黎元洪和段祺瑞“府院之争”的来龙去脉

文:张鸣

“权威不足”的段祺瑞

在段祺瑞主政的头两年里，北洋军中开始出现派系纷争，主要是皖系和直系。但是那个时候直系真的不足以跟皖系抗衡。

再说，当时的派系也不像我们后来说的那样分野清楚，现在为了研究方便，我们常常说谁是谁的人，但这些都是相对的。

尽管每个派系都有核心圈子，这是没问题的，比如冯国璋和李纯的关系是很铁的，这个是不能动的；冯国璋跟他一直带在身边的十五师、十六师的关系是很铁的，这也是不能动的；段祺瑞跟他周围的人，比如徐树铮、靳云鹏等人，也是走得特别近的。

这些已经进入核心的上层分子基本不会发生变动，但在边缘处的那些大大小小的军阀就说不清了。我们很难说清楚谁是谁的人，因为许多人常常两边动摇。

比如说曹锟，后来说他是直系，但在头两年他跟冯国璋走得并不近，反而跟段祺瑞关系不错，否则他不会在1917年去南方替段祺瑞政府打仗，而且那么卖力。当然，我也没有证据证明他一开始就是和段祺瑞一伙，只是后来加入直系。总之这些都是很难说的。

还需要指出的是，以皖系和直系这种地域取向划分两大派系并不是绝对的，只是说两派的首脑是安徽人和直隶人。曹锟可以说是直系的，因为他是保定人，当时还是首府；冯国璋是河间人，这些都没问题。但是你看冯玉祥，他是皖人，加入了直系；陆建章，皖人，也是直系的，而且反皖系反得特别凶。

所以，各派系的参与者不是按照地缘关系来选择的。也就是说，在最初还没有打起来的时候，北洋的直系、皖系和奉系，乃至张勋，还有其他的毅军，乃至原来淮军留下来的各个山头的部队，存在犬牙交错的关系，他们之间并没有严格的边界。

段祺瑞当家，他接受的，是袁世凯帝制自为这样一个失败的教训。对此，段祺瑞就认为，他应该改弦更张，正经八百儿地按照民国的要求，按共和的精神，遵守规矩来办事儿，所以他恢复了民元国会，而且自己也比较守规矩，他按照他想象中的民国的方式来进行统治。

但他也有很多障碍，最大的障碍仍然和袁世凯一样，就是权威不足。当年袁世凯之所以称帝，主要是因为他在体制转换后丧失了大部分权威，无法按照现代国家官僚制的逻辑实现对昔日幕僚和朋友的有效控制。不过，袁世凯毕竟还是政治强人，也是北洋的大头，在他去世后，继承者就更加缺乏权威了。

北洋政府的财政窘境

袁世凯统治时期，各省虽然说有抗命的行为，但基本上是听话的，各省的税款也基本是要上解中央的。但到了段祺瑞时代，戛然而止，没人送钱了。

各省都有自己的借口。比如说，因为此前跟国民党打过一仗，所以地方不甚太平，军饷也有欠发，只能把地方财政截留了，不然士兵就要哗变了；若是想要我们上解税款，那就先帮我们把军饷发了吧，先把军费拨下来再说。

而且，政府根本没有能力对这些地方军头进行处罚，不可能因为不上解税款就把他们撤了。袁世凯都不可能撤换督军，那么段祺瑞就更做不到了，因为他只是袁世凯手下众多大将之一，权威已经大大消解了，哪有资格随便撤换地方督军的位置啊？

所以，当时的北洋政府财政十分窘迫，财源寥寥无几。手里头没有钱，因此段祺瑞在主持政局时所能依凭的资源就很少，能力就很弱。本来政治权威就不够，没钱就更不行了。

段祺瑞遇到了一个大瓶颈，他想有所作为，但不知道该如何操作，这是个大问题，也不知道怎么解决。当时国会两院八百议员，人称八百罗汉，这些人从一开始就为自己定了每月五百大洋的工资，相当于次长级的待遇。五百大洋在当时是个挺大的数字，可惜政府没法满足这个数目的要求。

如果政府能够足额发薪，可能国会也不难驯服，但是政府老欠薪，议员焉有不闹之理？所以，内阁跟国会之间的回旋余地也就很小了，段祺瑞不能像袁世凯那样直接把它废了，而且袁世凯手腕更多，即使不废也有办法，但对于权术稍逊的段祺瑞而言，这就是个大麻烦事儿。

再就是总统府，黎元洪手下也有一帮人。按理说黎元洪是个不爱争的人，没什么武力资源，没什么嫡系，更没什么财力，本身又是个很平和的人。之所以当时湖广总督瑞澂会起用他，就是因为他老实、憨厚。

但是等他当了总统以后，周围的人就会开始鼓噪。因此，他们和国务院的矛盾逐步恶化，尤其是徐树铮当国务院秘书长的时候。徐树铮这人特别专横，什么公文到了总统府，就直接嚷嚷着让黎元洪盖章。黎元洪想仔细看看，这时徐树铮就会非常不屑地说：“看什么看，你盖章不就完了吗！”最初黎元洪忍了，盖就盖吧。

一来二去，底下的幕僚们就不干了，凭什么总统不能看公文啊？后来黎元洪也就硬碰硬，索性不再给徐盖章，然后矛盾就闹起来了。此时的段祺瑞直接把徐树铮免了。本来徐树铮跟段祺瑞的关系，就跟亲兄弟一样好。后来徐树铮被刺死，段祺瑞把他安葬到自己家的墓地里，这一举动等于是告诉徐家，徐树铮也是段家的人。

段祺瑞对徐树铮的确是非常好，而现在为了能够平息府院之争，他竟然能够把自己最亲密的政治幕僚开了。由此可见，段祺瑞在当时还是很想按照规则把这件事儿处理好的。

但是，他越想办好越办不好。比如，他跟国会的关系怎么协调也没法玩活，跟总统府也一直存在纠纷。后来他急了，干脆还是来权术，直接拉督军团，让军人干政。后来段祺瑞每次跟黎元洪的关系一紧张，就让督军团出面嚷嚷，这时候黎元洪就软了。

段祺瑞绕开规则处理府院之争，在一般情形下，还是可以成功的，但碰上参战问题，却陷入僵局。

段祺瑞被罢免

参战问题，原本是没有的。第一次世界大战于1914年爆发，到1916年时，日本和美国都希望说服中国参战。为什么呢？原来欧洲列强没觉得战争会打那么长的时间，一年也就完了，可是打了两年多还遥遥无期。欧战陷入了胶着状态，双方逐渐转入阵地战，掘战壕以备长期固守。

这就需要征集大量的劳动力，当地的民工不够了，缺乏挖战壕、抬伤员、运送枪弹的人手，这一系列的苦差事在当时欧洲也没人愿意干，于是一些国家就希望到中国招募华工。

当时为了说服中国参战，列强肯定要做出一些美好的允诺。而段祺瑞政府此时又的确比较困窘，财政捉襟见肘，内政外交也都不大顺利。列强在这个时候开出的价码包括重新议定关税税率啊，取消庚子赔款中中国需向同盟国偿付的赔款，等等。

协约国承诺，只要开战，中国就不必再向德国和奥匈帝国赔款了，而向这两国偿付的庚款比例很大，一来一去就是不少钱。而且，支付其他国家的赔款，也可以暂缓。

那个时候段祺瑞是当家人，他觉得这个参战是有油水可捞，于是就想干。但是也很奇怪，黎元洪从北洋水师毕业，我们的海军是学英国的，所以他受的是英式教育，师父全是英国人，而段祺瑞学的是炮兵，他是到德国留过学的，但他却力主对德宣战，而黎元洪倒是一直觉得德国不能惹。就学背景完全不起作用，这就很奇怪。

两人之间的矛盾越来越大，后来黎元洪表示可以让一步，中国跟德国及奥匈帝国断交就算了，起码应该保持中立姿态，但不能宣战，万一打不过别人，中国就彻底玩儿完了。黎元洪一直很忧虑，担心打不过德国人，到时候德国人卷土重来该怎么办，但是段祺瑞则是执意要打，结果就闹得非常僵。

段祺瑞这次又找来督军团想压服黎元洪，但黎犯了倔劲，死活不同意，坚持不能对德宣战。在这一过程中，舆论和国会，都站在黎元洪一边。在国会和舆论的支持下，两人最后闹翻了，黎元洪干脆就把段祺瑞的总理一职免了。

其实，按责任内阁的制度设计，总统是不能罢免总理的，罢免总理只能由国会通过不信任票决议。但是，按《临时约法》，总统却可以免总理，只是，免总理需要总理副署。黎元洪罢免段祺瑞的时候，整个内阁，只有段祺瑞一个光杆司令，他不副署命令，从法律上讲命令就不能生效。

段祺瑞被免了以后，马上声明命令违法，但也不好意思继续在北京，就跑去天津了。这下各省的督军就都闹起独立来了，一则总统罢免总理不合法理，二则地方都不想跟着黎元洪干。

别看平时他们不给中央解款，但段祺瑞还是他们的老大。他们的老大，你一个空头总统，说免就免，分明是不给我们面子，于是嚷嚷独立，要进军北京，在天津成立了参谋处。性急的安徽省长倪嗣冲还把兵派到了天津一带。

黎元洪一看免了段祺瑞闹出这么大的动静，就真的害怕了。此前督军团一直是在徐州开会，而徐州是张勋的大本营，所以张勋在这里就俨然以大哥大的身份行事。这时张勋就表示，可以担当总统府和国务院的调解人，黎元洪巴不得有个人来居中调停一下，于是就招呼张勋赶紧进京。

其实黎元洪在罢免段祺瑞时，并没想要得罪北洋系，声明下一任的总理还是从北洋大佬中找，但他得罪了段祺瑞，没人愿意卷入这档子事儿，徐世昌和王士珍都避之唯恐不及。他没什么实力，此时还是很尴尬的，这个时候有人愿意出面缓解一下，自然是求之不得了。