国际救济机制下的上海犹太难民救济工作（1945—1949）

作者：王健  韩易

摘 要

第二次世界大战期间，大批欧洲犹太难民避难上海,直至第二次世界大战结束后,仍有约1.5万名居住在上海，其去留成了主要问题。随着国际救济组织纷纷在沪设立办事处，上海犹太难民的救济工作也从一个地区性问题，纳入到国际难民救济的框架内。国际救济组织、中国政府、犹太组织三者共同构建起了国际救济机制，建立了正式和非正式的多国对话平台，引入国际救济经验的同时结合本土实际，创新救济措施，基本解决了物资和现金供给、身份认定、离沪移民这三个核心问题，阶段性地完成了上海犹太难民的救济工作。它见证了国际救济机制在中国的有效实践，体现战后中国承担起国际救济责任，谱写出近代中外合作人道主义救济史的独特篇章。

第二次世界大战期间，大批欧洲犹太难民避难上海。美犹联合分配委员会（American Jewish Joint Distribution Committee, JDC, 以下简称美犹联)1939年年报显示，当年底在上海的犹太难民总数大约在17 000人左右。另据1941年2月21日公布的援助欧洲来沪犹太难民委员会1940年年报，1940年上海仅在该委员会登记的犹太难民就达23 310人。到第二次世界大战结束时，据不完全统计，在上海的犹太难民大约还有15 000人。

虽然关于上海犹太难民的研究国内外这些年有较大进展，但主要集中在第二次世界大战期间的救助和新中国成立以后上海“犹联”的工作。对1945—1949年之间的欧洲犹太难民救济工作迄今国内未见研究。究其原因，是以往关注的焦点集中在犹太难民逃亡上海、在沪避难这两个历史阶段，战后离沪问题关注不多，与之相关的档案在国内甚少，而国外学者多关注难民离沪重新定居后的新移民问题。而国际档案的进一步开放，特别是联合国档案中关于联合国善后救济总署（United Nations Relief and Rehabilitation Administration, UNRRA,联总）与上海犹太难民的相关档案于近年开放，使得该段历史研究获得更多的史料支撑，拓展了可考察研究的空间。比如，联总为何要介入上海犹太难民的救济工作？中国政府、国际救济组织和难民志愿组织的分工和运转机制是如何的？成效如何？本文主要根据联合国善后救济总署档案、美犹联纽约总部档案以及上海市档案馆、台湾“国史馆”的馆藏档案，从国际合作视角试图对这段历史做一全面考察，以补以往研究之不足。

与战前救济工作聚焦如何“留”沪安置不同，战后上海犹太难民的救济工作是围绕着“留”和“去”这两个维度同时开展——既要保障犹太难民的基本生存，包括物资供给、现金救济、医疗、养老、生产培训、住房收容等民生问题；又要进行身份认定，以确保该群体在沪的居留权和财产权不受侵害；同时，还要满足难民们巨大的移民需求，包括遣返和重新安置。事实上，战后安置为难民们的平稳离沪提供了坚实的基础。

一 救济工作的困境与国际救济组织的介入

第二次世界大战结束以后，如何应对战争导致的全球约800万难民，已成为国际社会亟待解决的严峻问题。作为世界范围内的一项重要议题，早在战争中期，如何救济难民、重建和平家园就已经提上了议事日程。此后，国际社会着手建立了相关善后和救济组织，并通过与各国政府、相关志愿团体的合作，在各个国家和地区进行了积极的探索，形成了国际救济机制。

战后，这些国际组织也将救济活动开展到了中国，并纷纷在上海建立了办事机构：1938年，埃维昂会议上成立了难民问题政府间委员会(Intergovernmental Committee on Refugees, IGCR)并于1946年派员来沪处理犹太难民重新安置的工作。1943年，联合国善后救济总署在美国成立，中国是联总最高执行机构——中央委员会的成员国。1944年11月，联总中国署在重庆成立，成为最早进入远东地区展开救济工作的国际组织之一，并于1946年5月从重庆迁往上海办公。为接受和分配联总运来中国的救济物资，1945年1月，国民政府在重庆成立了行政院善后救济总署（简称行总），同年10月11日，行总上海分署成立。随着国际救济组织纷纷在上海设立机构，上海犹太难民的救济问题，也纳入国际救济制度与机制的框架内，并从前期以地区性救济为主，急速转变成了国际救济组织关注的焦点。

联总介入上海犹太难民的救济工作，一是因为解决倍受迫害的全球犹太难民问题本就是联总善后救济的使命之一，而在上海的犹太难民群体极为特殊，规模虽小，但涉及德国、奥地利、波兰、捷克、立陶宛等几乎所有中欧国家，且受国际和国内双重因素的影响，当时也只有像联总这样的政府间国际组织能够担起牵头协调各方救济工作之责。二是据联总1946年9月的统计数据，中国欧洲难民总数为1.45万人，上海有1.41万，占全国97%以上。在华欧洲难民中，近87%是犹太难民。所以说，联总在华救济欧洲难民的任务，大多数是围绕上海犹太难民开展的，归在联总的“欧洲难民项目”之中。

此前在战时承担大量犹太难民救济工作的美犹联上海办事处，在战后仍然继续救济工作，为当时仍滞留上海的犹太难民提供食物给养。此时，美犹联面临的困境主要有两个方面：一是孤立无援的救济情况。战时，与美犹联合作的上海本地犹太救援组织如援助欧洲来沪犹太难民委员会（Committee for the Assistance of European Jewish Refugees in Shanghai, CFA）、国际救助欧洲难民委员会（International Committee for Granting Relief to European Refugees, IC）等在战后停止了救济活动，使得单打独斗的美犹联急需寻求新的合作伙伴。二是美犹联上海办事处的资金出现了问题。由于瑞士法郎汇率急剧下降，在1945年9月5日之后，美犹联的资金不能再通过中立国瑞士汇至上海，上海犹太难民的救济资金断了。

联总和行总的介入正缓解了燃眉之急。一是基本解决了救济物资的来源问题。从1946年初，联总开始为在沪欧洲难民提供物资，并为“欧洲难民项目”制定了共计290万美元的预算，其中在沪安置保障经费160万，用于采购食品、药品、衣物等，救济物资主要来源于美军剩余物资，剩余130万作为遣返经费。其中供给上海欧洲难民的食物和用品是通过美犹联分配和发放的。二是借款给美犹联解决“断供”问题。在1945年9月，联总向美犹联出借了三笔款项，每笔2万美元，用于上海美犹联进行救济资金的周转。

与联总开展合作之后，美犹联及时转变了工作角色，成为联总的重要协助者。从1945年10月起，鉴于联总已着手提供实物救济，美犹联就停止了所有的实物救济，关闭了社区厨房，改用现金救济，还将机构精简为财务、救济、社会福利、住房和医疗五个部门。此时，美犹联委员会总部也恢复了汇款，每月拨付10万美元用于上海犹太难民，难民们每人每月约可领到来自美犹联的补贴救济金7美元。而从1945年12月开始，行总还额外向美犹联提供了相当于4.5万美元的法币现金救济款。正是由于联总的物资和行总的现金补助，美犹联能够腾出更多的资源进行精细化救济，从美犹联上海办事处1945年11月到1947年3月的费用支出表（见表1）中可见，战后到1947年3月，美犹联费用总支出为150.85万美元（1947年2月无数据）。其中，1946年5月之前，支出费用的结构为：基本救济费用（含现金救济、住房、医疗）和行政管理费用；从1946年5月开始，基本救济费用中还精细化地增加了儿童照护和老年照护两项的费用支出。

此时，联总方面的内部职责也逐渐清晰。1946年初，先前由联总中国署指示直接运营的“欧洲难民项目”专项正式下派给了联总上海办事处接管。由此，联总中国署、上海办事处、难民部的分工如下：联总中国署负责“欧洲难民项目”的政策、计划制订和项目统筹推进工作；上海办公室负责实施和运营；联总难民部负责难民问题的全球协调工作。行总负责相关计划的跟进。双月召开的“远东委员会”这一会议机制，提供了多国沟通和决策的平台，后文所述的遣返目的国入境问题的决议，都是通过远东委员会商讨确定的。为进一步落实好“欧洲难民项目”，联总上海办公室配齐了一套班子，包括主任、副主任、负责物资供应的工作人员、行政助理和秘书等。从事福利、医疗和难民的专业技术官员，也可以从常驻上海办事处的正式员工中优先调配指派给欧洲难民项目服务。

为进一步强化各机构的联动，提升解决问题的效率，在既有的远东委员会这一正式对话平台以外，联总还倡议组建了由联总、行总、美犹联、难民问题政府间委员会组成的非正式联席会，专门针对上海犹太难民群体商讨问题。参会人员包括联总上海办福利部官员普莱斯（Gerard F. Price）、行总上海分署主任刘鸿升、美犹联上海地区负责人西格尔(Manuel Siegel)和难民问题政府间委员会代表贝克尔曼(Moe Beckelman)。

犹太难民的救济标准究竟是应遵循属地原则（中国本土救济标准）还是属人原则（欧洲难民救济标准）的问题，让一直声称“无差别救济”的联总陷入了难题。按照联总一贯的“最低需求标准”，有收入的难民不符合救济标准，不计入救济分配之列。然而上海战后百废待兴，哪怕有工作的犹太难民，都往往很难养活自己和家人。为保障该群体救济利益的最大化，联总采用了“属人和属地相结合”的方式。一是在扩大救济规模上适用属地原则，对标中国的赤贫标准，将原本不在救济范围内的约2 500名低收入难民纳入联总的救济范围之列，至此，在沪欧洲难民总救济人数增加到了约16 000名左右；二是在提高救济标准上适用属人原则，在行总的认可下，联总将上海犹太难民的给养标准提高到了符合欧洲难民的给养水平。但扩大救济规模、提高救济标准会造成救济物资不够分配的新问题。于是，联总创新工作办法，使用了灵活的 “额度救济法”——通过精细化审查救济对象的经济情况，动态调整救济规模，将受援对象按照不同生活条件划分为：全额受援者、2/3比例受援者和1/3比例受援者，再将不再需要救济的难民及时排除在救济名单之外，以达到救济供需平衡之效。

从众组织如何协调分配救济面粉一事可以一窥“额度救济法”之究竟。上海犹太难民对面粉的需求量是很大的，因为他们仍保留着在欧洲时的饮食习惯，以烘焙面包为主食。除联总供给的面粉以外，行总每月再从上海本地救济物资的额度中，拨借给美犹联9 000袋面粉的额度，用于扩大上海犹太难民面粉的救济量。资料显示，1945年11月底以来，美犹联共计收取了138万磅面粉。截至1946年2月17日，手头还剩余330 913磅。这意味着3个月的时间里，只用了21 443袋面粉。此时“额度救济法”发挥了作用，美犹联通过对难民群体的审查，将已经不再需要救济的难民排除在面粉发放的救济名单之外。通过这种动态调整的方式，可将紧张的食品资源发放到最需要的犹太难民手中。直至联总、行总业务收尾的1947年6月，行总还为上海欧洲难民团体供应了415吨面粉，加上是年5月行总上海分署提供的3 000包面粉，已经足够上海犹太难民们使用到1947年7月了。

笔者认为，“额度救济法”对救济组织有更高的管理要求，特别是承担了犹太难民人数统计和审查工作的美犹联，需要投入更多的人力去提升精细化管理的水平。这个高要求始终贯穿在联总、行总和美犹联合作工作的始终。比如，从联总1946年9月写给美犹联的信函中可见，为了匡定物资预算量，联总要求美犹联区分统计以家庭为单位的救济人数（家庭数）和这些家庭里的难民人数（人员数），以及特殊护理人群如老年人、病人、孕妇和哺乳期妇女，并统计需要牛奶的儿童的数量。可见，战后国际组织的介入，大幅度提升了本地救济的工作精细度和能效，也快速构建起国际救济组织、中国政府、本地志愿组织三者协同的救济机制。

救济食品的类型分为三种，一是从驻沪美军处采购的剩余军用粮食——“十合一”等军用口粮，这些食物占了救济食品的大部分；二是面粉，如上文所述由联总、行总共同提供，用于制作主食；三是特殊人群所需食物，如犹太洁食、给予老弱病残人员的牛奶等。联总华盛顿总部和海外还通过联总向美犹联上海办捐赠洁食。资料显示，1946年4月，里士满·帕克（Richmond Park）先生通过联总向上海美犹联捐赠了洁食，包含8 892份肉和8 539份香肠。从食品发放途径上来看，美犹联每天每人发放2 000卡路里的食物。难民们每月凭美犹联的红色食物配给卡前往汇山路（今霍山路）69号进行登记领取。此外，在医疗方面，拥有140个床位，具有设备齐全的门诊部的犹太难民医院负责整个社区的健康。

战后住房问题对所有人来说都比较棘手。“无国籍难民隔离区”的解散及上海本地难民的返还，造成犹太难民的居住拥挤问题尤为严重。1946年，美犹联负责照护的约11 000—12 000名犹太难民中，仍有约2 500人住在虹口区的8个收容所中；另有约8 500人住在大大小小的公寓里。为缓解住房紧张，1946年3月，美犹联设立了“特别居住设施改善项目”，为200位老弱病残的犹太难民提供了含有特殊护理设施的住房，并整修和翻新了一个能容纳400位难民的收容所。行总也全力为1 000位难民寻找额外的住所。此外，联总分配了75个“匡西特小屋”（美军所用的一种移动棚屋）给上海办事处，其中有50个拨给犹太难民使用。行总还额外拨付给欧洲难民项目25个匡西特小屋。

在基本解决了现金救济、医疗、住房问题后，联总还和美犹联一同致力于上海犹太难民的职业培训工作，以提高他们自力更生的能力。而犹太难民们自力更生的愿望也非常强烈。资料显示，1946年7月，联总船只SS ST John’s Victory承载着国际犹太人培训就业组织（The Society for Promotion of Handicrafts and Agriculture among Jews, ORT）捐赠的二手缝纫机和二手机器等救济品抵达上海港。联总上海办主动提出，可以充分利用这批机器，推动犹太难民通过复工复产进行自我救济。这也为难民离沪移民后能够自力更生打下了坚实的基础。

二 身份认定、居留保障和财产保全

战后犹太难民的身份认定问题至关重要，涉及群体的居留权、财产权及战后移民这三个核心利益问题。居留权指的是犹太难民在沪合法居留；财产问题指的是难民在华财产的保全；移民问题，即难民以何种身份、国籍离沪问题，包括遣返和重新安置。以上三个问题的前提都是中国对犹太难民身份的界定。上海犹太难民自来沪避难以来，首次被置于中国政府的属地管辖之下。而犹太难民群体所涉国多，群体结构复杂，对于正在同步处理战后大量外侨问题的国民政府而言，是一个不小的难题。国民政府对犹太难民的政策经历了三个阶段：1.恢复原属国籍，撤销德、奥“无国籍难民”；2.准予居留许可，否定敌侨身份；3.给予财产保障,确保不受敌国国民待遇。

（一）恢复原属国籍，撤销德、奥“无国籍难民”

1941年，纳粹政府出台法律，宣布剥夺德国、奥地利犹太难民国籍。因此，1937年以后来上海的犹太人也被剥夺了国籍，被视为“无国籍难民”，一直持续到战争结束。

战后伊始，国民政府就陆续出台了《德侨处理办法》《遣送德侨办法》和《德侨在华私人产业处理办法》等一系列法令，重新认定了德、奥籍犹太难民的身份：“德籍犹太人持有之德国护照，虽届期满无法换照，但不因此而丧失其德国国籍，且德境以外之德籍犹太人，虽然希特勒政府于一九四一年十一月廿六日颁布德国国籍补充法令第十一条丧失国籍之根据已不存在，是德国犹太人仍应视为德籍人民与一般德人同样办理。”同时规定：“收复地区及后方德籍人、旧奥籍人及德籍犹太人，有间谍嫌疑或行动者和有帮助日军企图或行动者，依中国法律处理。其余除内政外交两部核准继续居留中国外应全部遣返回国。”“在未遣送前，得具中外殷实铺保呈进该管省市政府暂时继续居留，其不能具保者，应由该省市政府集中管理。德籍人民及德籍犹太人，如系忠实可靠之技术人员，得由公私机关呈准内政外交两部予以雇佣，免予遣送回国。”《关于犹太人在中国境内待遇及德侨处理办法的代电》亦指出：“犹太人居留中国境内应以无国籍人民待遇看待，悉遵照中国法令办理。该犹太人如系德籍并应依照上颁办法处理。”据此，国民政府当局在战后自然认定了上海犹太难民恢复原德、奥国籍。

犹太难民法律身份上恢复了德、奥国籍的同时，根据其国籍自然恢复了轴心国的敌侨身份，吊诡的是，根据当时的相关法令，他们将被视为敌侨而遣返，财产也将被当做敌伪财产处理。上海市政府还成立了专门机关“德侨管理委员会”处理相关问题。

（二）准予居留许可，否定敌侨身份

意识到未将犹太难民从德侨中区分出来，联总立即与行总进行了协调沟通。行总署长蒋廷黻在给联总的复函中写道：“我们行总可以说服外交部批准难民们留在上海，如果需要担保，那行总将非常乐意为难民们出具担保。我坚信外交部可以接受行总这样的做法，并批准他们留在中国。我已然将保护这些不幸的犹太难民视为我的责任，所以请他们不用为继续留在中国的事情太过于担心。但是行总不能确保难民们的长期利益，早晚他们还是要找到能够代表他们利益诉求的组织。”

1945年底，联总中国署就与国民政府一起着手向难民发放“联总—行总联合担保证件”。1946年2月23日，行总对外宣布将向德、奥犹太难民提供居留保证，并通过行总在各地的分署，与地方政府进行斡旋，保护犹太难民的利益。至此，在联总、行总登记注册过的德、奥犹太难民无需提供额外的特殊担保，即可留在中国。

时任难民问题政府间委员会的代理主任贝克尔曼也从国民政府外交部确认了“中国政府将给予符合要求的上海犹太难民最自由慷慨的待遇”。从国民政府外交部档案中也可印证：“兹准联合国善后救济总署J.Saper函，略以伦敦国际难民委员会代表Mr.Beckelman前曾向钧部洽德、奥籍难民即德、奥籍犹太人之待遇问题，并蒙保证该项难民将不受敌国国民待遇。”这些消息都让在沪的犹太难民们感到振奋。媒体也报道了犹侨将不予遣送的情况：“犹籍居民，向不在遣送之列，故外传移送犹侨事，实系联总允准渠等之请求，将犹侨运至香港及其他各地之误。”至此，犹太难民的居留合法性已经获得中国政府的认定。

就在此时，有些奥地利难民反映，由于之前没有获得上海的奥地利社区组织（the Austrian Community Organization）负责人R.G.汤姆斯（R.G.Toms）发放的出生证明，无法证明自己是原奥地利籍公民，上海市警察局因此拒绝给他们发放居民证。这种情况下，没有出生证明的奥地利难民将被认定为无国籍难民，不利于他们继续留在上海或者后续的遣返和安置救济。联总难民部得知此事后，旋即在华盛顿与奥地利政府驻美国的特命全权公使进行洽谈，希望奥地利派遣正式代表前往上海，处理有关奥地利难民的身份认定和遣返等问题，但遭到了拒绝。

为解决此问题，时任联总中国署代理主任富兰克林·雷（Franklin Ray）在1946年8月26日致信国民政府外交部驻沪办主任陈国廉，信中联总否认了汤姆斯奥地利政府代表的法律地位，认为虽然汤姆斯曾声称获得了国民政府外交部的授权，且有些媒体和奥地利团体也认可，但事实上，汤姆斯并没有获得新成立的奥地利政府的承认，而且他的行为违反了联总救济的精神。联总认为，既然中国已经与新的奥地利政府恢复了外交关系，那么奥地利就应派遣官方认定的代表来沪接管中国办公室的工作，此外,联总、行总的身份证件效力应等同于护照。因此，联总“想确认汤姆斯先生是否被中国当局认可，如果是，那么他的权限范围是多少”。1946年9月5日，陈国廉回函复：“关于奥地利难民的法律身份问题，接到国民政府外交部的指示，将不会视作无国籍难民。这些指示已经及时传达给了上海市政府。上海市政府将告知上海市警察局，更改奥地利难民的身份认定流程。此外，上海市政府将根据国民政府外交部的指示，承认联总对奥地利难民颁发的身份证明。外交部也不认可汤姆斯作为奥地利政府的代表。”经过联总和国民政府的共同努力，解决了奥地利犹太难民的身份认定问题。

（三）给予财产保障,确保不受敌国国民待遇。

在财产的个案处理上，从国民政府外交部的档案记载中可得知，犹太难民如能拿出证明其难民身份的相关文件，比如联总发放的难民身份证明，确保其非纳粹分子，国民政府即准予返还财产和土地。

1947年1月8日，行政院将《德侨处理办法》及《德侨在华私人产业处理办法》修正公布，明确以德籍犹太人及其财产，不再适用《德侨在华私人产业处理办法》。向所接管的德籍犹太人产业，除犯有《德侨处理办法》第二条各款情事之一者，其余照准予以发还。并在1947年给外交部的代电中提到“德、奥籍难民将不受敌国国民待遇”，以法令的形式正式确定了犹太难民的非敌侨身份，其私产亦不应依照敌侨处理办法处理。4月15日，青岛市也颁布了相应法规。《青岛市政府训令》的《转发行政院关于德籍犹太人产业发还事宜的训令》指出：“外交部呈为德籍犹太人呈请发还业已接管之财产，拟可照准，请核示等情。”

笔者认为，之所以中国政府给予犹太难民群体如此力度的保障，除国际救济组织推动之外，更深层的原因还有两点：一是与中国素有之人道主义救济精神和国民政府对犹一贯予以同情态度是分不开的。早在1939年大批犹太难民避难中国入境之时，外交部官员曾明确告知：“……再有人向所称中国总领馆办事分处询问，准许犹太人赴华办法，据答，凡德属犹太人欲往上海，均可给予签证。” “我国素重人道，对流离失所穷无可归予以救助。……经院决定对有国籍犹太人入境及居留，可照现行条约办理，不为特订办法。无国籍犹太人则于入境便利，职业介绍等方面，我国本于人道观念，可于可能范围内，特予以同情协助。”二是战后中国政府对中犹难民一视同仁的态度。战后初期，为加大上海犹太难民的救济力度，行总于1945年12月初派遣了一支10人的志愿团队前往上海进行犹太难民救济工作。行总在电报中强调：“行总有责任给予也正在给予上海犹太难民救济，正像给予中国难民救济一样。”

三 离沪遣返

基本解决了生存和身份问题之后，如何妥善地离沪成了难民的核心诉求和救济工作难点。根据联总对犹太难民们的战后意向调查，并与美犹联掌握的在沪犹太难民数据进行核对和梳理，约15 000—16 000名欧洲难民中（因难民离沪情况一直在变化，综合联总几次统计数据），犹太难民约占了87%。

上海犹太难民的离沪意愿非常强烈。而重新安置的意愿要远远大于遣返的意愿，原因正如中欧犹太人社团（the Communal Association of Central European Jews）主席齐格蒙德（Siegmund Sischel）所说，经历了大屠杀之后，犹太人不再对曾经迫害他们的地方有信心了，认为欧洲已经不是他们的昔日家园，宁可寻求他国重新开始新的生活。

虽然战争期间他们避难上海、天津、青岛等中国城市，度过了生死一劫，但是多方面因素导致他们大多选择了离开中国。一是客观上战后局势巨变造成的推力。在上海的犹太难民情况比世界其他地区的难民都要特殊，哪怕有工作的难民，都往往很难养活一家人。且由于避难期间，大量上海本地难民、其他外侨难民造成战后住房拥挤，加上恶性通货膨胀带来的失业问题和内战等因素，使得难民们很难在上海发展事业，不得不离沪另谋他处。二是主观上犹太难民一开始就抱有的“暂居心态”，上海在他们心中只是一个“等候大厅”。赫尔曼·迪克（Herman Dicker）认为，“由于他们中的大多数是作为暂居者来到远东的，因此不希望留在违背其意愿而被迫生活的地方是合乎逻辑的”。三是各国对劳动力和专业人士的需求以及移民目的国的文化形成一种新的移民牵引力。根据战后驻沪美军给美国国务院的电报，有鉴于在沪避难的欧洲犹太难民有很多文职人员和专业人士，满目疮痍的欧洲非常需要这些人才振兴战后经济。随着日本战败，许多难民可能想要与其他地方的家人和朋友重新团聚，或者搬到一个更熟悉的环境，那里有他们熟悉的语言、文化和生活方式。以上种种，使得上海犹太难民缺少滞留的动力。

美犹联上海代表西格尔认为，难民太多，很难被中国甚至远东的经济所吸收，可能的替代办法包括遣返或重新安置到其他地方。国民政府、联总、行总、美犹联都希望根据难民意愿，通过移民的方式处理上海犹太难民问题。由于几方处理意见基本一致，因此对上海欧洲犹太难民实施了遣返计划。虽然这一计划涉及国际局势、避难地当局的倾向、难民意愿、盟军态度、接受国移民政策等，困难重重，但由于各机构间一直在积极合作，因此总体还是比较顺利的。

值得注意的是，联总仅负责协助难民遣返的工作，重新安置不在联总的业务范围内，而是由美犹联和1946年后续成立的国际难民组织（International Refugee Organization，IRO）合作负责，包括：1.美犹联负责照护那些仍留在中国的犹太难民群体；2.国际难民组织、美犹联和其他志愿组织将承担难民前往第三国重新安置的事宜。

在遣送经费方面。按照上文统计的意愿遣返人数，联总按照3 700名遣返人员额度所需的经费制作了预算，1946年5月，联总总部批准30万美元用于遣返，上海署又追加了60万美元，预算共计90万美元。然而，到1946年8月，交通费用就已经超支。经联总总部授权，中国署再次追加预算，从90万提高到了130万美元，此时，遣返的人均预算达到了350美元。经费将用于运输、船上伙食、御寒衣物等。

遣返接收国的入境许可问题是整个战后遣返工作的难点，因为遣返入境牵涉多国交涉。正如国际难民组织远东局局长王人麟所述，难点“在于向有关国家政府交涉及劝说使能准许彼等重新入境，各返旧居”。根据波茨坦会议，德国、奥地利被同盟国四国分区治理，所以计划遣返回德、奥的难民需获得德、奥当局政府及同盟国占领当局的许可才能入境。

占领德、奥的军事当局曾拒绝签发入境签证给德奥犹太难民，这引起了中国政府和联总的高度重视，为了推进遣返工作顺利进行，应联总中国代表的提议，联总远东委员会于1946年6月第八次大会上通过了一项决议，要求各成员国对遣返问题引起重视，敦促在德、奥的军事当局能够尽快明确对上海德、奥难民的遣返审批权，尽快审批在上海符合遣返要求的难民遣返该地区。最终，在1946年10月联总远东委员会会议上通过了该项决议，要求英、美、法、苏在德、奥军事占领当局给予难民入境许可。

在解决遣返入境许可问题之后，对于在华无领事或代表机构的国家，联总还填补了该国的领事业务空白。如奥地利籍犹太难民由于遭受原籍国政府迫害剥夺国籍，丧失原籍国领事保护，且如上文所述，战后奥地利新政府也没有派驻外交机构或者正式代表来华处理侨民事项，联总此时就承担了接收奥籍难民的申请材料并筹备遣返他们回维也纳的事宜。此外，联总还负责代为申请发放德、奥犹太难民的中国境内旅行证。

在遣返物资方面，联总也有一套比较灵活的做法，通常会根据目的地的季节和遣返人员所携带的衣物条件，发放一两张毯子。发放物资的数量视以下情况而定：1.被遣返人员离沪时携带了多少财产；2.携带了多少衣物和毯子；3.遣返目的国的生活条件，特别关注以上这些救援物资是否可以合理价格获得；4.被遣返人抵达时的季节；5.抵达后是否有合适的衣物可以换。

这一套遣返的处理方法，联总提议美犹联在处理犹太难民重新安置的问题上也应适用，这大大提升了美犹联的离沪安置工作效率。从遣返经费上看，联总一般是预先支付全程的费用。但若涉及旅程时间过长的情况，就很难提前预支费用，仍需要结合个案处理。

从遣返计划实施情况考察，1946年只有零星难民离沪，1946年6月底一份详尽的离沪人员统计表（包括遣返和重新安置）显示：5月欧洲难民离沪124人，6月离沪262人。单从遣返的数据来看，1946年总共只遣返了424名欧洲难民。遣返工作的进展相当缓慢。

到了1947年情况有了明显的改善，因遣返经费的提高、遣返国入境许可问题的解决，加上所有遣返船只从军用船只调整为民用，且犹太难民身份和国籍已经得到了中国政府的认可，遣返条件相对成熟了，于是，1947年1月17日，第一次大规模从上海遣返欧洲难民的行动正式开始，950多名欧洲难民清晨集中在上海外滩招商局码头，乘坐联总认证的麦令福尔柯号（Marine Falcon）离开中国。遣返船只航经苏伊士运河，最终抵达意大利那不勒斯。此次共有犹太难民952人，其中奥籍759人，意大利籍191人，希腊籍2人。仅1947年1月就已经遣送了1 800多名欧洲难民，其中大部分为犹太难民。7月25日，联总负责遣返的最后一次一批约700名欧洲难民离沪。至此，经过几方共同势力，截至联总结束业务时，离沪欧洲难民共约4 000人，尚余1.2万人留沪待处理。

在联总加紧遣返的同时，美犹联也在加快推进战后上海犹太难民的遣返工作，承担了大量的协调美国驻沪总领事馆和难民社区的工作，并协助难民问题政府间委员会在上海的代理机构，处理重新安置事宜。1946年2月，刚刚抵达上海的新任美犹联合分配委员会远东负责人查尔斯·乔丹（Charles H. Jordan）在内部成立了一个独立的机构——移民办公室，负责登记、审查申请者资格，审核申请者或其亲友支付出行费用的能力，准备遣返和重新安置的文件，并与联总、难民问题政府间委员会和领事馆协调处理遣返和安置的事宜。联总难民部也会同步将犹太难民离沪和其他相关信息及时抄送美犹联移民部。

希伯来移民救助协会(the Hebrew Immigration Aid Society，HIAS)则负责联络难民家属，该组织员工在虹口地区的站台和咖啡店的墙上张贴难民欧洲幸存者的名单，以供上海犹太难民知晓亲属们的情况。此外，他们帮忙联系难民们的海外亲属，促使他们筹集资金资助上海犹太难民。1946年底，他们通过这种方式，筹集到了11.9万美元，资助给了2 534名上海犹太难民。

早在1946年，在美犹联的帮助下，约2 700名犹太难民被安排前往巴勒斯坦、美国等地。1949年3月，美犹联与国际难民组织合作，经海路和飞机将约1 000名上海犹太难民运往巴勒斯坦、美国和南美诸国，其中约724名抵达巴勒斯坦。此后，它们又合作将5 300名犹太难民移往以色列、美国和加拿大。1950年秋，美犹联和国际难民组织再次采取联合行动，将1 085名欧洲犹太难民移出中国重新安置。至此，战后滞留上海的约15 000名欧洲犹太难民只剩275人还没移民。

关于离沪欧洲犹太难民的去向，主要是美国、加拿大、澳大利亚、以色列四国，也有一些人去了南非和拉美国家，只有很少一部分人回到了欧洲。其中，美国、澳大利亚成为了难民们首选目的地。虽然以色列决定对全球无家可归和受迫害的犹太人开放国门，移民到新成立的以色列是最简单也是最可行的途径，不过大多数难民还是拒绝了以色列的签证。1949年2月，美犹联的报告中称：“超过2 000名上海犹太人拒绝获得以色列签证，希望移民到美国或者澳大利亚。”上海的欧洲难民组织委员会（Council of European Refugee Organization）主席卡尔·雷迪奇（Karl Redisch）就明确表示：“上海只是前往美国途中的一个里程碑，我们希望在那里与家人团聚。”

目前有据可查的最大一批离沪返德的犹太难民是1947年8月21日抵达柏林的295名左翼人士及其家属，其中包括地下反纳粹小组的成员，后来在东德身居高位的岗特·诺贝尔（Gunter Nobel）和后来的民主德国首任驻华大使汉斯·柯尼希等人，民主德国的统一社会党还承认柯尼希等人为苏联塔斯社工作时期的党龄。需要指出的是，移居美、加、澳、以等国的犹太难民中一些人年迈时又回到了德、奥等欧洲国家，因为那里毕竟是他们的“故乡”。

结 语

犹太难民社团对中国当局的救济非常认可和感恩，1948年底，为感谢上海市对犹太难民的庇护，美犹联合委员会、犹侨协会、犹侨救济会等负责人一行八人专程赴上海市政府拜访市长，赠款五百金圆，作为当时上海冬令救济之用。

回顾整个上海犹太难民的避难史可以发现，从1945年第二次世界大战结束到1947年联总结束业务这两年多，是国际组织首次大规模介入上海犹太难民救济活动，也是自鸦片战争以来，欧洲难民首次被置于中国政府的管辖权之下。短短两年时间，救济成效显著，共照护了约1.6万名欧洲难民（其中约1.5万名为上海犹太难民），撤离了约4 000名欧洲难民，并在时局极其困难之时，保障了上海犹太难民的民事权利，填补了领事业务，提供了经费和物资，承担了本地照护之责，为后续犹太难民前往第三国重新安置和国际难民组织救济创造了有利条件，也直接促成了战后犹太难民的移民高潮。据不完全统计，从1946年到1951年，离沪犹太人总数为25 000人左右，多数是欧洲犹太难民。其中，1946年离沪的犹太人约为3 000人，1947年约为8 000—9 000人。1950年，美犹联合分配委员会名单留下不到1 000人；到1955年底，在联合国国际难民组织、上海犹太联合会等协助下，绝大多数已离境。为犹太难民避难上海的历史画上了较为圆满的句号。

之所以救济成果显著，主观方面，是因为多方意见一致，形成合力。上海犹太难民问题在不同救济主体视角下的性质是不同的：在联总视角下，其属于欧洲难民问题的一部分；在中国政府的视角下，其属于战后在华难侨问题；而在美犹联等国际犹太志愿组织视角下，其属于战后全球犹太人问题的一部分。虽该问题放置在各主体视角下所属性质不同，但各方处理的目标和意见是一致的，均是在确保“留”——战后安置的同时，做好“去”——遣返和重新安置的工作。所以即使困难重重，也最大程度上确保救济工作的顺利开展。

客观方面，有赖于日趋成熟的国内外合作机制。联总的设立本身是史无前例的、人类历史上跨国救济活动的大胆尝试。中国政府是其成员国，并通过设立行总深度参与救济活动，形成了国际组织制定计划、统筹协调、提供资源——中国政府属地配合，给予政治保障——犹太志愿组织落实分配的国际救济机制。此外，各方主体还通过联总远东委员会、非正式联席会等多机构对话的平台，以决议的方式解决具体问题，是国际救济机制在中国的有效实践，也是国际救济机制日益成熟的一个体现。

战后上海犹太难民救济活动是国际救济活动的有机组成部分，也是战后国际合作的一个微观缩影，是中国深度参与国际救济机制的一个探索和实践经验，加深了中国政府、志愿性团体和国际组织的合作，体现战后中国承担起国际救济责任，并进一步融入到了国际救济体系之中，也是后续中国继续加入国际难民组织的原因之一。当然，中国当局对犹太难民群体出于人道主义的救济，及行总在经济上和政治上的关怀，也谱写出近代中外合作人道主义救济史中的独特篇章。