是非成败转头空 美国情报界六十年回顾

前言

六十年前，根据《国家安全法案》，美国情报体系才得以创立，从而帮助美国赢得了冷战的胜利。“9″11”的悲剧使得改革美国情报系统变得既痛苦又迫切。在国家情报主任办公室的帮助下，美国情报界正努力保护美国不受新危险的威胁。

情报改革

在二战之前，虽然美国的国防、情报和外交机构是四分五裂的，但这样的状况却很好地适应了美国当时在世界舞台上的有限角色。随着美国卷入二战，跨部门的合作在应对危机时显得十分迫切。战时的种种措施，虽然是成功的，但都是临时性的。二战后，杜鲁门总统和国会都意识到美国所承担的新责任要求建立起一个可以整合决策、情报和军事部门的国家安全体系。正是在此背景之下，60年前的夏天，1947年的6月26日，杜鲁门签署了《国家安全法案》。作为美国情报界的“母法”，这部法案奠定了和平时期美国情报机构大发展的基础。

在具备了相应的手段以及民众和盟国的支持下，美国建立了世界上最先进的情报机构。天上有美国的间谍飞机，太空中有美国的侦察卫星，遍布全球的战略要冲上也有美国的监听站。美国还招募那些具有专门才能的情报分析专家、间谍、语言学家、科技人员和隐蔽行动人员，并对他们进行包括外语、科技和国别地区知识等在内的培训。

到冷战结束时，曾经功勋卓著、服务美国长达半个世纪之久的情报机构却需要面临着重大的改革。从1989财年到2001财年，后冷战时代所带来的“和平红利”致使情报机构裁减了22%的人员。直到现在，美国情报人员也只是恢复到了冷战前的水平。《国家安全法案》使得情报只能在指挥链中才能得到共享，而处于水平方向上的各个部门却共享不到。在这部法案通过之时，很少有人考虑去建立一个国家级的情报机构，以整合政府和决策者手中的情报，从而帮助其定下实时化的战术决心。然而现实却是，囿于种种原因，情报犹如身处“烟囱”之中，不能得到有效的共享、协作和整合——现在这样的情况依然还在继续。

正是由于这些缺陷，2004年美国出台了《情报改革和反恐法案》（IRTPA）并设立了国家情报主任一职。这些措施虽然及时，但仍然还显不够。实际上，这些措施只是更大规模改革的第一步。由国家资助的恐怖主义团体在威胁美国安全的同时，越来越多的非政府组织也如雨后春笋般突破着地理和团体的界限。这些新出现的非政府组织不仅模糊了传统意义上国内和国外的界限，也模糊了理论和实践的界限，更模糊了战略和战术的界限。因此，在情报工作上，美国必须建立起协作性的制度，以促进情报整合，提高情报工作效率，增强各个情报机构的活力。

打破壁垒

国家情报主任一职于2005年设立，目的之一就是要改革情报工作制度，并使之现代化，从而使情报机构适应当前情报工作的需要。自1947年以来，出现了许多威胁美国安全的新威胁，因此新任务也随之产生，新的情报机构也得以出现。国家情报机构应关注、指导并协调美国16个情报机构，并使之根据不同情报用户的情报需求提供更及时、更有用的情报产品。《国家安全法案》致力于联合美国军方和对外情报工作，但是它没有设想到今天的情况而把情报和执法工作整合到一起。我们今天所面临的主要挑战就是如何在集中指导和分散实施之间取得平衡，以避免国家情报主任办公室成为现有情报系统之上的另一个官僚机构。

诚如“9″11委员会”所指出的，国家情报主任办公室最重要职责之一就是整合对外和对内的情报搜集和分析，这是打破情报搜集和情报分析之间平衡的重要举措之一。在做到这个的同时，如何尊重和保护美国人所珍视的权利就成了摆在美国情报界面前的一道最难解的难题。此外，困难还在于如何克服由《国家安全法案》所带来的僵化。该法案规定，美国情报力量肩负四种任务：向总统提供情报服务；为服务国家政策目标在国外从事隐蔽行动；防止苏联对美国的渗透；向军事战略行动提供情报支援。第一和第二项任务由中央情报局及其主任来负责执行，第三项任务由联邦调查局来执行，军事情报机构则负责执行第四项任务。

如今，严守这些历史分工势必会严重损害美国国家安全。美国的敌人寻求获得并使用大规模杀伤性武器，这俨然成为了美国所面临的长期和重大的威胁之一，因此为防止此种威胁的发生，美国情报界必须打破过去美国政策的限制。早在1993年世贸大厦遭受第一次恐怖袭击、1996年驻沙特美军军营遇袭、1998年美国驻东非大使馆爆炸以及2000年科尔号军舰遇袭之后，美国情报机构就已经开始着手整合对外和对内的情报活动。在“9″11事件”这一悲剧发生后，这一工作就显得日益迫切。如今，为了保护美国免受国内外恐怖分子的威胁，国土安全部与联邦调查局正采用联合工作方法生产情报。结果，美国人受益于他们的联合情报工作。（联邦调查局国内安全处整合了该局涉及反情报、反恐以及大规模杀伤性武器等在内的情报力量。）

但是，即使拆除了对外和对内情报工作之间的障碍，对外情报工作和国内执法工作之间的障碍还是会存在。例如，1981年，考虑到避免情报与执法混为一谈，“毒品强制执法管理局”从情报界中分离出来。但是，这种“混为一谈”是绝对必要的，因为其大部分执法力量分布在国外，因此“毒品强制执法管理局”由能力提供与毒品相关的情报并具备与之相关的海外工作经验。因此，在国家情报主任的帮助下，去年“毒品强制执法管理局”建立了自己的“国家安全情报办公室”。作为美国情报界的最新成员，该办公室的工作方法、洞察力和经验在对外及对内的反毒品恐怖主义领域发挥了不可替代的作用。

协调对外和对内情报工作始终是一个难题。在保障美国人隐私的同时，情报界有责任识别和反击针对美国人的威胁。任务无疑是艰巨的。虽然由国家情报主任的首席信息与技术官办公室开发出来的新技术可以处理和加工数量众多的数据，并能从中发现恐怖分子的一些蛛丝马迹，但这些新技术业已处于国家情报主任的保障隐私和民权办公室的监督之下。另外一个难题就是决定在何种时机以何种方式对特定的美国人群进行恰当的监视，以了解其是否被基地组织圣战分子的思想所影响。一方面，他们是美国公民，享有言论和结社的自由。但是另一方面，他们可能会进行足以杀死上百人的恐怖袭击。

走到一起

国家情报主任需要改革目前的情报界文化。这种文化使得每个情报机构只专注于自己的任务分工。情报界的16个成员各有所长，有着自己独特的文化和内涵，但是没有一个成员能够以自己的方式给人以深刻印象。因此，在保证不破坏各自特色和特长并发挥合作所带来好处的情况下，必须创立一种能为整个情报界所接受的文化。

为此，我们可以仿照上个世纪80年代《戈德华特—尼科尔森法案》中有关改革军方文化的一些有益做法。《戈德华特-尼科尔森法案》中提出了建立联合军事机构的要求，这为各个军事部门的“联合化”奠定了基础。它创造性地鼓励跨军种间的协作（例如在得到提升前必须具备联合作战方面的经历）以及联合化训练和武器研发。正像《戈德华特-尼科尔森法案》在军方改革中所发挥出来的巨大作用，《情报改革和反恐法案》也应该在美国情报界改革中发挥出类似作用。

合作之所以重要是因为仅仅靠一个情报机构是不能够搜集到所有相关情报的。美国情报界每天能搜集到10亿条信息。如果信息经过分析人员的分析，去除掉其中的模棱两可和自相矛盾，那么生产出的情报就能帮助决策者了解相关情况并最终形成决策。例如，我们有可能从一名恐怖嫌犯的口袋中搜出诸如超市采购清单或是经过加密了的人员名单之类的东西。这些东西可能很不起眼，但是经过训练有素的分析人员的分析，就能发现恐怖分子的蛛丝马迹。可是，美国情报机构的情报分析人才从来都是不足的，难以分析所搜集的全部信息，但是在一个整合度较高的情报界中，情报分析人员能开发出新的情报分析和传递方法，从而克服人手上的不足，更好的完成工作。

成长于冷战时期的美国情报界有时看起来可以无所不能，但就是不能团结协作。除非情报分析人员自己偶尔能了解到的一些情况外，他们很少知道其他情报机构的同行都在干些什么。说到相互交流、相互合作、取长补短之类的方法，其重要性人所共知。如果说冷战时期战略威胁的增长是缓慢的且各种情报分析可以独立进行的话，那么不交流、不合作、不取长补短，或许可以应付的过来。但是，在冷战后，情况瞬息万变，必须要求采取果断措施，在这种情况下，不交流、不合作、不取长补短那是绝对不行了。

举个最近发生的一个事例来说，2005年春，中央情报局和美军北方司令部的情报显示，有两名乘客上了由中东飞往墨西哥的飞机。由于该飞机不会降落在美国本土，只是飞越美国领空，而且飞机也不属于美国公司，因此按规定没有必要在飞机起飞前向美方通报乘客名单。虽然航空公司认为这两名乘客看起来很可疑，但是他们两个还是未经审核就上了飞机。随后，航空公司就把这两名乘客的姓名传送到“美国国家反恐中心“这样的机构。随即，经过计算机联网查询30多个政府部门的80多个反恐情报数据库后，仅仅过了数小时，“美国国家反恐中心”的情报分析人员发现这两人曾经生活在美国，拥有飞机驾驶执照，且与两名“9″11”劫机犯有过联系，已经被美国政府列在“禁飞”名单之中了。基于此，这架飞机被禁止飞越美国领空，飞行员也随后决定将飞机飞回欧洲。通过此次事件可以看出，情报界的实时合作和快速反应能力是何其关键。

跨部门的合作存在于情报搜集和情报分析这两个层次。为此，国家情报主任办公室负责建立起由情报分析人员组成的一个“虚拟情报界”，它可以使情报分析人员摆脱部门之间的障碍，安全地交流思想和专业技术，充分地利用现代科技在情报搜集、存储、共享和分析上所带来的好处。情报分析人员正日益依赖网络交互式日志，例如可以加密的“博客”和“威客”（ 威客（wiki ）是一种提供“共同创作(collaborative)”环境的网站，也就是说，每个人都可以任意修改网站上的页面数据。“wiki-wiki” 是夏威夷语里“快(quick)”的意思。）。在这些工具的帮助下，擅长不同领域的情报分析人员能够共享他们的知识，共同组成虚拟团队，从而快速地完成情报评估。正在实施的“跨部门的联合勤务计划”可以使所有政府部门的人员受益于情报界所提供的情报产品。例如，根据该计划，新近建立的“快速分析支援和远程反应（RASER）小组”吸收了各个情报机构情报分析人员。未来他们将接受特别培训，从而使他们可以对危机做出快速反应，推动情报搜集工作，并促进各个部门之间的情报共享。从今年夏天开始，这批精锐的“特种”情报分析小组就将随时待命。一有情况，他们就会投入到最困难的情报目标分析工作中去。

美国情报界需要反思哪些地方是情报搜集的盲点，哪些地方需要更多的量身定做型情报，还有哪些地方投入了过多的力量。在“大规模杀伤性武器委员会”的推荐下所设立的“任务管理员”在帮助美国情报界反思方面做出了有益的贡献。“任务管理员”监督和管理高风险目标，例如朝鲜、伊朗、古巴和委内瑞拉，并在反恐、防扩散和反情报领域内进行有针对性的情报搜集和分析。在不影响当前情报工作的同时，情报界还致力于从事更多的深层次和长期性情报分析，从而使情报分析人员就不断变化的战争特点和能源安全等未来重大问题做出更加全面深入的研究。此外，在“9″11委员会”和“大规模杀伤性武器委员会”所强调的关于解决情报需求方面，情报界已经在使用一种另类的、“唱反调”式的分析方法。例如，禽流感是否能被用作武器；网络摄像头能否有助于粉碎恐怖分子阴谋等等。除了采取以上的这些措施外，情报界还能吸收来自民间的有益做法，并应用先进的情报分析技术，以帮助情报分析人员快速筛选和理解关键信息。

文化冲击

陈旧的文化和习惯必须要加以改变，从而使当今的情报界能够与国内外身处一线的情报人员、与华盛顿的决策者之间快速地传递情报。更重要的是，只是让“情报用户了解他应该知道的”这一长期存在的习惯做法应该废止了。在保护情报来源和情报分析方法的情报下，美国情报界应该以“我有责任去提供”为指导，向决策者、作战人员和情报分析人员提供相关情报。自9″11事件以来，虽然情报界在这方面取得了一点成绩，但政策和文化上的障碍依然存在。现在面临的挑战是如何使情报搜集者相信他们是信息的提供者而不是信息的所有者。

要做到这一点，就不仅要在秘密机构的成员之间，也要在联邦与各州官员之间共享有关恐怖威胁的情报。在这一方面，身处一线的情报人员为美国国家安全做出了突出的贡献。例如，2000年，北卡罗来纳州的夏洛特市警方在调查一起香烟走私案时发现一个支持黎巴嫩真主党并在许多州都设有分支机构的恐怖分子团体。2005年，加利弗尼亚州的托兰斯市警方在侦查一起加油站抢劫案时发现一个土生土长的穆斯林圣战团体，他们计划在伊利诺斯州实施一系列恐怖袭击。联邦与各州不应是在出现危机时在第一时间做出反应，他们应该合作成为防范危机的第一道防线。由此可以说，突破常规思维，正是为培养情报共享环境而设立的计划管理员的职责所在。根据《情报改革和反恐法案》（IRTPA），计划管理员将帮助联邦政府的各个部门，无论是秘密机构还是涉外部门，都能共享有关恐怖威胁的情报。

另一方面，在具体操作这一问题上也需要突破常规思维。政策上的障碍也体现在如何吸引具有专门技巧和特殊背景的情报专家上。出于保护情报来源和情报搜集方法的考虑，一些组织很难参与到情报工作中去。结果，情报机构面临人才上的困境，特别是能懂阿尔巴尼亚语、乌尔都语（乌尔都语：巴基斯坦官方书面语言的印度语。用阿拉伯字母书写，在印度被广泛使用，其主要使用者为穆斯林。）等小语种美国移民后代，又或者是那些具有专门政治、科技才能的美国移民后代。

这些人还保留着对这些文化的独特理解力，而这却很难从书本中学到。如果情报界要吸收这些人才，那他就必须更改相关规定，但是就目前情况来说，吸收这些人才还存在着诸多困难。

保持领先

整个冷战期间，美国情报界无论是在武器技术上，还是在计算机技术以及卫星技术上都保持着领先地位。在过去的20年中，伴随着科技知识的不断普及，创新的动力由政府向私人转移。但是对美国的敌人而言，他们也能因技术进步而快速获得对付美国的方法，这对美国决不是一件好事。

一旦在诸如生物科学，纳米技术和信息技术等领域取得突破性进展后，美国情报界就要利用这些技术上的突破。如同国防部计划局根据国防需求开发新式武器一样，新成立的“情报高级研究计划中心”负责开发情报技术的开发。其成就之一就是于2004年开发的“阿耳弋斯系统”。该系统取名自希腊百眼巨人之名，它可以监视外国新闻媒体和其他公开的消息来源，以获取重大传染病或生化事故发生的征候，例如日益增长的旷工率，问题百出的卫生保健基础设施以及其他异于正常情况的现象。例如，在2006年11月禽流感爆发初期，“阿耳弋斯系统”就全部投入使用并对禽流感疫情进行了严密和有效的监控。如今，它每天能从21个主要语言的近3000个消息渠道监视多达100万条的新闻报道。未来，它还能从公开消息来源敏锐的察觉导致社会动荡的其他原因，特别是那些封闭社会中爆发的核事故和环境灾难。

然而，在开发新技术之外，如何有效的把设计中的新装备应用到实际工作中去，这也是很关键的。为了达到这一目的，“快速技术转化计划”就是把其关注的有潜力的技术研发项目快速和有效地转化成具有实际应用功能的装备。“快速技术转化计划”已经证明了它的存在价值。自从去年年底该计划启动以来，在其资助下，联邦调查局的“生物特征快速获取平台”能方便地获取外国狱中嫌疑犯的生物特征。它还可以帮助使用者收集和储存指纹信息，并从联邦指纹库中进行实时的电子搜索。搜索结果还可以快速的列出被查询者曾经使用的身份信息和过去的犯罪记录，以及是否曾参加过恐怖活动等情况。就是在“快速技术转化计划”向联邦调查局的提供“生物特征快速获取平台”资金的两个月后，该局的特工就开始应用该平台来甄别那些曾经蹲过外国监狱的人是否有犯罪记录，又或是他们是否会威胁美国安全。

但是，要想缩短这些先进技术转化时间，并真正为美国情报人员所用，那么就必须要缩短这些技术的开发周期。在这一方面，还要许多工作要做。例如，美国情报界的欧洲同行们能够在5年内用不到10亿美元来建造、发射和运行一个全新的卫星系统。相比来说，虽然美国的卫星侦察系统要远比欧洲的更为复杂，但是开发它却需要10年以上的时间并花费数十亿美元。而结果则可能是，为了能在一个卫星系统上集成更多的功能并避免发射任务失败，系统本身不可避免的会越来越复杂，对技术本身的要求也越来越高。美国情报界要缩短这方面的差距，那么在采购政策上它既要自律又要不失灵活。正是基于此，为提升采购事务的重要性，美国国家情报主任近期就专门设立了一个负责采购事物的国家情报副主任（目前已有四位国家情报副主任）。

结束语

虽然美国正在着手解决情报系统所存在的具体问题，但是决不能对战略环境的变化视而不见，因为它们决定着目前这些努力能否最终取得成功。美国必须认识到随着时代的发展，美国所面临的威胁已经发生了重大变化。为迎接挑战，美国也应改革相关的情报工作体制。此外，对于威胁美国国家安全的国内外的恐怖分子、核扩散以及那些“流氓“和“失败”国家，美国情报界还应该根据轻重缓急加以应对。

如果要使改革美国情报界的努力能够持续下去的话，那么美国情报界就离不开行政机构、国会以及美国人民的支持。也许要花费很多年才能完全明晰国家情报主任职责和权利，并改变情报收集和分析的弊端和实现情报共享。同样地，在改变僵化的情报文化以及继续保持科技领先并推动新技术应用等方面，也是需要花费很多年的努力。为此，美国情报界更加需要美国人民贡献他们的耐心和他们的心智。