地，如引虎入室，必无噍类”，“欧洲残忌性成，吞噬为计，币重言甘，百方欺诱，得间而入，必先夺其兵利之权，而后据其土地之要”。对朝鲜国王的建议是“修明刑政，任用贤能，图治励精，富强徐致”。完全是中国传统的治国理念。

甲午战争爆发，袁世凯在东北前线，负责后勤粮铜军械供应。他以亲身的经历，默然观察局势，寻找中国战败的原因与教训，力谋图强报复。他在1895年上光绪皇帝书主张变法救国。指出：“万国公法，指势力相均者言之；两国条约，为承平无事时言之；强邻奥援，又为彼图自利者言之。处今日之势，欲弭衅端，杜外侮，舍亟求富强之道，讵有他策。且万国君臣，莫不互引治法，力图振兴，精益求精，孜孜不已。”他甚至已经看到各国君臣，“互引治法”，再细究一步，就进到政治制度的层面了。可惜限于眼界和见识，他开出的药方，除了练兵，就是“储材”“理财”“交涉”。袁世凯自报奋勇练兵自任，积极跻身于康有为领导的维新改良运动，积极谋求通过督办军务处、荣禄等门路帮助康有为转递《上清帝第四书》，列名参与发起强学会，并率先捐资支持强学会的活动。但他的改革主张，仍然不牵涉效法西方政治制度。当然，应该指出的是，当时认识到西方政治制度先进的中国人，少而又少，学习西方的认识，还未发展到要求制度改革的阶段。

1898年戊戌变法进入高潮，其时袁世凯练兵偏居小站，他对变法是持支持态度的。在《上翁同龢续论变法说帖》中，他指出：“查五洲万国，政治法度，率皆随时变革，与日俱新……然中国目今情势，舍自强不足以图存，舍变法不足以自强。一国变可保一国，一省变可保一省。纵不能合朝野上下，一一舍其旧而新是图，而切要易行之端，要当及时而力求振作。似宜先遴饬二三忠诚明练督抚，姑参仿西法，试行变革。”不过，他的改革内容，仍然是老药方“于用人、理财、练兵三大端，责其所为”。

1900年庚子国难，袁世凯已身为封疆大吏，对中国各方面弊端已有更深层次的认识。清廷还逃难在西安的时候，他和张之洞、刘坤一、盛宣怀等大臣来往函电，商议变法救国之策，提出“实行新政，则全局皆活”。1901年1月29日，清廷颁新政改革上谕，袁世凯即主张：“变法中有必须急办者，不妨先行数事，不必专候回銮，务使中外士庶咸知朝廷决不顽固，决不仇洋，必可有益和局。4月，奏复“管见十条”，主张实行全面改革。李鸿章去世后，袁世凯接任督直，前后七年，引领晚清政局，北洋各项新政，皆为全国先。直隶成就为全国新政模范省。1905年日俄战争结束，俄国战败的结局直接刺激国内兴起立宪运动，袁世凯以其政治地位、活动能量，以及对立宪的坚决态度，成为这个运动的领袖。至此，袁世凯的政治理念进入到政治制度改革的层面，明确提出，改革君主专制制度，效法西方，实行君主立宪。1907年7月，袁世凯密奏《请赶紧实行预备立宪谨陈管见十条》万余言。首请慈禧太后带领光绪皇帝“亲诣太庙，昭告立宪”，并监视臣工宣誓，进一步明确指出改革官制首在实行责任内阁。“今曰改官制而去内阁制度，是舍其本而末是图”，“立宪关键，此其先务”。其他还有设立资政院，试办地方自治等政治改革举措。

不仅袁世凯在朝时被视为立宪领袖，下野回籍，朝野立宪派人士仍然尊他为领袖。最具政治影响的立宪派首领张睿，1911年夏赴京途中，就专门电约袁世凯洹上晤谈。日本著名的政治家大隈重信也请袁为其名著《开国五十年史》撰写序言。袁世凯说：“非所谓江海善下，故为百谷王耶。向使维新诸杰，永守其嘉永、安政之故习，终古不变，其何以国。”“贵邦变法维新，实为东亚先导。大著纲举目张，纪述详备，尤足资友邦取法”。由此也可以看出，袁世凯对日本的君主立宪制度极大的热情与向往。

相比之下，革命党对共和民权理论多年的理论探索和宣传，到了袁世凯这里，就只剩了推翻满清这一条了。袁世凯认为“革命排满之说，以孙汶为罪魁”，他们是因为“满汉成见益深”，“创为革命排满之邪说”，“倡言排满革命，煽惑人心”，“既用排满之说疑误满人，更借灭汉之说激耸汉人”，甚至称他们为“排满革命党”。1907年，革命党人发动了安庆武装起义，刺杀了安徽巡抚恩铭，革命排满之说震动全国。袁还专门颁发了“严禁革命排满之说告示”，并“拟就示谕一通，发行天津各学堂、工厂亚各局、处及道、府、州、县、厅一体遵照，由该堂、厂教员、管理员于朔望齐集生徒演说一次”。

武昌起义爆发后，在洹上村曾经进行过一场出山与否的争论。袁世凯最后结论说：“余不能为革命党，余子孙亦不愿其为革命党”应该也是从“排满革命党”的认识出发的。

二，共和理念宣传的缺失

辛亥革命爆发之后，革命党人阐扬西方社会政治学说和共和政治的精彩之作，那就是他们颁布的《中华民国临时约法》《中华民国鄂州临时约法草案》等实行共和的法典，绘制了建立共和政体的蓝图，全面表述了国家主权在民的政治理论，把共和政体的模式在中国用法律的形式固定下来，这对于长期处于专制制度禁锢下的中国人民，在政治上和思想上都具有极其重要的意义。但是，遗憾的是，军书旁午，革命的领导人要处理的军事、政治、财政、外交、民政事务，一件接一件，没有时间安静、冷静下来，想想共和思想理论的建设。这种关于共和制度的高品位文献，在辛亥革命时期实在太少，除此之外，没有系统的著作，甚至再没有像样的文章。与资本主义政治制度取代专制帝制大变动不相适应。国家主权属于全体人民的观念，这个共和国的最根本的原则命题，被无意之中忽略了。

同样，尽管掌握了政权，对共和思想的宣传力度不够的情况仍然没有太大好转。对民众进行普及性的宣传，仍然没有引起革命党人的特殊重视，包括孙中山在内的所有革命党的思想家、政治家、宣传家们，几乎没有人去花大力气向全国大众进行共和观念的宣传，没有组织足够的队伍，提供足够的场所和园地，对大众进行共和观念、民权主义补课。

共和的本质被当时大汉族主义倾向和种族革命色彩的膨胀性宣传所湮没。从首义的武汉地区，到长江三角洲地区，到边远地区，独立、光复各省各地发布了大量文告，从中可以窥视到当时大部分参与革命的革命党人的主旨。总体来说，反满兴汉这一民族主义的内容，在它们之中占了绝大篇幅，揭露清朝统治二百多年的“胡羯腥膻”，生动具体，感情充沛，关于近代社会政治学说，关于共和制度的知识，则显得是那样的贫乏。《湖北军政府文献资料汇编》广泛搜罗汇集了湖北军政府的文献资料，其中近90%的文告，甚至只字未提共和、民权、民国的字样。提及的绝大多数，也只是简单宣布“建立中华民国”“建立共和政体”，进入“共和时代”“建立共和之民国”“清帝退位，改建共和，南北一家”“共享共和之福”。仅只《中华民国鄂州临时约法草案》等极少数几种，较全面涉及共和政体的内容。其余大多数文件，主旨多为“反满兴汉”，有血有肉、淋漓尽致。其他独立各省，包括近代经济最发达的上海，所流传下来革命文献多少不一，但其内容与格局，则与湖北军政府文献基本一样，仅有云南独立后的《云南军政府讨满洲檄》中完整征引了同盟会的共和国纲领，此外，在现在能读到的各省独立檄文、通电中，再也见不到对同盟会纲领的完整征引了。

从武昌起义到南京临时政府时期的短短不到半年时间内，在上海，党派、团体如雨后春笋般产生，它们纷纷以标榜共和为宗旨。以后活跃于中国政坛的共和、民主、进步诸党雏形都在这时出现了。在其他一些省会城市，如武汉、南京、长沙、安庆以及苏浙长江三角洲的一些中小城市，如扬州、泰州、兴化、金坛、湖州、宁波等地，商界、军界、学生、妇女以及民族各界均有共和团体出现。尽管这些新成立的政团，大都规模不大、寿命不长，时分时合，既无地域的社会基础，又无群众基础，成员多在二三百人或更少。应该说，这些以共和为宗旨的政团发起人和领导层的人士，多是接受西方社会政治学说的新式知识分子，在他们撰写的文件、发表的演说中，亦曾有关于共和政体本义的阐释，而且有些人的陈义还是颇高的。现在在《申报》上，能看到《国民党暂定简章》《民社缘起》《国民协会政见宣言》《国民协会开选举会演说稿》《中华民国联合会呈请组织参议院文》《中华民国共和宣导会去电》等文，其中的主张和认识，大都颇符共和政治真义，可谓对共和政体的正确解说。惜乎这些阐释共和民主的主张、言论，同样是太微弱、太稀少了，在当时的反满兴汉的民族主义声浪中，仅仅是吉光片羽而已，而且缺乏广泛接受的群众基础。过眼云烟，瞬息即逝。就是他们的政团本身狭小范围之内，也不见得就能得到徒众的广泛重视。例如，据《民立报》报道，共和建设会开成立大会，与会者对会议主席报告本会宗旨、章程，讨论十分平淡，而议及北伐战事，时局艰危，则“慷慨激昂，声泪俱下”，踊跃捐金，群情振奋，以至打断会议进程。时人的兴奋点尚不能集中在共和思想和制度建设上。

就这么一批各自人数有限的政治组织，议论共和政治的是他们，实行共和政治的也是他们，参政、议政的都是他们，纷纷嚷嚷，各不相下。用章太炎的话说，其激烈程度，已达到“今者党派竞争，几于抗兵相加矣”。各党派为了扩充势力，竞相网罗党员，投机者为某种私利而竞相入党。《申报》的一则评论说得好，“不问党内宗旨如何，争相入党，以为运动机关”，“入党以后，悬挂徽章，猝然被人质问党旨，茫无以对”。各党派都表现了所谓“醉心共和”的极大热情，但他们这种热情是“以执政去留，为己党盛衰所系，而所争固不在政策”，也就是说，共和宗旨只是政争的工具和幌子，都是以民众的政治代表自任，执掌或参加政府为其目的的。在这些党派里，共和本义已经不见了。这种打着共和、民主旗号的政党之争，东施效颦，只是抄袭西方政党政治的形式，而不及共和制度的本义和实质。

在北方，在思想界和舆论界，共和的声息，几乎是一片空白。以在知识界和社会上影响较广的天津《大公报》而论，在武昌起义之后，直到南北议和时期，南京临时政府成立以后，均仍然以君主立宪为舆论导向，以共和、民主立宪为指责和批评的对立面，甚至专门组织“君主民主立宪问题之解决”为题的征文比赛，选取文章17篇，以及一批专稿，于1911年12月到次年元月初，连续刊载竞月，称君主立宪为当时中国国情所必须，而不宜行民主立宪。共和观念在北方得不到广泛传播，于此可见一斑。

由于共和思想得不到广泛传播，当时社会上舆论界与政治界流传有许多误解革命与共和的论调。比如，有的人把这场民族民主革命比附为改朝换代的汤武革命。也有人把传统的民本主义思想，当作共和的解释。他们说：“传曰：国以民为本，又曰：苟无民，何有国。可知，国者乃由多数人民结成之集合体，自不得不以共和主义为根本上之解决”。也有的人“误以为自由平等为共和”，有的人还把戊戌时期宣传的兴民权必先兴绅权的观念，移来解释共和，认为本地绅士治理本地政事就是共和了。四川大竹县独立以后，当权者致军政府函，即作如是说：民政、财政、军政部长，司令、行政长均由邑绅公推，“本地政务即以本地绅士治之，以期合共和政体之布置”。

当时思想和认识的主要障碍，还在于人们往往认为推翻帝制，建立民国，即是共和实现，亦即革命成功。革命领袖、革命政权、拥护革命的人们的文告、通电，连篇累牍，无不以清政府推翻，清帝退位，即共和实现为言。孙中山的许多文电多次说：清帝“今既宣布退位，赞成共和，承认中华民国，从此帝制永不留存于中国之内，民国目的亦已达到”。清室“宣告退位，从此中华民国完全统一，邦人诸友，享自由之幸福，永永无已”。“清帝辞位，执事宣言赞成共和，民国从此大定”。武昌起义后《民立报》的社论说：“政治修明之期，依于民主立宪之成立。革命既成，共和自现。周道如砥，足以供万国之观瞻”。沪军北伐部队的告示说，“东南各省次第光复，虽未睹太平之风，实已享共和之福”。旅英华侨通电也说，“今帝位去，旗籍除，一切积弊，不待立法即可推廓”，等等，不胜枚举。

当时人们所经历的辛亥革命、共和体制的建立，是中国几千年历史上没有前例的最伟大的事业，但人们总要把它与历史上的事件如尧舜禅让去比较。在这种意义上说，清室的逊位，孙中山的举袁自代，让位袁世凯，都是历史上“禅让”的某种形似的重演。无怪乎，中华民国成立的第一天，《申报》第一、第二版通栏署名告示庆祝，“中华民国万岁”“共和万岁”“民国万岁”各一句，合起来共三句，“孙大总统万岁”倒有六句。辛亥革命又像新历史条件下的改朝换代。

普通老百姓所能接触到的共和观念，限于史料记载，已很难确切描述。但仍然可以从一些侧面看出，大汉族主义的宣传普天盖地，而相比之下，共和观念的传播微乎其微。在武汉，除上文讲过的文告外，人们所能看到的是“革命军旗帜现用新汉二字”，和大街上大树“招兵灭满”“大汉招兵”的革命军招兵旗帜。在上海，独立以后人们振奋激昂，据《申报》记者的观察：“欲觇民国军之声势，请观上海之旗……于是黄浦江滨旗帜更多，不但屋顶有旗，小作手中亦有旗，车中妇女亦有旗，西人手中亦有旗……”凡是旗上有字者，“词如民国军万岁、大汉光复、还我河山”，没有共和的踪影。在香港，市民庆祝光复的标语，据当时的报道，电车“上有标贴汉族万岁字样者，有标贮汉族光明字样者……艳芳影相馆伙伴高抬大旗，中有新汉万岁四字”，不见有共和的字样。全国其他地区情况大致类似。

在这样的情况下，普通老百姓对共和观念的认识就很少很少了。鲁迅笔下的阿Q、柿油党固然人所共知，不必细说。据生长在杭州城门附近书香门第家庭的夏衍回忆，武汉光复以后，他所听到的就只是“八月十五杀鞑子”和“手执钢刀九十九，杀尽胡儿方罢休”的话。曾经参加过日知会，参加过新军的熊十力，在辛亥年岁末与李四光等三位友人聚会，挥毫庆祝光复，其中一位书李白诗一首，老子语录三句，李四光书“雄视三楚”，熊十力书“天上地下，唯我独尊”。几位书生，充满自豪的当家作主感，却丝毫未提及共和民主新观念。

清王朝到了统治不下去的程度，推翻清王朝的力量全面集结，辛亥革命突然爆发，在各方力量共同的合力之下，清王朝被迅速推翻。而在各方力量的博弈中，袁世凯接任孙中山成为共和制国家的第二任临时大总统，在这种背景下，袁对新时代的政治理想与结构、其运行规则，也就是共和理论，仍然没有多少了解，无怪乎他向顾维钧发问：“实现共和究竟意味着什么？”

三，总统府内外对共和制度的经画

如上所述，袁世凯不知共和制度为何物如此，而举国上下对共和国的了解与寄望又如彼，做为南北一致公举的临时大总统袁世凯政治集团设想的国家体制与治国的大政方针又如何呢？在静嘉堂文库收藏的《袁世凯秘函》中，有智囊们的一批上书，颇能令人略窥其端倪。

这些上书，属于南北议和定局时段者有四本。其中一件原档附有函封，上写“王赓椷呈”。一件系用不同的笔迹在文后注写“叶局长呈”。一件在文前由袁世凯手批“实菴寄”。一件完全佚名。上书的作者与袁世凯关系颇不一般。在袁世凯临时大总统的政府机构未正式成立之前，先成立了一个“直接隶属于新举临时大总统备谘询筹画之机关”，叫做“临时筹备处”。王赓就是其中“军事股”的成员。“叶局长”经考或系叶恭绰，他也是“临时筹备处”的成员，属“财政股”。

这几件上书，与公文上书的正式折本形式有很大不同。它们或是未誊正的草稿形式，或是行书写本，而且文字形式都是条列，既不注重公文格式，亦不甚注意修辞，匆匆的急就章痕迹非常明显。或许冀望这些陈述能为新成立的政府所采纳，赶在瞬息万变的局势之前，赶在一切都尚在谋划之时就能放在袁世凯的办公桌上。也或许，就是应袁世凯的紧急要求而写的。

上书的内容大别分为两部分：一是关于共和国建立后，立国大计的建言。二是关于执政理念和国家体制的主张。

关于立国大政的建言占了各件上书的绝大部分。

其一，关于治国大计者有：

“以学道爱人之心，行循名责实之政，天下何患不太平。”（王赓）“以光大含宏之量包括众党，以渐消其争；以明白洁净之思，屈伏一己，以存集其助。”（佚名）

“博求直言”，革除秕政，“荡除”“旧官派官习”，多办“表面文明事宜”（叶局长、王赓、实菴、佚名）。

外交、军事、财政各权悉隶中央（王赓）。

“用人宜各路兼收”，“少用熟人，以杜疑谤”（实菴）。派人安置南方（叶局长）。

“万不可仿行联邦制”（王赓）。

其二，振兴经济，安定民生者有：

“大兴工商业，多方设法提倡”，“此事于将来宣布政见时必应加入，乃厌足大多数民心，亦救时要药也”（王赓）。

“大兴农工业，筹贫民之生计”（佚名）。

统一财政（佚名）。赶紧设立中央银行（王赓）。

兴修水利（佚名）。更改盐法（实菴）。

大借外债，兴大工程（借以赈抚贫民，安置被裁各军、游勇私枭）（王赓）。“先借外债三千万至五千万为始，若能一万万分三年收入为最善，以一千万先立国家中央银行，为发行纸币，募集公债之母，以后每年内各省分担，增入资本五百万，令设各省地方银行，为中央之吐纳。”（实菴）

其三，勤求贤能，尊重舆论者有：

“博求著有人望之贤，相助为理”（佚名）。善待“旧人有清望者，”“一律收作顾问”（王赓）。罗致、器使南方二、三级人士（叶局长）。罗致旗员之有清望者（王赓）。

设“储才院”，收罗“有一才之艺”者（王赓）。“设顾问院，以容耆宿有闻之士。”（实菴）；“设储英院，以处各党及留学回国之士。”（实菴）“政府兼采法制，即设法制院，征有旧学问新知识之贤俊（实菴）。

其四，教育政策及其他：

“实行强迫教育。”（王赓）“设普及教育。”（佚名）

其五，边疆、民族、华侨政策：

“拓植边地”（佚名）

代筹八旗生计（王赓）（实菴）。

遣使安抚蒙藏（王赓）。

宣抚海外华侨（王赓）。安抚南洋华侨（实菴）。

上述这些建言，实际仍是改朝换代后传统的人治社会的治国之策，所增加者只是新的历史条件下，旧时某些没有的内容而已，而根本没有提及共和制度基本特质的内容，例如，法制社会的建设、基本民权、人权的保障、普遍的选举制度等等。更有甚者，即使对于共和制度的头等大事，宪法的制定，他们也可背离基本的法律与制度程序，作鱼目混珠的曲解与暗箱操作。王赓的上书说：“宪法事件，此事表面必由国会公决，宜及时派员暗中组一强有力之政党，预编草案，届时自能通过。应罗致海内通人预先斟酌”。四本上书仅只有一处笼统地提到“谋人民宪法内之平等自由幸福”。这说明了这些建言者们对民主共和制度知之甚少，隔膜甚多。

关于执政理念和国家体制的主张，建言者说的不多，但是意思十分明白。

佚名主张：“以专制无弊之精神，行共和适宜之政体。”“采美、法共和宪法，以适宜中国之民俗。”“共和有内阁乃法制”，应暂时采用，“待国会议定”。

王赓说得更明白：“共和成立后，暗中应以开明专制之精神行之。”

无须作任何解读，即是说，美国法国的共和宪法，“适宜中国之民俗”。中国的“民俗”是什么？是“专制无弊之精神”，是“开明专制”。也就是挂共和之名，行“开明专制”之实。这就是他们心目中当时中国的“民俗”。而上述那些治国的建言，就是行“开明专制”的具体经国大政。

这些上书，袁世凯是看到了的，而且也引起十分注意。他在王赓的上书手批说：“多可采。凡可採者，择定，令书手誊记另册，以备参考。”据《申报》报道，袁世凯当选临时大总统后，蔡元培率团赴北京迎袁南下，袁蔡二人还有一场关于国体问题的讨论。袁世凯明白主张，共和制度应取效法制，总统选举应依照美制，应设立内阁等等。“嗣袁又提议，我国既改共和政体，将来一切制度，自以取效法制为佳。但法制对于选举之限制殊不适宜，将来选举总统，似应兼仿美制。蔡君以国体问题关系重要，应侯他日公同酌定答之。至是，蔡君并请示袁氏之政见，是否设立内阁。袁答：内阁总须设立，便宜格外详慎，庶可组织妥善。次又议及总统之任期。袁自谓：余之担任此席，系属临时问题，可以五年为限。至将永远年期，则当以十年为宜。不可过短，免滋纷扰之弊。”可见袁世凯对那些上书主张的共鸣及其深思熟虑。

袁蔡交谈后数天，3月1日，孙中山在南京颁布了《中华民国临时约法》。值得注意的是，其一，《临时约法》制定期间，2月15日，袁世凯已经由临时参议院公举为临时大总统，《临时约法》颁布时，袁世凯已经于前一天正式就职临时大总统。《临时约法》的制定与颁布，袁世凯作为合法的国家临时总统，并未与闻此事。其法理上的依据，值得讨论。其二，制定这个《约法》的临时参议院中，没有北方政治力量的代表。作为共和制度基石，《临时约法》缺乏政治代表的全面性。孙中山在任临时大总统期间，曾在1月29日颁布了《修正中华民国临时政府组织大纲》，这个大纲虽然不甚完备，但临时政府组织是依照美国的总统制而定则是十分明白。例如，第一章“临时大总统副总统”规定，“临时大总统有统治全国之权”，“有统率海陆军之权”“临时大总统得制定官制官规，兼任免文武职员，但制定官制暨任免国务各员及外交专使须参议院之同意”，等等。而《临时约法》大体上是仿法国的第三共和国宪法规定大总统的权力及其与内阁的关系，而且更强化了内阁的地位与作用。在“总纲”中，将“国务员”即“国务总理及各部总长”与参议院、临时大总统、法院等列，行使国家“统治权”。一个多月以前，孙中山颁布的《临时政府组织大纲》还载明，大纲施行期限以“中华民国宪法成立之日”，但仅只一个多月以后，宪法还未开始动手制定，孙中山就因为自己的去职而将它作废，又制定颁布这个《临时约法》。这些都说明，《临时约法》就是为袁世凯的临时大总统度身设立的。

在当时，共和立宪制的大国典范，就只法美两国。美国是总统制，法国是总统领导下的内阁制，即所谓“责任内阁”制。孙中山在两个多月内，由当权时实行总统制到“责任内阁制”，并不是他对共和立宪制增加了多少新的见解，转而认为法国式的内阁制比美国式的总统制更适合中国国情，而只不过是为了约束继任的袁世凯，限制其权力的膨胀。政治家修改主张是不足为怪的，何况袁世凯是清朝旧臣，有的是旧制度下的能力、方法、手段，没有多少共和知识的素养，更没有在共和民主制度下执政的经验，孙中山完全有理由相信袁“路径依赖”，重走专制老路，事先采取这种方式制约他。但是，目的正义是要用程序正义来实现、来维护的。程序正义是钢轨，目的正义是钢轨上的列车。程序失义，目的正义就会脱轨。无论孙中山的动机多么高尚，用心何其良苦，这毕竟是给刚刚踏进共和民主之门的袁世凯做了一个因人废法、因人设法的不良示范。

在静嘉堂文库的《袁氏秘函》中，还收有袁世凯亲写手片“法美开国史”“国会办法”两条，看来是吩咐文案帮他准备有关资料，显系有调阅研究用意。另一张交办事项的纸上，袁世凯手书“现在中国政党与现在国家利害关系轻重。参议、政治讨论会，分投立议”等字样。说明上任之初，袁世凯对共和制度的建设，还是有一番思考的。根据前述袁与蔡元培的谈话，可以看出，此时的袁世凯，还是倾向于法国式的责任内阁制的。但到后来，袁世凯越来越倾向于集权程度更高的制度，直至宣布君主立宪的帝制。其中的原因，还有待于史家的探索与思考。相信有袁世凯个人的原因，也有外部的、时代的原因。

有一点是没有疑问的，当时国民的民权思想、民主参与常识是比较欠缺的，是需要进一步培养的。正如顾维钧所说，还需要一些必要的制度、法律来推动民主制度的发展，才能进行比较完全意义上的共和。比如说，最起码要有居民的身份登记制度，否则普选就是一句空话。就算当时对选举资格有种种限制，也要有身份登记制度，才有甄别哪些是合格的选民，哪些不够选民资格。这在现在似乎不是什么难事，在当时，却是一件开头难的事情。当年清朝新政的时候，要实行地方自治，直隶部分地区进行了调查户口，登记门牌号码。由于民众从来没有经历过这类事情，因而不能理解、恐惧，甚至反对。如果要选举脱离政治势力操纵，真正反映国民的意愿，还需要国民的社会参与达到一定的程度，参与者的判断能力普及到一定水平，这就需要国民整体的文化水平、教育水平达到一定水平。在这个意义上说，“民智未开”，并不是没有一点道理。

综合袁世凯曾经调阅法国、美国的开国史，曾经让专家论证政党与国家的关系，曾经向从西方回国的年轻官员了解共和制的意义的这些史实，应该说，袁世凯对什么是共和曾经进行过思考。但是，最终他还是背弃了民主共和制度。或许，现实给了他相反的启示。

从现在能看到的资料，袁世凯的确更多地看到了中国国民与共和国民不相符合、需要提高的另一面。他说：“国人为暴民侵掠，又谈自治，不啻谈虎……华人千百年来，父兄戒子弟不入公门，不干公事，故正派人绝少与闻公事。”他说，“女仆打扫屋子时，把脏物和脏土成堆倒在大街上，她所关心的是保持屋子的清洁，大街上脏不脏她不管”，这样的人民怎么会管国家的事？所以，他表示不相信中国的老百姓能明白“共和这个词的意思是公众的国家或民有的国家”的道理。而当顾维钧说：“应由政府制订法律、制度来推动民主制度的发展，他（袁）说，那会需要多长时间，不会要几个世纪吗？”

翻翻民国初年的历史，大事一件接一件地发生。革命领导人没有时间安静、冷静下来，思考共和思想理论的建设。袁世凯焦头烂额，同样也没有时间、没有心情来推动共和制度的发展，甚至没有时间、没有心情花太多的时间去了解、理解共和的理论和制度。

先天不足，后天失调。袁世凯这个共和制国家的大总统，正如顾维钧所说：“不懂得共和国是个什么样子。也不知道共和国为什么一定比其它形式的政体优越。”