陈炯明与联省自治

来自专栏：教育漫谈

『然为国努力，无论在位在野，务达此制（自治省联邦制）而后已』。

— 陈炯明　(1922)

中国在二十世纪里追求现代化的过程中，其在思想上和行动上重大的转变，简概分析，可分为六个主要阶段：

（1）戊戌维新运动1898─1911，

（2）辛亥共和革命1911，

（3）五四新文化运动1919，

（4）联省自治运动1920─1926，

（5）国民革命1926─1949，

（6）共产革命1949。

戊戌维新运动冀求建立以明治日本和英国为模型的「君主立宪」政体；联省自治运动的目的是要建立以美国和瑞士等国为模型的「共和联邦」政制。1920年湖南制定省宪为联省自治运动开了先锋。七年后（1926）国民党的北伐军进入湖南，给「联省自治」一个最后致命的打击。所以，中国在二十年代的联省自治运动，可以说是开始于湖南，也是终止于湖南。

陈炯明（1878─1933）的政治生涯，跨越上述的前四个阶段。他于清末的广东法政学堂第一届毕业后，当选为广东谘议局的议员，是戊戌维新运动所培植出来实行立宪的人才。他暗中献身于共和革命，是辛亥革命中冒险犯难的领袖人物之一。在闽南漳州主政时期，他大力支持五四新文化运动。二十年代他在广东实行「地方自治」，民选县长县议员，改革教育，发展经济，建设「模范省」，以「模范起信」来号召国人的注意，贯彻其「联省自治」的主张。

(1). 「联省自治」的意义

究竟什么是「联邦制」呢？根据英文字典里的定义，「联邦制」是中央与地方政府「分权」的制度。(Power is shared between the central government and the local governments)而其特色是具有一个「强有力」的中央政府(A federal government with strong centralized powers)。所以，「联邦制」的定义是相当广泛的。欧美国家现行的「联邦」制 (如美国，加拿大，澳大利亚，瑞士等国)，是在具有一个较强有力的中央政府，尤其是在外交，军事(国防)，和维护本国公民基本民权三方面，其中央政府是负有完全的权责。

为了觅求和平统一，避免分裂，针对着当年军人割据各省的局面，二十年代北京大学丁燮林，王世杰，李四光 (仲揆)，李煜瀛 (石曾)，李麟玉，谭熙鸿等六教授曾建议中国应当暂时实行「邦联」制，以为奠下建立永久「联邦」的基础。。近年来，亦时有所闻。什么是「邦联」制呢？ 其特质是中央政府的权责，大为减少。它可以对个人及地方无直接的权威，中央政府可以不必由全国人民选出，而由各地方政府选出代表组成。它可以没有行政首长，而只有协调作用的委员会之类的机构。所以「联邦」(federation) 与「邦联」(Confederation; Community or Commonwealth of Nations) 的区别，在于「分权」程度的大差异。以美国建国的历史为例，是从十三州独立战争，脱离英国后，经过十一年（1777─1788）的「邦联」，进而建立「联邦」，才大大的增强中央政府的权力。

怎样割分政权于「中央」与「地方」呢？ 通常在欧美联邦国家的「联邦宪法」里，大概是根据两种不同的原则：

(一) 中央权限采取「列举主义」。地方权限采取「概括主义」。换言之，凡属于联邦政府的，均明文规定于「联邦宪法」之上，其余未载明的，一概归之各邦(省)政府。在这原则下，地方的权限较为宽大。

(二) 中央权限采取「概括主义」，地方权限采取「列举主义」。换言之，凡属于联邦政府的，或属于各邦(省)政府的， 均明文规定于宪法之上，其余未载明的，则由中央保有。在这原则下，中央权限较为宽大。

以上两种分权原则，除了加拿大的联邦制，是根据「中央概括， 地方列举」的原则外，其他联邦国家，如美国，瑞士，澳大利亚等，都是采取「中央列举，地方概括」的原则，其间细节虽有繁简之别，但原则却是一致。

总括言之，『联邦制』的主要含义是「地方分权」，中央政府与地方政府的权力和责任，要在宪法上，划分清楚。中央政府依据国宪，地方政府依据省宪，各治其事。（这与「中央集权」，恰恰相反，在「中央集权」里，地方政府是中央政府的行政代表。）以美国的联邦制为例，地方（州）官吏由地方人民选出，向地方人民负责。中央（联邦）政府由全国人民选出，向全国人民负责。州政府和联邦政府是两个独立机关，两者间的关系是依据国宪行事。如果国宪与州宪有抵触之处，则以国宪为依归。负责解释国宪之运用是司法独立的最高法院。所以，所谓『联邦制』，在定义上很广泛，而实际上，也就是在欧美国家里，施行了有数百年经验，「三权分立」的民主法治政制。

(2). 自治是『分权』，不是『独立』

「联省自治」常被指斥为军阀割据地方，拥兵自保，破坏国家统一的藉口。其实，倡导联省自治者认为「中央集权」与「国家统一」，全是两回事；而「地方分权」是会巩固，而不会破坏国家统一的。他们相信在军阀割据各省的情形下，只有「废督裁兵」，走「联省自治」的路，建立一个有实权的中央（联邦）政府，真正的统一才能实现；若果诉诸武力来统一中国，以新军阀或拥有军权的党派来代替旧军阀，结果还是弄成集权专横的局面。

1921年6月4日，浙江都督卢永祥通电主张：『先以省宪定自治之基础，继以国宪保统一之旧观』。炯明首先通电赞成：

盲论之士，往往以主张「分治」，即为破坏「统一」，曾不知「分治」与「集权」，本为对称之名词，于「统一」何与？北美合众国成例俱在，岂容指鹿为马！民国以来，正坐盲论者误解「集权」为「统一」，于是野心者遂假「统一」以夺权。

换句话说，「联省自治」不是要把中国分裂为几十个独立省。「统一」不能误解为「集权」，「分权」不能误解为「分裂」，「自治」不能误解为「独立」。实行「联邦制」的国家，如美国，加拿大，瑞士等国，他们是「统一」，「地方分权」，「地方自治」的国家，而不是「分裂」，「中央集权」，「地方独立」的国家。

(3). 怎样实行联省自治

联省自治的最终目的，是在建立与欧美民主国家相仿的联邦制。建设联邦制，不是一朝一夕的事，有人怀疑仿效欧美国家的联邦制，是否适宜于中国的国情？也有人怀疑中国人民的政治程度，是否已达到足以实行联邦制的水平？

二十年代陈炯明对这些疑惑有下评语：

然有因中国由统一而分裂，遂致疑国民程度，不足建设共和，此实不然。世界任何政治，都由领袖所创造，群众的理解及习惯，均可随领导为转移。况中国社会，原来富于自治的组织，以之建筑民主政治，尤为适当。盖现状纠纷，非为共和不适应而然，乃由共和不确立而致。故有疑及国民程度不能建设共和的统一国家者，未免诬罔之见。〔陈炯明1927，2〕

1920年11月陈炯明率领粤军回粤，推倒盘踞广东四年多的桂系军政府后，马上进行「联省自治」的第一步工作。这工作分两方面并进而行：

（1）制定省宪；

（2）实施地方自治，建设广东模范省，以「模范起信」来号召国人的注意。

当年政治学者周鲠生认为无论何省，想遵奉宪法，实行自治，能圆满进行的，首先必须具有五个条件。第一个条件，是省内不可有外力之盘踞；第二是省内政治须能统一；第三是本省无迫近之外患可虞；第四是省内政治已具民主的基础，而有容民意充分活动之余地；第五是本省财力足以自给，能为宪政实行上种种必要之设施。周氏又指出当年倡言制宪自治的省分，如湖南，浙江，四川，陕西等省，对于这五个必要条件，尚有所缺，而唯有广东一省『能完全具备这五个条件』。〔周鲠生1922，7－8〕

著名美国教授杜威于1919─1921年在中国讲学两年，曾到各地考察。他对炯明在广东建设模范省的工作，特加赞许〔杜威（1）1921，213〕，并且说中国地广人众，各地风俗习惯，差异很大，但富有地方自治的传统，正适宜于建设与美国相仿的联邦政制〔杜威（2）1921，177〕。

1921年2月，美国记者乔柏氏(Rodney Gilbert) 到广州访问。炯明解释他怎样在广东推进「联省自治」的工作：

中国人民从来没有组织团体，以表达其「集体意志」(Collective will)的经验，但是他们很习惯于乡村的自治。中国觅求民主，必须从乡村的自治传统演进而成。我们必须采用「由下而上」的办法，再不能采用「由上而下」的办法，因为许多年来，中国已曾试用多次「由上而下」的办法，而每次终于遭到失败。

现在广东在乡村上实行分区，自治村中，警察和税收由人民自办，将来各县县长与省议员亦由人民自举，再由省议员共举省长。广东邻近各省人民将见范要求实行同样的制度，进而遍及全国各省。假如我们先联合几省组织「联省政府」，他省将可逐日加入，最后便可达到「联省自治」的目的。

八个月后（1921年9月）广东民选县议会议员完成；11月，民选县长完成；12月省议会通过广东省宪。在炯明的领导下，广东经过两年多（1920－1923）模范省的建设，在改革教育，设立现代化市政府，发展经济，振兴实业，建筑公路，整理财政，司法独立，禁烟禁赌，革新警政各方面，都有显著的成就。

至于民选省长，则尚未办到，这是因为到了1923年初，孙中山贿买滇桂军，入侵广东，迫走陈炯明，广东建设模范省的工作，也就完全盘崩溃了。

(4). 陈炯明的《建设方略》

1921年初，当广东的省议会在起草省宪时，省长陈炯明同时也写了一个文件，题为「建设方略」，这文件到后来1922年5月才公开载于香港报纸，而后在中国国内各大都市的报章，也陆续登载〔注：陈炯明的「建设方略」，到1922年5月才披露于香港报章（华字1922。5。16─17），其他都市，更要迟些。譬如，在北京（顺天1922。7。10）；在长沙（大公1922。7。16）;在香港之英文报章（南华1922。7。18；士蔑1922。7。21）。〕

这「建设方略」可以说是广东的联省自治者之「政治主动提案」（Political Initiative）。其原本目的，是为向西南各省，及其他有同情联省自治的各省和政派的秘密献议，以期觅得共同同意，促成全国统一的途径。

在这「提案」中，强调建立「地方分权」政制之必要，指出中华民国是由清末解放而来，各行省所共同构成；而「地方分权」之制，本属于自然，「徒以中央与地方之权尚未规定，中央恶各省之异，而思以兵力制服之。各省患中央之专制，而思以兵力抵抗之，兵革既起，政治之纷乱，乃不可收拾矣。」

『提案』最后建议设立与美国相仿的联邦政体。全国立法机关采二院制。参议院由各省选出代表组织而成，以代表各省；众议员由全国国民选出代表组织而成，以代表国民。这样，大省与小省之间，能取得较平衡的作用。（譬如，以美国来说，每州不论大小，选出参议员两人；而众议员的人数，则依据每州人口的分配而选出，故大州如加尼福尼亚有四十五人，小州如阿拉斯加只有一人。）

对于中央与地方权职的划分，『提案』指明采取「中央列举，地方概括」的原则，这样，如美国，地方的权限较为宽大。当时广东省议会通过的省宪法，却取「中央概括，地方列举」的原则，这样，如加拿大，中央的权限较为宽大。（其实，当时的省议会，原意不一定是想给中央较为宽大的权限的，但因国宪尚未制定，便急着在省宪上先列举下重要的省职权）。

当时，南有「非常」大总统孙中山，北有「非法」大总统徐世昌，炯明为避用总统称号，建议以「执政制易总统制，使北方容易合作」。可注意的，是在其「提案」中推举孙中山为总执政，段祺瑞为副执政，因为「今日忠于民国之人，为天下所知，而有领袖之资格，及有解决时局之力者，唯有中山，合肥两公。」

当年舆论对这「提案」的反响，大概可由三种不同的观点来看。无党无派的香港华字日报，连载了七天社论，给予热烈的支持，作下结论：

顾吾今从具体上观察陈案。则纯粹美制而已，而改善之，变通之，以适应时势之新要求而已。我国民果欲救国，正当以美为导师，操大刀阔斧，从宪法上谋根本之解决。〔1922年5月22─29日〕

在不到三年后的1924年，这同一报纸很感慨的说：

『（1921年）实为联治派全盛时代，当时陈炯明发表意见，主张采用美国联邦制，推孙文，段祺瑞二人为行政首领，果能见之实行。（则）全国可不用兵而达到真正统一。』〔华字1924。11。7〕

香港一家英文报纸在其取题「为何不做下去？」的社论中说：『显然（陈炯明）要采用的宪法，是仿效美国的联邦制。这联邦制，像所有人造的制度，无疑是有可非议之处，但是如果大家能真切去实行，这制度可能就是世界上最好的。普尔曾说过：「愚人才去争辩政府的体制」，主要的是有决心去实行。数星期前，北京政府曾发表一个类似的声明，吴佩孚对联省自治，已表赞同，为何不做下去？』。〔士蔑1922。7。20〕。

这士蔑社论颇反响当年英国的态度：希望吴佩孚与陈炯明能合作，联盟以统一中国。后来史实证明，吴佩孚虽曾表示同情联治制，而实际上仍坚持以武力统一中国的政策。要到1924年冬，冯玉祥倒戈，吴受到第一次重大的挫折后，才开始改变其观点，而有支持联治之主张（参考士蔑1925。2。4）。

1922年7月，北京一家报纸评说：『南方诸要人之主张联省自治，几如天经地义，牢不可破，即新在广东得手之陈炯明氏，虽与（北京）政府日相接近，而其进行联省自治规画，亦仍如故』〔顺天1922。7。10〕。当北京报章发表陈炯明的建设方略时，已是「六一六」事件发生后一个月。这事件表露了南方内部的公开破裂，给联省自治运动一个重大的挫折。

革命先烈邹容于1903年着的《革命军》，鼓吹革命，影响当年的青年知识分子的思想尤甚，他建议建立以美国为模范的「中华共和国」，采取与美国宪法相仿的宪法，加以适应中国传统和国情的修改。十八年后，陈炯明的「建设方略」就是遵照着这个建议，把美国国宪，加以具体的，适应当时中国国情的「改善」之，「变通」之。

陈炯明的「建设方略」可以说是他献身革命，艰苦一生，留下来的一个「政治遗书」（political testament）；也是中国政治史上的一个重要文献，因为它不是一纸空文，而是当时曾经向南北各实力派切实献议的「政治主动提案」。兹将全文录下：

陈炯明「建设方略」原文

民国肇造以来，分崩离析，祸变存臻。究其原因，除怀私误国，不足齿者外，大低由于政治组织之不适合，实使之然。故今日为国家治安计，不恃兵力之相制，而恃政见之相同，政见既同，则互相扶助之不暇，何有于争？虽曰政见之同良非易易，然历年国内所呈之现象，已足使吾人有共同之觉悟。譬如：疾病之始，群医诊断容有不同，及乎卧病既久，症结毕见，则诊治必归于一致，谋国者何独不然？诚使各本所知，互相商榷，以虚衷受群言，以毅力行公意，庶几政治组织由此确定，积年痛苦一但涣释，久安长彻，政治可循。仅陈管见，惟裁择焉。

（一）建设方略

政治组织之根本，在于规定中央与地方之权限；规定之方式，古今万国不外中央集权与地方分权两种。大抵国小民寡，集权之制容或可行，否则无不用分权制者。美之合众，德之联邦，皆分权制。英之帝国，其属地如澳洲，加拿大等皆完全自治，实为分权之尤。俄以广土众民行中央集权，今亦已革命矣。徵之中国，秦以集权二世而亡，汉以后中央与地方之权限虽未厘定，要其大题亦毗于分权。盖疆吏虽简自中央，而事权实未尝遥制。自汉之郡守，以至前清之督抚，名号迭更，实质未殊。然所以然者，鞭长莫及马腹。事实如此，非可以人力为矫揉也。

中华民国由光复各省所同共构成。其所有地方分权之制，本属于自然。徒以中央与地方之权限尚未规定，遂成纷扰之媒，起分裂之渐。中央恶各省之异己，而思以兵力制服之；各省患中央之专制，而思以兵力抵抗之，兵革既起，政治之纷乱，乃愈不可收拾矣。

夫规定中央与地方之权限，非徒以弭乱而已。近世以来，国家与人民之关系愈密，则政事愈繁，非如古之循吏可以宽简为治，一切政事皆与人民有直接之利害，不可不使人民自为谋之。若事事受成于中央，与中央愈近，则与人民愈远，不但使人民永处于被动之地位，民治未由养成，中央即有为人民谋幸福之诚意，亦未由实现也。准是以言，则规定中央与地方之权限，当取地方分权主义，其条理则中央政府之职权取列举主义；地方职权取概括主义。

今述其内容如下：

（甲）组织中华民国联省政府，以实行统一。其组织概要如下：

（1）执政一人，对外对内代表中华民国联省政府，为全国行政之首长。副执政一人，如执政有事故时，代行其职权。

（2）参议院，以各省所选出之代表组织之。

（3）众议院，以各省国民所选出之代议士组织之。（以上）两院为全国立法机关，参议院代表各省，众议院代表国民。

（4）各部部长由执政任命之，不设国务总理。

（5）各部委员会，军事，财政，交通，教育等部设委员会。中央政府派委员人数占全数三分之一，共同组织之。除军事有秘密之必要外，一切公开。

（6）大理院为全国司法独立之最高机关。

（7）审计院为中央财政监督机关。

（乙）各省组织省政府，以处理本省之政事。其组织之概要如下：

（1）省宪法自定。

（2）省长民选。

（3）设省议会，以为省之立法机关。

（4）省与中央之关系。外交，军事及对外宣战，媾和与缔结条约之权，属于中央。财政：划分国家财政与地方财政二者，国家财政采列举主义，地方财政采概括主义，但中央图国家发展之必要，财政有不足时，应由各省负担。司法，教育，交通，实业等权限之划分，由联省会议定之。

（5）省与省之关系，由中央定之。例如水利交通关系两省以上者。

（6）设审查处，以为省财政监督机关。

（7）省官吏之任免，依省宪法所定行之，中央不得干预。

（8）各省鉴于情形，为维持治安计，得暂时设警备队，其数目之多寡及增减，由省议会定之，直辖于省长。

（丙）蒙藏青海暨各特别区域得准行省制度，如有特别情形由中央酌定之。

（丁）实行军事与民治分途。其理由及方法如下：

今日各省军民之权，握于督军，总司令之手。督军总司令非无贤者，然治人治法，久有明训，其不可久已无俟言。长此因循，不特民政无自发扬，军政亦必因此窳败，不可不惧也。救治之道，在划分军民两政，以各省之政事完全还之各省人民。而军事则超然于各省之外，由中央执掌之。各军给养概由陆军部办理，不得仰给于各省。各军驻地由陆军部指定之。依目前事实上之要求，两师以上设军，军有军统；两军以上设军团，军团设统帅，不以所驻之地名为军或军团之名。

以上略举建设之大纲，至于条目，尚待讨论。大纲之要点，约而举之，不过二端:

（1）为规定中央与地方之权限，中央于执政及部长之外，因事务性质之必要，设委员会以谋全国之一致。则中央无专制之弊，各省无脱离之嫌。而各省政事听之各省人民，予民治之发展，即所以措国家于安全也。

（2）为划分军政与民政。军事以国防为主，中央司之。由参陆及军事委员会掌其计划，庶几军队不致移为对内之用。中央无滥用武力之虑，各省无拥保自卫之嫌，而民治得以从容展布也。目前之纠纷，皆原于二者之未就整理，及今转移，国事庶有豸乎。

（二）实行方法

欲使「建设方略」不悬诸空想，不成为具文，则不可不研究实行方法。今述其次序如下：

第一：以「建设方略」徵求各省意见，斟酌损益之后，主张相同， 则共同努力以贯彻其所主张。

第二：主张相同之各省，应选出代表，组织联省会议。俾依据「建设方略」，以制定「联省大纲」，然后由大纲，以发生参议院，由参议院选出第一次执政，副执政（第一次选举为创例，以后选举依宪法行之）。

第三：吾人于此当摒除成见，为国求贤。夫民国之事业，惟忠于民国者始能任之，此不可易之论也。今日忠于民国之人，为天下所知，而有领袖之资格及有解决时局之力者，唯有中山，合肥（段祺瑞）两公。世固有致疑于两公之为人者，然于两公艰难百折，以缔造民国之功业，终不可掩也。故两公出而民志定，中华民国联省政府执政，副执政，当以两公为首选。

第四：联省政府成立，全国统一，将来中华民国联省宪法即以此大纲为基础，而构成之。

以上四者，为进行之次第。各省于此当团结同志，排除障碍，以期主张之贯彻，庶六年以来分崩离析之祸，得以消弭，而人民之牺牲损失，犹得以为偿也。国本安危，在此一举，惟进而教之。

（民国十年，原文又载于香港华字日报1922。5。16）。