清廷玩「地方自治」，民众为何恨之入骨

地方自治，顾名思义，其核心在于还权于民，理该得到民众的拥护。但实际却不然，清廷推行的地方自治，反成了民众深恶痛绝的东西。

何以如此？

示好于绅，而非还权于民

在自治机构的选举中，清廷对选民和候选人的资格做了严格限制，普通民众是没有选举权与被选举权的。

比如，省咨议局是地方自治的核心机构，1908年，清廷颁布《咨议局章程》，明确规定，只有“在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者；非本省籍男子年满25岁，寄居在本省满10年以上，在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者”，才具有选民资格。

本省“五千元以上”、非本省“一万元以上”，这种经济条件上的限制，相当于将绝大多数民众排除在选民资格之外。

在乡镇一级的自治机构中，有无选举权与被选举权，同样取决于财产或所纳捐税的数额，只是数额有所降低而已。

对选民有不动产、学历、年龄层面的限制门槛，本属正常，清廷的问题在于门槛设得太高，以致选民的数量严重不足，所占人口比例极低。而之所以设置如此高的门槛，目的实在于争取地方士绅对清廷统治的支持——科举的废除改变了士绅与清廷之间的传统君臣关系，清廷寄望于通过设立咨议局这类“议论机关”（清廷不愿赋予咨议局决策权，将之定性为清议机构），将地方士绅重新纳入自己的统治基础。

所以，当时的咨议局选举中，具有选举权者极少。在1909年的首次选举中，选民总数占各省人口总数比例最高的是直隶，只占到了0.62%；最低的是甘肃，只有0.19%；平均水平是0.42%。也就是说，99.5%以上的民众，既无选举权，也无被选举权。

图：天津顺直咨议局

因为上述背景，拥有选举权者，大多也意识不到这份权利的宝贵价值。广州府有合格选民1600余人，参与投票的只有399人。该府设有85个投票所，得票最多的一处也只有16票，其余均是3票5票不等，有60处仅有1人投票。

其中仅有一所得十六票，算是得票最多的，其他三票五票不等，有60处（前文重复漏删）。省咨议局议员选举尚且如此，更基层者可想而知。

这种制度设计，造成的结果，是各级地方自治机构，控制在了有权有钱的士绅之手。比如湖北的城议事会和城董事会成员，分别有98.6%和99.5%属于当地士绅。普通民众只能被动参与士绅们主导的“地方自治”。

微妙的“自治”范围

清廷的地方自治，在制度设计上还有一种微妙之处。那就是：需要朝廷花钱的项目，往往放权让地方自治；可以帮朝廷增收的项目，则不在自治范围，一概仍由朝廷委派官员掌控。

1909年颁布的《城镇乡地方自治章程》，共列举了八项自治事务：

（1）本城镇乡之学务。包括中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所等。

（2）本城镇乡之卫生。包括道路清扫、施医药局、医院、公园、戒烟会等。

（3）本城镇乡之道路工事。包括修筑道路、桥梁、疏通沟渠、设置路灯、建筑公用房屋等。

（4）本城镇乡之农工商事务。包括改良种植畜牧及渔业、工艺厂、工业学堂、开设市场、筹办水利、整理田地等。

（5）本城镇乡之善举。包括救贫事业、育婴、救火会、救荒、古迹保存等。

（6）本城镇乡之公共事业。包括电车、电灯、自来水等。

（7）为办理上述各项事务筹集款项等。

（8）其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。

按该章程，教育、医疗、道路建设、水利建设……这类事关民众福祉、需要朝廷（省府）拿出钱来办的事情，全部被下放给了“城镇乡”，由地方自治机构负责筹款兴办。

那些可以带来收入的赋税、行政，以及事关地方控制力的司法、警政等项，则均不在“自治”范围，不许自治机构插手——该章程明确规定，地方自治须受地方官监督，“专以办地方公益事宜，辅佐官治为主”。

图：1909年，河北束鹿县“地方自治研究所”成员合影

以“自治”之名横征暴敛

清廷当日，有大量的对外赔款（尤以庚子赔款最重）要还，慈禧执掌的宫廷又长期挥霍无度，财政状况极其困顿。所以，启动所谓的“地方自治”后，清廷先是将内政上需要花钱的诸多事务，当成包袱扔给了地方自治机构，随后又要求地方“自筹”自治经费，以减轻朝廷的财政负担。

同时，清廷还在政策上，为地方自治机构的“自筹”大开方便之门。

比如，《城镇乡地方自治章程》规定：在征得地方官（知县及以上）的许可后，可以在捐税的基础上按一定比例征收“附税”，或者单独征收“特税”（一般称“自治捐”），当作自治经费——这些税收名目的设立，并不需要问询普通民众的意见。

再如，各省咨议局，赋予了城乡自治公所极大的筹集自治经费的政策弹性：

“（自治）特捐性质应各以本地方能否通行为断，无通省尽一之理。但示自治公所以标准，而不设强行之规定，俾各地方得以视居民之力量程度而增益之。”

大意是：“自治特捐”这笔税收，各地情况不同，省里不好统一规定该收多少，一律由地方自治机构，依照当地居民的收入贫富情况来定。如此，就相当于将“合法敛财”的权力，下放给了那些把控地方自治机构的地方士绅，使得地方自治公所的横征暴敛，有了“合法依据”。

于是乎，以“筹措自治经费”为名，清末的地方自治机构，开始想尽办法从民众身上榨取钱财。一时间，五花八门的苛捐杂税蜂拥而出，时人形容为“农出斗粟有捐，女成尺布有捐，家畜鸡犬有捐，市屠豕羊有捐，瓜果蔬菜鱼虾之类有捐”，无处无捐，处处皆捐。

比如，在湖北郧县，当时收取的主要是“牛羊皮漆出产物捐款”；在安陆县，任何人家结婚，均须纳自治捐，“男捐钱四百，女捐钱二百”，如果逃税，官府会去抓他们的父母问罪；在保定，以开办中学堂的名义，提高了民众的田房契税，“外加收一分六厘”；江苏川沙县的自治机构则动辄将民众私产充公——所有庙产一律充公；买卖田产房产如果不去自治局报批纳税，则田房一律充公；兄弟叔侄若打官司争家产，一律罚充公用；夫妻反目自治局知道了要来罚款；乡民下棋消遣自治局看到了也要来罚款，而且一罚就是六十、七十个大洋……真可谓“所有柴米、纸张、杂粮、菜蔬等项，凡民间所用几乎无物不捐”。

所谓的“地方自治”不但没有还权于民，还将本就负担沉重的普通民众，压得喘不过气来。

时人感慨，农民在“漕粮地丁耗羡”之外，又多了粮捐、亩捐、串票捐，谷米拿到市场上去有捐，豆蔬瓜果进城有捐，“一身而七八捐，力不能胜，则弃田潜逃者比比也”——干脆这田地我不要了。

渔民呢，则先是按渔船的大小收一趟捐，打上鱼来之后，再按斤收一趟捐，然后再向前来买鱼的小贩收一趟捐，小贩把鱼运到集镇出售，又要交一趟税，正所谓“肩挑负贩，货换不出一乡，乃转一人便上一捐，……尤可骇者，盐己加价，鱼虾业已上捐，腌成咸鱼虾酱，辄又捐之”——这鱼只要经过一人之手，便要多出一种捐，最可怕的是，买的盐已经纳了税，买的鱼虾也已经纳了税，拿盐和鱼虾做成咸鱼和虾酱，又得再纳一次税。

图：1910年，吉林地方自治筹办处

清廷所谓的“地方自治”，究竟加重了民众多少负担？

以田赋为例。1902~1911年间，四川各县的地丁银原额是1两，加派“自治经费”之后，南充县变成了4两；合州变成了14.3两；总体来看，四川一般州县的地丁银，普遍从1两增到了6~8两。

如此敲骨吸髓，使得“自治”二字在当时的民众心中，留下沉重的阴影，一听到“自治”二字，即认定加税将至。

砸毁新式学堂与自治公所

尤为吊诡的是，地方自治机构以发展教育为名，向民众收钱办新式学堂，结果是民众的钱越交越多，学堂也越办越多，民众自己的孩子却越来越上不起学。

因为相比旧私塾，当时的新学堂，学费实在太高。

一个或几个村庄供养一位私塾先生，所需不过是口粮、蔬菜与些许酬劳，其负担与当时中国农村的经济水平大致相当。新学堂则不然，入学者须缴纳学费、宿费、膳费、服装费等，读一年书，每生少则数十元，多则上百元，普通民众只能望而却步。

晚清科举状元张謇，对其家乡江苏南通地区的教育开支，做过一番估算：一个家庭送一个孩子上初等小学，每年需花费35-50元；当时一个普通农民每年的平均收入只有12-15元，张謇开设的工厂中的工人，每年也只有50-100元的收入。入学堂读书的费用，占了工人收入的大半以上，农民则根本无法负担——尽管这些学堂是拿着普通民众的税收，以自治的名义兴建。

此外，新学堂还存在一个问题，那就是，学堂往往设在城市或规模较大的市镇，而大多数农村孩子，既无法长途跋涉入学，也负担不起住校求学的费用。

图：1910年吉林地方自治筹办处人员合影

民众缴纳了沉重的“教育捐”，结果自治机构办出来的教育却与自己无关。于是，清末自治期间，打砸新学堂的事情，在各地不断发生。

比如，1906年7月，直隶灵寿、平山两县，数千百姓因痛恨“学堂捐”，将本县两所学堂焚毁；同年9月，安徽歙县民众听到传言称，自治机构将征收人口捐、米捐、菜子捐、牛猪捐等，遂聚众于深夜捣毁该县新设学堂。

1910年，湖南长沙爆发抢米风潮，新式学堂也被烧毁。时任日本驻长沙领事的观察是：

“焚烧学堂的意义在于，近年来，为了解决教育经费的巨量开支，地方百姓的负担大为增加，新政引起通货膨胀，使米价激剧升腾，但是，穷人子弟并末在新学堂里得到任何好处。”

1911年，动辄以自治的名义对民众私产搞充公的川沙县，爆发了“反自治风潮”，民众捣毁了自治机构成员住宅二十九家、小学校十二所、自治公所三处……

直到辛亥年清廷灭亡，此类事件从未断绝，每年少则百起，多则近三百起。

略言之，清廷所搞的“地方自治”，实际上与“自治”二字背道而驰，成了敲骨吸髓的工具，故民众对其恨之入骨。

参考资料：

故官博物院明清档案部《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局1979年版；

张朋园《立宪派与辛亥革命》；

周锡瑞《改良与革命》，中华书局1982年版；

陈炜强《晚清立宪新政之历史反思——以地方自治为主要视角的省察》；

刘彦波《晚清两湖地区州县行政研究》；

王海燕《清末江浙地区乡民毁学现象研究》；

苏媛媛《清末新政时期的乡村民变成因研究》；

《论莱阳民变事》，《国风报》1910年第18期；

黄东兰《清末地方自治制度的推行与地方社会的反应——川沙“自治风潮”的个案研究》；等。