在属地管理与垂直管理之间：明初到清前期福建盐场管理体制的演变

作者：叶锦花 来源：学术研究

摘要：明初至清前期，福建盐场管理有属地管理和垂直管理两种体制，属地管理又有有无在地盐政机构设置之别。洪武二至二十四年，因盐场建设是国家重构地方统治秩序的一部分，又因朱元璋坚持“以良民治理良民”的理念，故盐场不设在地专管机构，场务由州县兼管。随着国家确立地方统治秩序、开中法推行，为更好控制食盐资源，洪武二十五年国家在盐场设盐课司，并逐渐形成户部通过盐政机构垂直管理盐场的体制。明中叶，场课改折、国家征收定额盐税，场务简化，民灶二役合并征发的观念逐渐被统治者接受，天启六年至康熙四十一年，福建灶户为降低赋役负担，地方官府为更好征收盐课，共同促成各场盐课司废除、场务归县管的属地管理制建立。雍正朝以降，福建推行与市场挂钩的盐税制，开始重视盐场产出管理，促成场员添设，形成场员协助州县处理场务的属地管理制。

明清时期，州县是管理户籍、征发赋役最为基本的行政机构，此外王朝国家还设置专门的机构对若干承担专门差役的人户及专门的经济资源进行管理。如国家在产盐区设盐场专管食盐产运销及其生产者（灶户）。盐场与州县分别执行国家规定的各项规章制度，完成管理人户、征发徭役等职责。需要注意的是，盐场往往坐落于具体州县境内，州县与盐政两套管理系统不仅并存，而且在事权、财权和人权上既有分工又有协作。目前，明清史学界不管是在州县系统的地方治理、赋役征调方面，还是在盐政系统对灶户及食盐生产的管理、灶役的征发方面，都已经取得丰富而深入的研究成果。部分学者考察盐场时，注意到了州县也有统治灶户、向灶户征调赋役的职责。近年来，在区域史研究视野下，一些学者深入考察盐场地区的赋役及其社会变迁，揭示了盐场和州县在盐场赋役征调上的复杂关系。那么，明清两朝，盐政和州县两套系统分别在盐场管理中发挥着怎样的作用？换言之，国家与地方在管理盐场方面的权力是如何配置的？

为分析此问题，本文引入了“垂直管理”“属地管理”两个概念。属地管理体制是中国大部分政府职能部门长期推行的“条块结合，以块为主，分级管理”的行政管理体制。所谓“条条”是指中央部委以及中央部委领导的垂直管理系统，而“块块”则是指各级地方政府以及地方政府领导下的职能部门。在属地管理体制下，地方职能部门受地方政府和上级部门“双重领导”，其中主管部门负责工作业务的“事权”，而地方政府管“人、财、物”。垂直管理体制是指中央部委或省直接管理地方职能部门，既管“事权”，又管“人、财、物”权，地方政府不再管理地方职能部门。

明清时期州县属地方政府，盐课司等盐政机构则是在地职能部门。这一时期官员的任命、一些重要场务的处理最终往往需要经过皇帝同意，不过，不管是盐场管理者的初步遴选及考满（考成）上报，还是盐课征收及其分配，其他场务的处理等具体操作都是在地机构具体负责。这些机构可能是盐课司，也可能是盐场县，还有可能是海防厅等其他机构，因时而异。因此，本文以福建盐场为个案，从地方层面考察盐场管理者、盐课征收、场务等方面的安排、处理，发现盐场管理体制在属地管理、垂直管理两种体制中转变，而属地管理又有无在地盐政机构设置、场务由州县兼管和有在地盐政机构设置、场员协助州县管理场务两种模式。福建盐场管理体制的演变与国家建立地方统治秩序、财政需求、盐税制度及民灶二役征发观念等因素密切相关。

一、洪武二年至二十四年州县兼管盐场的属地管理制

1368年，朱元璋在南京建立政权，逐渐开展地方统治秩序建设，同时加强盐政整顿，在福建设运司、分司等盐政机构催征盐课，但洪武二十五年（1392）之前福建盐场形成无场官设置、盐场由州县兼管的属地管理制。

洪武二年（1369），国家在宋元旧制的基础上调整福建行政建置，改路为府，府下设县，至洪武九年（1376）改福建行省为福建省布政司。与此同时，结合地方产业及元代之制，洪武二年国家在福建设置了盐政专管机构——福建都转运盐使司，下辖盐运分司，分司管辖盐场。具体包括：在福州府福清县设牛田场、海口场二分司，分别管辖牛田、海口二场；在兴化府莆田县设上里场分司，辖上里场；在泉州境内设泉州分司，同时管理泉州境内的四个盐场（晋江县的浔美、州二场，同安县的浯州场和惠安县的惠安场）。泉州四场统称“下四场”，其他三场统称“上三场”。福建七场都没有独立于州县的地理空间，不管是盐课司所在地，还是制盐场地，都在州县辖境内。

运司系统主要负责催征盐课，并按规定每年向户部奏报各盐场盐课征收情况。洪武二年，明廷下令福建运司照元朝之额征收盐课，福建七个盐场共征盐104572引300斤零。当时推行本色盐课制度，征课即收盐。盐每1引重400斤，故福建运抵每年应征盐41829100斤零，每场应征之课有定额。与明初配户当差制相配合，各场盐课由灶户生产、缴纳，由盐场具体负责催征。运司每年向户部汇报本司各场盐课催征情况，户部加以核对，并追责征收不足额者。《诸司职掌》载“凡天下办盐去处，每岁盐课各有定额，年终各该运司并盐课提举司将周岁办过盐课出给印信通关，具本入递奏缴，本部委官于内府户科领出立案附卷作数及查照缴到通关内该办盐课，比对原额，有亏照数追理”。

虽然早在洪武二年福建就设运司、分司等机构管理盐政，但是洪武二十五年之前福建盐场并非由国家、运司系统垂直管理，而是属地管理，具体则是由州县兼管。此盐场管理体制的形成与朱元璋治国理念及当时国家重建地方统治秩序的政治环境直接相关。朱元璋持有“以良民治理良民”的治国理念，并在洪武年间将之付诸实践。洪武年间，国家通过在地方上推行里甲黄册制度，试图建立一个“画地为牢”的社会，同时以地方大户充当里长、粮长，在赋役征发上形成将主要管理责任委之于粮长、里长的“钦定承包体制”。虽然盐场涉及食盐生产、征收、管理等特殊事务，但其管理体制仍在朱元璋“以良民治理良民”的治国理念下设计。洪武初年明廷虽继承元末盐政制度及管理框架，但废除了元朝在各个盐场设管勾司（或司令司）及由管勾（或司令）等正官掌管场务的体制。盐场不设场官，而由州县安排盐场大户管理。光绪《金门志》收录的《沧浯琐录》就载浯州场：“洪武二年，盐课照元征催，惟设盐司总场百夫长一名管办。八年，停罢。嗣又重行开榷，不设司令、丞诸名目，乃除授副使、攒吏。”据载，浯州场由百夫长“管办”，具体责任是“照元征催”盐课。

百夫长不是盐政官员，不仅不是官员，不由朝廷任命，而且不是由都转运盐使司指定，而是由盐场所在布政司授权。早在吴元年（1367），朱元璋规定盐场“百夫长省注”。即盐场百夫长由各行省长官记录，换言之，百夫长由各行省长官安排。统一全国后，朱元璋将该制度推行于各地，于洪武十年（1377）六月规定“各盐场百夫长听布政司注授”。虽然制度上百夫长由布政司“注授”，但是布政司境内盐场散布各县，福建七场就分别位于三府六县，布政使不可能亲自掌管各盐场灶户。因此，百夫长应是由盐场所在县选择并上报给布政司，最终由布政司批准任用。换言之，盐场由布政司系统安排、任命实际管理者。

与州县由地方大户充当里长、粮长一样，百夫长亦往往由盐场地方大户充当。明初，晋江浔海施氏六世祖万安公就被编佥为该场百夫长，谱载其“隶盐民千余户”。万安公之所以能充当百夫长，与其祖父菊逸公经商积累大量财富有关。

由盐场地方大户充当盐场实际管理者除与朱元璋治国理念有关外，还有利于国家在元末明初地方豪强占据盐场地方的情况下管理盐场。元末明初，盐场地方往往被地方豪强占据，官府往往无法有效控制盐场。福建亦如此，此可从龚名安的遭遇窥知。龚名安是元末明初人，家在晋江县二十都沙堤（今石狮市永宁镇沙堤村），因元末时先是平定了同村董二之乱，再是平定元末红巾军及西域那兀纳在泉州的叛乱，立有军功，从而被擢为浔美场管勾，之后授江西南安路上犹县县尉，但因兵乱而不能上任。福建行省令龚名安任州场司令，不久，郡中里厮跋扈，龚名安辞职。龚名安到州场当场官却因为“郡中里厮跋扈”而无法顺利任职，说明了元末泉州官府无法控制晋江的盐场。在这种情况下，对盐场地方势力加以认可和利用，有利于国家对盐场的统治。

洪武二年至二十四年（1391），州县不仅有权安排盐场管理者，而且在实际上负责了盐场事务。比如，灶户就由盐场县编佥。灶户编佥是直接关系盐课客源供应、盐场运作极为重要的事情，同时也是新政权稳固地方统治、整顿地方户籍的一个部分。因此，灶户与民户等其他户籍人群一样，都由州县统一编佥。与之相关的灶户人丁、事产信息都由盐场县登记。其他盐场事务，如灶户之间的矛盾调解、灶户有关的司法案件亦由盐场县兼管。州县还可通过对百夫长的选择、更换影响盐场盐课催征及其他事务的处理。

此外，洪武年间州县还负责了盐课分配。由百夫长负责催征的盐课贮存在盐仓。国家利用户口食盐法和开中法让盐课发挥财政作用。户口食盐法即官府根据编户人口数抑配食盐，让编户缴纳盐粮（钞）。开中法则是让商人将户部规定的粮草运送到边方粮仓换取食盐运销资格，以此满足边方军饷需求。洪武二十五年之前，福建仅有计口给盐法，而无开中。计口给盐法的推行，不管是食盐的抑配，还是盐粮（钞）的征收，都由州县负责。李龙潜指出，户口食盐法由各州县里长负责关支给散食盐，里长自具牛车，将食盐运到里中，计口给散食盐，收取盐粮或盐仓，缴纳上司。里甲散给食盐的同时，向编户征收盐粮（钞）。所征盐粮（钞）一部分留在府县库，一部分运送南京户部。

综上，洪武二十五年之前，虽然国家在产盐区设置运司、分司等机构专门管理盐政，但是盐场管理者的人事任命权由布政司掌握，灶户编佥及盐课分配实际负责人都是州县官员。因此，可以说这段时间国家对福建盐场的管理采用由州县兼管的属地管理模式。洪武二十五年之前盐场管理体制是朱元璋“以良民治理良民”理念的体现，同时是当时国家重建地方统治秩序的需求，故国家属地管理盐场的模式并非福建之特例，而是全国之惯例。

二、洪武二十五年至天启五年盐场垂直管理

随着明王朝大体完成地方统治秩序建设及开中法的推行，国家开始加强管理盐场，洪武二十五年各场设司派官、隶运司或提举司，形成户部通过运司系统垂直管理盐场的模式。

在明初实物财政体制下，不管是计口给盐，还是开中法的顺利运行都是建立在国家掌握食盐生产、占有食盐资源的基础上。开中法开始于洪武三年，起初仅是根据边方奏请而推行，次数少，涉及盐区亦少，且无定例，随着时间的推移开中次数逐渐增多，涉及的盐区也随之增加。为更好开中，户部不仅试图直接掌握各盐场食盐生产及盐课缴纳的情况，以便制定有效、可行的开中则例，而且需要各场配合其为报中盐商提供食盐。而不管是监督、督促食盐生产，催征盐课（食盐），还是根据规定将食盐分配给盐商，都费时费力，需专人负责。这也是元朝各盐区设运司、各场设盐官的原因。元朝郑介夫就指出：“今随处立运司，各场置令丞，实以课程浩大，必须另设衙门，以专管领。”因此，洪武二十五年国家取消百夫长，令各场置盐课司，设场官——场大使。当时福建虽无开中，但各场也在此契机下设了盐课司及场大使，同时废除管辖盐场的四个分司。场大使不再由布政司“授注”，而由朝廷任免，考满（考成）由运司官员负责向中央汇报。

随着盐课司的设置，明王朝逐渐形成由户部通过运司系统垂直管理盐场的管理体制。盐课司属于运司系统的管理机构，其上或为盐运分司，分司之上为运司，或直接为运司（盐课提举司）。福建七场盐课司就直接隶属运司。运司系统是拥有独立于布政司系统的处理本盐区盐政事务的权力，且直接向户部负责，“都转运使掌鹾事，以听于户部”，“国朝盐法专属转运，凡有兴革，径上之台使者”。盐课司是独立于州县之外的盐场管理机构，场大使与州县官员分属两个系统，在制度上互不干涉。

明初以降，盐政系统的职责逐渐增多。前文已指出洪武年间国家要求运司系统催征盐课，随着时间推移涉及盐课征收，食盐产、运、销及灶户管理等诸多方面的事务都明确规定由运司负责。嘉靖《两淮盐法志》详细记载运使：“摄两淮盐筴之政令，率其僚属八十有一人，以办其职务，给引符，表商盐，督课程，杜私贩，听讼狱，会计盈缩，平准贸易，明其出入，以修其储贡。亭民阽于水旱流亡则赈恤之，俾无失业。凡兴革之事，由于所属者咸质正于运使，运使乃议于同知、参于副使，白于御史，而后宣布于治境焉。”可见，运使统摄盐区境内盐政所有事务，除率领僚属督征盐课、分配食盐、预防和缉捕私盐外，还有“听讼狱”及赈恤亭民（即灶户）的职责。“听讼狱”即处理灶户司法案件。为保证灶户完纳盐课，明王朝将灶户的大部分司法权交给转运使，而限制州县系统的司法权。天顺二年（1451），国家规定若灶丁逃亡，运司官公同有司佥补，灶丁拖欠盐课并盐价者运司并分司官催征，拖欠税粮者府县官催征；弘治十六年（1503），国家规定“淮扬二府各场灶丁有欠税粮者，止许催促，不许拘拏监追，犯罪者行运司提问，亦不许径自拘扰”。福建转运使的职责大体与两淮一致，不同的是，两淮设有巡盐御史，转运使需奉巡盐御史之政令，福建无巡盐御史，转运使受巡按福建监察御史监督。

场大使执行朝廷、运司有关政令，负责盐场事务，包括催征盐课、督促和监督灶户制盐、砌筑及维修盐场相关设施、分配食盐、禁止走私等盐场违法行为，史载：“大使、副使之职，掌催办盐课之政令，日督总灶巡视各团铛户，浚卤池，修灶舍，筑亭场，稽盘铁，旺煎月雨阳时若煮法以春夏为旺月，恒雨则客水浸溢，恒阳则土气燥烈，盐俱不能生花则促令伏火广积，以待商旅之支给。凡包纳、折镪、和土、卖筹、虚出通关者，闻于判官，禁治之。”

各场为更好管理灶户、征收盐课，建立了独立于州县的灶户组织。明初福建各场中，以煎盐为主要食盐生产方式的上三场盐课司以团组织灶户，形成团组织，而采用晒盐法的下四场盐课司则以晒盐的盐埕、贮存食盐的盐仓组织灶户，形成仓埕组织。团、仓埕之下则仿州县里甲组织的设计，设灶甲，编佥总催、秤子、团首等盐场职役。盐场职役辅助场大使催征盐课、带领普通灶户到盐政衙门服役。

州县不仅随着盐课司设置退出盐场场务管理，而且随着食盐运销制度变化——计口给盐法败坏而开中法推行——不再在盐课分配执行中发挥作用。洪武朝以降，福建计口给盐法逐渐演变为州县官不给编户散发食盐而征收盐粮（钞）如故的局面。盐粮（钞）成为与盐及盐课完全脱离关系的固定税目，故州县虽仍负责征收盐粮（钞），但已与盐政无关。而随着永乐朝以降福建开中法推行，场大使除征收盐课外，也成为配合户部开中将盐课支配给报中盐商的具体操作人。

综上，通过运司、盐课司等地方盐政机构的设置，以及盐政制度的推行，明王朝建立了由户部通过运司（提举司）系统垂直管理盐场的体制。盐法政令由户部传达给运司，由运司传达给盐课司，由盐课司传达给灶户。明代的统治者强调盐政事务应该由运司系统处理，而不能由别的系统负责。万历四十一年（1613）巡按福建监察御史徐鉴就要求禁止“非盐官而代庖盐事”的现象，强调“非盐官不许预盐政事”，“运司所专责者鹾政也。盐课之盈缩，引目之挂销，该司得而主之。盐徒之纵横，水客之迟赴，该司得而问之。衙门各有统制，事权岂容旁落？盐官不理盐事是谓溺职，他官钻刺管理是谓越职”。

盐课司是国家垂直管理盐场的机构，州县则是明王朝统治福建的最为基本的机构。盐场县的职能与普通县一样，负责管理编户齐民，维持地方稳定，征调夏税秋粮、里甲正杂诸役，等等。盐场县对本县灶户及盐场地方亦拥有统治权，主要包括向灶户征调赋役——夏税秋粮、里甲正役，处理灶户相关的部分司法案件。州县有稽查私盐的责任，处理包括灶户走私在内的各类私盐案件。《大明会典》载：“凡守御官吏、巡检司、巡获私盐，俱发有司归问……仍须追究是何场分灶户所卖盐货，依律处断，盐运司拏获私盐，随发有司追断，不许擅问，有司通同作弊脱放，与犯人同罪。”

通过垂直管理盐场可避免州县干涉盐场事务，但因州县对盐场地区及灶户也有一定的管理权，故二司在盐场地区管理上存在利益取向不同、对待民间户籍赋役策略态度不同的问题，而盐课司和州县互相推卸责任，也致使盐场地区管理无序，史载“盐灶虽统于运司，而钱粮半输于州县，事无统摄，掣肘难行”。

三、明中后期场务简化与民灶二役征调观念转变

盐场垂直管理与配户当差户役制叠加，制造了民灶在管理上二分的格局：盐课司统治灶户、征收盐课，灶户制盐纳课免杂役，而民户服民差免盐课，民差由州县征调，盐课司与州县各自为政、民户与灶户二分。史载“灶有灶产，民有民产，民、灶各不相关，县、场各自为政”，“昔也，场自场，县自县，民、灶分而为二”。在此二分体制下，从管理的角度看，食盐生产与灶户、盐课司相配套，不可分离。这在正统八年（1443）浯州场是否裁撤盐课司一事中充分体现。

正统八年，福建布政使孙昇为了解决下四场盐课积压及沿海卫所缺乏军粮等问题，奏请将惠安、浔美和州三场盐课折米，并将孤悬海外、盐课积压最为严重的浯州场盐课司废除。经过福建三司及户部的讨论，朝廷最终否定孙昇关于浯州场盐课司废除的建议，而令浯州盐课全部折米，盐课司保留。之所以要保留浯州场，是因为在当时的民灶二分管理体制和观念下，盐课司裁撤必将牵引出诸多问题。比如，没有盐场专管机构，浯州岛还能继续生产食盐吗？该场灶户还能存在吗？此类问题在当时无法绕开，故孙昇提出了解决办法：“今后岁办额盐合令住办，将晒盐坵盘平夷，灶户归还有司办纳本等税粮，盐额除豁，盐课司革去。”此建议充分体现了灶户由盐课司专管、民户归州县管的逻辑，在此逻辑下，盐场废除，灶户则不能存在，故应改灶民户，改纳盐课为承办民差，制盐行为也要停止。

然而，孙昇之建议没有考虑浯州场的环境，也没有为该场灶户生计着想。受自然条件影响，明代浯州、烈屿二岛宜制盐而不宜种植农作物，制盐是岛上支柱性产业，“夫浯、烈皆海中地，飞沙走石，耕种不足糊口，惟于海滨积沙潮到之处，砌石为坵，以晒盐营生，故盐直[值]最贱”。在此状况下，若将盐场裁撤、不允许民间制盐，将影响岛民生计，甚至可能激发地方动乱。另外，孙昇的建议也说明了裁撤盐课司一事不是单纯的盐政系统内部改革，还与州县的利益及责任相关联。改革若成功，浯州场灶户变民户、改纳民差，同安县除征调既有赋役外，还需要征调灶改民部分差役。那么，应征多少民差？民间又是否乐意？诸多问题需要考虑。各种问题叠加，浯州场盐课司最终没被裁撤，只是盐课由本色改折色，其他依旧，即该场灶户仍为灶户，可自由生产食盐，仍旧缴纳盐课。

浯州场盐课司废除失败一事充分体现了在盐场垂直管理体制和配户当差制下，盐课司废除牵涉问题多，不易解决。简言之，废除盐课司成本高，故明中期福建许多解决州县与盐政系统管理问题的办法都是在遵循盐民二分管理框架的前提下提出的。如因为明中叶盐田役轻于民田，泉州府民田大量变为盐田，影响州县编差。为制止盐田变民田，嘉靖二十一年（1542）泉州府南安县知县唐爱清查泉州府盐、民二册，清出诡寄灶户之民田，呈准以后泉州各场盐册以嘉靖二十一年为实在，不准丁产信息变化。而嘉靖四十四年（1565）福建运使何思赞则指出唐爱的改革导致盐册攒造混乱，民间田产买卖后赋役推收混乱，呈准盐册根据民灶田产买卖开收。这两次改革都没有改变盐民二分的管理体制。而面对盐场管理“事无统摄”，统治者也在盐民二分管理的体制下讨论如何统一事权，户部称“宜令州县，事干运司者，俱听取问追理，无得沮挠”。

不过，民灶二分管理、民灶二役分征的必要性及观念随着对灶户所征盐课改折、对盐商所征盐税定额化、场务简化而逐渐发生变化。

正统八年，为解决泉州各场盐课积压及地方军饷缺乏问题，福建官府奏准了浯州场盐课全部折米，浔美、州二场盐课七成折米，盐折米由盐场征收并输纳位于盐场附近的永宁卫、福全守御千户所和金门守御千户所官仓，由泉州府官员负责发放给卫所官军，充当月粮。正统十三年（1448）浔美、州二场盐课全部折米，盐折米仍做永宁等卫所官兵月粮。弘治十六年，为处理盐课积压严重问题，惠安场盐课全部折银，盐折银由盐场征调，由运司起解户部济边。而灶户为降低灶役负担，与官员博弈，促成嘉靖九年（1530）浔美场盐课全部折银，嘉靖十九年（1540）州、浯州二场盐课亦全部折银。浔浯三场盐折银仍由盐场催征，输纳泉州府库，由泉州府发放给永宁卫等官军充当月粮。

与下四场开中不力、盐课积压不同，明初以降上三场遇到的问题是制盐技术改进带来的盐产量大增、盐场人群中晒盐者与不晒盐灶户之间的矛盾激化。为此，天顺元年（1457）福建官府将上三场灶户划分为依山灶户、附海灶户，将盐课分为依山盐引、附海盐引，并通过分别规定依山盐引、附海盐引的完纳方式解决问题。至正德四年（1509），因开中不利，户部要求福建运司将上三场依山价银解部济边，依山盐课免开中。因依山盐引约占总盐课的80%，附海盐引占20%左右，故正德四年以后上三场盐课八成征引，二成收盐，并参与开中。

改折后，盐折银都摊入灶户丁粮中科派。与盐课改折一样，明初以降由州县负责征调的福建各项赋役项目也逐渐定额化、折银化。万历初年，福建推行一条鞭法，除里甲正役外，州县征调各役都合并并摊入丁粮中征收。至此，由盐课司征调的盐课与由州县征调的赋役，不管是在征调手段上，还是在摊派客体上都一致了。

盐课改折之后，福建食盐发挥财政作用的方式也发生改变。本色盐课制度下食盐通过计口给盐法、开中法发挥财政作用，改折后国家通过在食盐生产、运输环节征收白银发挥食盐的财政作用。在福建，盐课改折后国家向食盐生产环节征收白银，利用盐折银解决地方及边方军饷。与此同时，国家不再征收改折后的盐引对应的食盐，放松对食盐生产控制，也没有对相关食盐流通进行规范和征税。

因此，盐课司的职责大大简化。首先，盐课由征收食盐改为征收白银后，不管是征收，还是保管，盐课司的工作量都大为降低。其次，改折的盐课不再专卖，盐课司无需再配合户部、运司将相应食盐支配给盐商。全部改折的各场也不再监管、督促地方生产食盐及运销食盐。盐课全部折银的下四场场大使的职务简化为征收定额白银，这就为州县兼管盐场提供了客观条件。而明中期全国各地由州县系统征调的各赋役项目的合并改革逐渐深入和普遍，特别是一条鞭法的推行，说明原本属于不同项目的赋役合并不仅在地方有群众基础，而且获得高级官员的认可与支持。

随着盐务简化及赋役合并征收改革的深化，统治者对如何管理民户、灶户，如何征调盐课、民差的认知也发生变化，盐、民合二为一管理、二役合一征调成为一种新呼声。万历四十一年两浙巡盐御史杨鹤称：“今也县即场，场即县，民灶合而为一，但令国课有归，此课出于场可也，出于县亦可也，纳课有人，则以灶产与民可也，谓民产即灶亦可也。”

在场务简化的客观条件和民灶二役合并征调的新观念的共同作用下，明中后期部分地方出现盐课归并州县征收，甚至裁撤盐场、运司或提举司的做法。如成弘年间属于两浙盐区的浙江永嘉盐场盐课折银之后，盐场士绅促成折色盐课均派到永嘉县田赋中，随粮征收。而同样属于两浙盐区的崇明天赐场因盐场所在沙洲孕育不稳定，且面临灶荡坍没、灶丁不足的困境，于隆庆元年（1567）废除，原本由盐课司征收的灶产荡课改由崇明县带收。因灶户大量逃亡、运盐成本太高，海北盐课提举司食盐生产与销售全面萎缩，税课额逐渐减少，于万历二十五年（1597）被裁革，不过，该司所辖盐课司被保留，盐课由各场征收后转解各场所在府。福建各场盐课司的废除亦在此背景下出现。

四、天启朝官民博弈与州县兼管下四场

正是在场务已简化及民灶二役可合并征调的认知下，天启年间官民博弈促成了福建下四场盐课司的废除。乾隆《晋江县志》载：“天启间，泉州盐民赴京沥疏，以盐户既有粮差，又有盐折。粮差征诸县，盐折征诸场官，转解防厅。两衙门分征，凡经承催差保歇之需索，重叠苦累。请裁去盐场官，将盐折归县并征。”灶户的要求最终得以实现，泉州场官被裁撤，盐场属地管理，场务归州县负责。

据上引文所载，下四场盐官被裁是灶户“赴京沥疏”的结果。蔡献臣是在此次改革中发挥重要作用的浯州场灶户，万历十七年（1589）进士，曾任湖广按察司按察使，万历四十六年（1618）升光禄寺少卿，此后多次上疏告假。居家期间，蔡献臣积极参与浯州地方公共事务建设，为灶户谋取利益，如反对下四场增课，支持盐折银归县征收，并促成下四场场官裁革。

泉州灶户要求盐折银归县征的目的是减轻赋役负担，理由则是他们比民户多一差，负担比民户重。蔡献臣声称：“乃里甲十年一编，盐既与民同，而总催十年一编又民户之所无，是民籍役一，而盐籍役两也。”实际上，这是蔡献臣等为促成改革而制造的说辞。明初，国家顾及民灶二籍徭役负担之均平，因灶户需承办灶役，而优免杂役。虽在实际操作中，杂役与灶役的承役负担和风险难以一致，但无“民籍役一”“盐籍役两”之说。然一条鞭法实行之后，民户亲自向州县提供的劳役仅里甲正役一项，其他役逐渐摊入丁、粮中，成为丁银、地银；灶户则除与民户一样服里甲正役外，还需充当总催、秤子等盐场职役。故在形式上“民籍役一”“盐籍役两”，而在实际上“役两”的下四场灶户赋役负担轻于“役一”的民户。不过，为了进一步降低灶户赋役负担，蔡献臣等灶户士绅通过“民籍役一”“盐籍役两”的说辞凸显灶户负担之重，且以编造册籍一事为证据。在福建，黄册和盐册都是十年一次攒造，黄册由里甲大造，灶户和民户都要参与，盐册编造则“民户所无，而盐户所独苦”，且编造盐册“其费更倍”。因为编造黄册时“里役只赴本县清审，朝往夕归”，编造盐册灶户“则往省赴运司（位于福州）候审，来往旬日，动费甚艰”。

灶户希望减“役两”为“役一”，即去掉总催、秤子之役，而去此役则在于改变盐课征收机构。在盐、民二役可合并征收的认知下，泉州灶户要求将盐课并入盐场县征收。该要求引发了各类官员之间及其与灶户之间的博弈，其过程远复杂于上引乾隆《晋江县志》的记录，蔡献臣于天启六年（1626）撰写的《下四场裁盐场官议》记载到：“即以浯州一场而论，岁课不过七百四十八两耳，万历初复益以坵船税二百有奇耳，而赘之以场官，重之以总催，其为分例杂费已鞭，系不可堪，后又督以海防，真不啻九羊而十牧之矣！使当年并归县官，第谨别其户籍，而时征其课入，不尤径省乎哉？何必另编役？为顷，该乡绅建议，盐民苦诉，已蒙院道允行……至坵船二税则责令邑幕追解，而要在裁场官，省总催，以少舒盐民增编之苦，甚盛心也。今县已征课，而场官仍复下场以图朘削，法无画一，民谁适从？此辈钻营，究不仍归盐司不止。则裁场官之疏不可不早题，即捧檄至者或留司别委，或送部改铨可也。”据蔡氏言，灶户的要求经历了从盐课归县征到废场官的变化。灶户起初仅要求盐课归县征，以便结束在盐场和州县两边承差的现状。该要求得到巡按福建监察御史、福建盐道同意，开始施行，然遭到场大使反对。

场大使之所以反对，与当时泉州盐课运作密切相关。正统朝盐课改折后，浔浯三场盐课由盐课司征收，由运司监督，由泉州府负责发放给永宁等卫所官军充当月粮。在此分工下，场大使催征盐课压力小，而操纵盐课空间大。因为负有督征职责的运司因该三场盐课征收情况与自身政绩关系不大而督征不力，而具体负责该款项分配的泉州府又无权监督。浔浯三场场大使不仅利用催征之便向灶户寻租，中饱私囊，还挪用盐课，不及时解给泉州府。而盐课归县征的改革剥夺了场大使的权力和利益，故场大使在巡按福建监察御史、盐法道同意盐课归县征后仍向灶户征收盐课，并试图收回盐折银征收权，“此辈钻营，究不仍归盐司不止”。于是，蔡献臣题请裁撤下四场场官，并给福建巡抚朱钦相写信，云：“敝同（同安县）有利当兴则料罗建城是也，有害当除则浯洲场官是也。同安盐民田地差税与里甲同，就中复苦以场官，编以总催，则视里甲倍之。老公祖一旦罢场官而征盐课于本县，此百世利也，则不肖既受台之赐矣。”福建巡抚支持之，不仅兴建料罗城，而且裁撤盐课司。

福建巡抚等官之所以支持盐场裁撤，除其与蔡献臣之关系外，还因为上述泉州盐课征收、督征及支配职责分工对州县及军费军政都不利。在该分工模式下，场大使不管是不积极催征盐折银，还是催征之后挪用、干没，或是迟缓解纳，都影响永宁卫等卫所官兵月粮的发放，也左右了泉州府官员给卫所官兵发放月粮职责的完成。然而，在该模式下，泉州府无权督征，难以有效制约。若盐课归县征，作为其上司的泉州府则可直接管制、监督，减少永宁等卫所军饷获取的阻力。

由专官管理盐场可以说是洪武二十五年之后的国策，何以中央朝廷最后也同意下四场盐课司废除？原因在于该四场盐课与中央财政直接收入关系不大。盐课折银后，国家仅向该四场灶户征收定额盐折银，所征收盐折银仅惠安场一场514两有奇解部，由户部支配，其他三场共2894两有奇虽然名义上是中央财政收入的一部分，但实际上存留地方，充作地方卫所军饷，中央无法对其进行灵活支配。

盐课司裁撤后，下四场场课归县征，用途不变。浔二场盐折银由晋江县征收。浯州场盐折银由同安县征收，所征“系存留，解泉州府清军厅充给永宁、福全、金门各卫所官军月粮”。惠安场盐折银由惠安县征收，解纳运司，由运司“解赴户部，以备边用”。盐场县获得直接征收盐折银的权力，而泉州府有权对其进行监督、管理，进而掌握了此项银两征收的主动权。

值得注意的是，正统八年影响浯州场盐课司废除的灶户户籍、赋役及制盐等问题，已不在天启年间改革者的讨论范围内。可见当时的人们不再关心此类问题。盐课司废除后，灶户户籍依旧，且仍可自由决定是否生产食盐。灶户仅需向盐场县缴纳定额白银则可完成盐课任务。盐场县并没有因袭盐课司催征盐课的组织，而是利用各县既有的征收地亩钱粮的组织收取盐折银。总催、秤子、团首等头目失去存在的意义，故而被裁撤，灶户得以免去总催、秤子等职役，无需在勾摄州县地亩钱粮之外催征盐课，也不用前往运司编造盐册。故方志记载改革后“百姓称便”。

随着盐课司的裁撤，除征收场课外，其他原本由场大使负责处理的场务也都归盐场县负责。盐场县成为盐场的实际且唯一的管理者。而州县官之任命、考满依旧由布政司系统上报，由吏部负责。盐课不管是催征，还是实际分配操作，都由州县系统负责。

简言之，在盐场事务简化及盐民二役可合一征收的新认知下，天启年间泉州府灶户为降低灶户赋役负担，与官府博弈，促成下四场盐课司废除，形成盐场无盐政机构、场务归县管的属地管理制。是次改革仅局限于泉州下四场，而上三场盐课依旧由盐课司征收，故福建盐场属地管理与垂直管理两种模式并存。

五、顺治康熙年间州县兼管盐场模式的推广及其插曲

1644年明清鼎革之初新政权继承明末福建盐场管理框架，此后福建官民将州县兼管盐场的属地管理模式推广到其他盐场。然下四场的管理体制因盐课用途改变及国家财政紧张而发生变化——盐课由泉州府海防厅代征。

清初，福建官员一致认可州县兼管盐场的属地管理模式，并要求将之推广到福建其他盐场。顺治十四年（1657）巡按福建监察御史成性称：“浔美、州、浯州三场明代亦设场官，其盐折上供领于泉防同知，作永宁卫军饷，后撤场官，民皆称便。”并以动乱之后福建上三场场官职权轻，难以有效管理盐场、征收盐课为由，建议废除各场盐课司，其言：“而上里、海口、牛田三场远在海澨，场官职微权轻，寇扰之后，人民借口凋残，追呼无效……请罢上里、海口、牛田场官，领其事于福清知县。”

然而，清王朝建立之初各种抗清武装力量仍活跃于多个地方，平定动乱、稳固政权需要大量经费支持。而清廷为了获得民心，取消明末增加的各种税费，规定各地按照明万历四十八年（1620）之额征税，然而，在动乱的环境中，万历四十八年之税额也往往无法足额征收。如顺治年间各盐区基本都无法足额完成盐课任务。因此，顺治朝国家财政极为紧张，朝廷不愿意让任何一笔“合法”的财政收入可能存在收不到的风险，于是以州县系统和运司系统互不统辖，县官征收盐课“恐日久法玩，呼应不灵，起解必衍迟”为由，否定了成性的建议。

不过，福建官民也没有因此放弃盐场归县管的呼吁。康熙四十年（1701）上里场灶户梁鳌、牛丁、梁威仲等呈请盐折银归并州县征收。同年九月，闽浙总督郭世隆、福建巡抚梅锡联名上题本，支持梁鳌等灶户的要求：“查两场各盐折即系福清、莆田两县民田，原属盐户之业，随名盐田，县纳正供，场征盐折，皆出一田，所赋并非取卤煎盐以为输纳也，此项盐田既纳粮于县，复纳折于场，彼此差催，难免两地追呼废时跋涉之烦。”引文中“两场”是指莆田县的上里场和福清县的海牛场，所涵盖的范围是明代的上三场。明清鼎革，清廷继承明代上里、牛田和海口三场设置，迁界之后三场变两场。顺治十八年（1661）福建迁界，各场因在界外而被迁弃。至康熙元年（1662）四月，在福建总督李率泰的奏请下，上三场部分场团得以恢复生产。其中，海口场复晒五团，牛田场复晒二团，上里场复晒十三团。为了防止晒丁与海上势力勾结，福建军事化管理盐场和食盐生产，将仅复晒五团的海口场和仅复晒二团的牛田场合并成为海牛场，展界后仍保持此设置。

据上引文献，康熙四十年福建总督、巡抚提出盐折银归县征的理由不再是天启朝的“盐籍役两”，而是灶户“一田两赋”，即“盐田既纳粮于县，复纳折于场，彼此差催，难免两地追呼废时跋涉之烦”。“一田两赋”的观点早在顺治朝就出现。顺治十五年（1658）浔美场灶户士绅粘本盛言：“盐丁即县民丁，盐米即县民米。”康熙五年（1666）至十三年（1674）任福建巡抚的刘秉政认为：“灶户即系县民，灶地即系民地，惟民隶盐籍者名为灶户，而灶户买民田者名为灶田，照例纳粮于县，之外复纳盐折于场……但查盐折原由于地亩输征，而盐田又在于民田分派，向系一田两赋。”从赋役演变的角度看，地丁钱粮包括了一条鞭法后摊入田亩中的各种役银，而盐折银是从明初本色盐课改折而来的，不过，对于清初的人而言，演变过程已不重要，重要的是盐折银和地丁钱粮都是税，且都出自田地，由一个机构征调不仅合情合理，而且省时省事。

随着康熙二十三年（1684）台湾进入大清版图，东南沿海地区趋于安定，国家财力逐渐充裕，中央对地方上财政资源的控制逐渐放松。康熙四十一年（1702）朝廷批准了福建方面的请求，将上里、海牛二场场大使裁革，二缺俸禄银两解充兵饷，督晒缉私诸盐务归福清、莆田二县县丞管理，盐折银归县征。其中，上里场实征盐折银3915两有奇，由莆田县经征；海牛场现征盐折银2596两有奇，由福清县经征。二场盐折银原由场员征解水口分司转解运司，改革后则由莆田、福清二县征收，径解运司，造报奏销，以专督征。

顺治朝国家财政紧张不仅推迟了福建上三场归县管理的改革，而且令既有州县兼管盐场的改革成果出现插曲。顺治六年（1649），国家废除明王朝在泉州府设置的卫所机构及卫所官兵。随着泉州永宁卫、福全守御千户所和金门守御千户所的裁革，原本作为这些卫所官兵军饷的浔浯三场盐折银的用途需要被重新安排。正面临财政紧张的朝廷要求该三场盐课起解入京，史载：“顺治六年，以卫军既革，将盐折清入解京，而责成于防厅。”“今无卫军，此项应清出，汇入解京之数。”据载，为了确保该项银两准时解运京城，户部提出对州县能否准时征收、起解盐课的顾虑，然而没有恢复明代盐场设司派官的体制，而是令泉州地方既有的机构征收，即规定浔浯三场盐折银由泉州府海防厅专征，海防厅征收后“每年分为两次解运，定限四月、十月为期，赴盐法道挂号，经解布政司交纳”。利用既有机构征收，而不另设机构，一是为了节省财政支出；二是没必要，因为朝廷仅改变盐课征收机构，盐场其他事务的管理依旧由州县负责。

泉州海防厅催征盐课的办法是效仿明代令灶户充当总催，催征盐课。然随着明末清初动乱的发生，特别是迁界、复界的开展，泉州灶户迁徙不定，海防厅没有也不可能恢复明代的埕组织。因此，令总催催征盐课实际上是令盐大户承包盐课。盐大户除充当总催外，还需承办州县大当，又可能受到两个衙门的剥削勒索。而海防厅催征也减少了州县经手之税银。因此，福建官民多次要求恢复场课县征的制度。顺治十四年，成性建议“浔美、州之领于晋江，浯州之领于同安，一准诸此，则庶事画一，民无重累”。顺治十五年浔美场灶户士绅粘本盛、顺治十七年（1660）福建巡抚李时茂等人都曾奏请盐折银归县征收。然而，在国家急需财政收入的情况下，这些呼声都没被重视。

雍正帝登基以后着力整顿盐政，考成越来越严厉，而泉州盐折银征收极为混乱，“浔、盐折笼统混淆，一户未清，遍累众户，丝毫未完，混指混拘，蠹书卖产脱空，增减靡定，盐户受累终无巳时”。这给闽浙总督、福建巡抚及泉州府海防厅等与场课征收有关的官员带来压力，他们迫切要求改革浔浯三场场课征收状况。

雍正八年（1730），时任泉州府海防厅的张嗣昌就建议将浔浯三场场课归县征，得到了总督、巡抚的支持，而晋江灶户士绅张焕登、蔡为东立马联合其他灶户呈请盐折银归入图甲，史载：“先是盐折归县未奉部覆，即有进士张焕登、举人蔡为东等，同盐民四十余户，呈请盐折归入图甲。”在户部复准后，晋江灶户士绅吴九美、张登解和张雕等人再次要求将盐折银并入地丁银，“及奉部准，有举人吴九美、生监张登解、张雕等呈请俯从民便，饬令户总书核算盐折，附地丁则例，同民里书造附图甲册后，如条鞭法，一完百完”。

在福建官民共同努力下，浔浯三场盐折银并入地丁银，“其隶于浔渼场者每亩加征盐折银三分二厘二毫，隶于洲场者每亩加征盐折银二分零二毫零”。盐折银与地丁银一同征收，“将盐折附于地丁都图册后并征，仍行分款批解”。此后，浔浯三场盐折银再次归州县征收，“浔美、州、浯州三场盐折原系泉州府海防同知征解，雍正八年归入晋江、同安二县经征”。

综上，至康熙中期福建各盐课司都被废除，至雍正八年福建所有场课都归盐场县负责。

六、雍正乾隆时期场员协助州县管理盐场的属地管理制的形成

随着盐税制度改革、盐政考成严格化，雍正朝以降，福建官府开始重视对食盐产出的掌握，并促成盐场场员的设置，形成场员协助州县管理盐场的属地管理体制。

李晓龙和徐靖捷指出明清两朝盐政管理重心有所不同，明代强调灶户在盐场管理中的重要性，而清代盐场更重视官府所掌握的盐斤数额，盐场管理的重心在于将盐场出产的盐斤尽数归入官方控制的公垣之内。不过，与两淮早在顺治十七年就采取加强对盐场出产控制的“盐斤入垣”政策不同，福建方面直到雍正朝才开始重视。该转变与福建盐税（食盐运销税）制度改变及国家盐政考成密切相关。

明清鼎革之初，国家要求福建按照元末之制运销私盐，并按明万历四十八年之额征收盐税。然而，康熙十九年之前，福建境内除清朝的势力外还有其他武装力量盘踞其中，动荡不安，有些地方甚至大部分时间不在清廷的管辖范围内。食盐运销受阻，盐课亦征收不足。康熙十九年开始展界，国家重建福建盐政秩序，多次通过增加盐引数、正引加课、每引加斤加课等办法，提高福建盐税。不过，福建盐税仍在明中期确定的定额税框架下。直到雍正元年（1723）的改革才完全突破此框架。雍正元年，在皇帝加强整顿地方财政亏空和吏治的环境下，闽浙总督觉罗满保对福建盐政进行釜底抽薪的改革。他裁革浮费及福建所有盐政衙门，废除盐商，奏准福建食盐自由运销，盐税就场征收。史载：“雍正元年，覆准将盐院衙门各官及商人尽行裁革，应征课饷照广东琼州府征课之例，均摊各场，交与各州县照数收纳，解交司库，仍令每场选委佐贰官一人专管盐务，令买卖人等平买平卖。”

雍正元年就场征税以后，福建盐税剧增，不仅改变康熙末年以来福建每年大概亏欠三分之一左右盐课的情况，而且雍正二年（1724）在足额征收了原盐课额（90461.6两零）和公费银（82210两）外，还多收了“盈余银”90068两。“盈余银”约是福建原盐课额，这大大刺激了统治者，此后，福建放弃明代定额盐税制，实施与食盐运销情况直接相关的浮动税制。鉴于食盐运销情况受食盐市场、社会环境影响大，盐税波动幅度大，为了顾及食盐市场的同时保证盐税征收，统治者对福建盐税进行分类。雍正六年（1728），福建盐税分正课和余课，正课为定额盐税，余课为浮动盐税。正课159159.7两零，余额无定额，只需尽数奏销，“其余溢行之盐，将所获之银，尽数造入盈余册内具题”。乾隆七年（1742），福建推行招商行盐制度，同时根据历年食盐行销及盐税征收情况，对盐税进行调整，规定每年盐商所行之盐引分为正引、余引和额外余引三种，分别缴纳正课（159159.7两零）、盈余盐课（141698.6 两零）和额外盈余盐课。前二税目为定额盐税，“如有销不及额，照例报参”，后一税目为浮动盐税，对应盐引可灵活销售，盐税尽数奏销则可，不必考成，“不必注定州县，令各路通融办销，尽销尽报，不入年限考成之内，倘有存剩余引，缴部察销”。额外盈余盐课乾隆元年（1736）有59623.9 两零，乾隆三年（1738）有 74416.3 两零，乾隆四年（1739）有 98193.3 两零等。

浮动税制极大地激发了福建官员管理盐政的积极性。不管是余课，还是额外盈余盐课，只需根据实际食盐运销情况奏销则可，而无考成任务，故福建相关官员可多征收少奏销，多收部分存留地方，充当地方经费。为了征收更多的盐税，福建官府不仅重视对食盐运销的管理，还加强对食盐生产的管制。雍正六年，福建总督高其倬借鉴两淮等其他盐区在盐场设置收盐公垣的做法，奏准在福建最大的盐场——福清场设总仓收盐，“晒丁将所晒之盐统归一处”。不仅如此，雍正、乾隆两朝，福建官府在促成福建盐场场员设置上不遗余力。雍正四年（1726），福建官府指出“盐政必须专官料理，方能裕课”，要求挑选同知、通判、知州、知县四五名委任场务。雍正七年（1729）福建总督高其倬奏准了“添设福建盐驿道衙门库大使一员”。至雍正十二年（1734）改福建盐驿道为盐法道，专管盐政。雍正末年，闽浙总督和福建巡抚多次以“委现在佐杂办理，专顾场务于本任必致旷职，兼顾本任于场务又废弛”为由，要求添设盐场专员。如闽浙总督刘世明、郝玉麟，福建巡抚赵国麟等就奏请保留漳州知府耿国祚等20余名福建原任官员专管盐场，但都被户部驳回。乾隆元年闽浙总督郝玉麟再次奏请简发人员到福建办理场馆盐务。最终，朝廷批准了10名。乾隆五年（1740），闽浙总督德沛奏准福建场馆大员按两淮之例，每年俸薪银40两。此后福建场馆大员人数逐渐增多，乾隆二十四年（1759）有15名，至乾隆四十七年（1782）有24名。新添场馆大员包括场员和馆员两类，前者即管理盐场的大员，后者是在盐馆（位于关津要地）抽盐税的大员，共有3员，分别管理石码盘验关、西河验掣关和浦下验掣关。

福建场馆大员设置之初非实缺，不由吏部铨选，而由闽浙总督负责委任、调整，“凡遇场务需员，历系督臣自行委署，并不题补，甚有办理未协者亦系督臣随时自行更调”。乾隆四十七年，闽浙总督陈辉祖指出福建场员非实缺，在晋升、俸禄等方面的待遇不如其他盐区的场员，不能全心全意管理场务，而福建场务今昔不同——福建盐场产出增多，税课是之前的两倍多，“场产日裕，引课日增，核计正额盈余共应征银二十七万二千余两，较前多至两倍”，奏请将原设场馆大员中事务繁忙的、重要的17个定为实缺，“以专责成”，余下7个仍为非实缺。该奏请获得批准。实缺场员缺出归户部拣补，待遇“与八品之按察司知事”等官一致。

盐法道、场员设置之后，福建盐场拥有专门的管理机构，但是并没有形成垂直管理体制。场员不像明代的场大使那样拥有盐场事务独立处理权，也不再如明代那样独立于州县。体现在：其一，盐场行政权归州县，场员是协助县官处理收盐、配盐等事务的具体办事人员。场员是在明末清初盐场归县管的基础之上为更好管理食盐生产而设置的，其最为主要的职责是收盐并坐配给官运、商运各县，故场员缺之繁简由各场食盐产量决定。而盐场行政权力仍由州县掌握。这在灶田（晒盐坵埕）开垦升科、废弃免课一事的处理中充分体现。

向制盐环节征税是盐场管理最为重要的任务之一。此任务在盐课司废除后由县官负责，加派场员后依旧。迁界间福建灶田多荒废，展界后官府鼓励民间垦复灶田升科。自康熙十九年至乾隆朝，处理垦复灶田升科是福建盐场管理的重要内容，具体则由州县单独处理，或场员协助州县处理。乾隆二年（1737），福建漳州诏安县垦户沈进在岭港开筑盐埕十六坵、盐八口，禀报诏安县升科。诏安知县苏石麟饬令该地团甲进行查明、取结。甲头沈子英称沈进所禀属实，具结。苏石麟获得甲头具结后，申报福建盐法道。盐法道随即照例饬委诏安县邻县漳浦县查勘。漳浦知县长庚申称亲自到诏安县履勘，该事属实，并出具印结。盐法道副使高元崑将该事申报闽浙总督郝玉麟。郝玉麟复核无误，造册送户部，并与福建巡抚卢焯一起上奏皇帝。经过户部会议，乾隆帝批准，“将前项应征课银公二两七钱二分自乾隆二年为始，按年照数征收，造入奏销册内具体稽核”。沈进新筑盐埕十六坵、盐八口终于升科。笔者所见乾隆年间的11份灶田升科奏折涉及福建福州、泉州、漳州等府，这些地区民间开垦灶田升科的流程基本与上述一致。除乾隆十四年（1749）浯州场垦复灶田由场员上报、乾隆三十一年（1766）福清县盐埕垦筑由该县知县与福清总场大使共同上报外，其他的都由县官单独处理。可见，新筑盐埕升科主要由州县负责处理，场员或不参与或协助办理。

其二，盐政机构不像明代的运司系统那样独立于州县，而是在受中央管辖的同时受到州县系统的管制。一是盐政机构不再独立向户部负责。盐法道专门处理福建全省盐政事宜，但不像明代都转运盐使司一样直接向户部负责，而是隶属督抚，受到督抚节制。场员虽归盐法道管，但同时也接受府县管辖。二是场员的任命既掌握在朝廷手中，又受制于总督。场员改实缺以后，由吏部拣补到省，具体职位则由总督安排，“部发候补知县、举人或由例捐到省，听总督部堂拨用，俸满以知县迁除”。三是州县掌握场员政绩考核权。场员收盐的相关考成由闽浙总督负责，由盐场所在府盘查、加结。史载：“闽省各场、团产收盐斤，例应按年考核盈绌，分别功过，造具实产实收清册，出具无捏切结，送府盘查确实，由府道加结，于十一月内详请咨题等因，久经通饬，遵照在案。”

总之，乾隆元年福建在坚持州县掌握盐务职权的前提下，添设场员，形成场员接受朝廷和地方有司双重管制的属地管理制。

七、结语

综上，明初到清前期，国家对福建盐场的管理在属地管理和垂直管理两种体制中演变，而属地管理又分无在地盐政专管机构设置、盐场由州县兼管和有在地盐政专管机构设置、场员协助州县管理盐场等两种模式。福建盐场管理体制的演变与国家建立地方统治秩序、财政需求、盐税制度变迁及由此引发的盐民二役征调观念转变密切相关。

洪武二年至二十四年是盐政系统整顿的重要时期，也是国家巩固政权、重建地方统治秩序的关键时段。这一时期国家在产盐地设置运司、分司等盐政机构，但在朱元璋“以良民治理良民”的治国理念下，盐场不设专管机构，而由州县系统安排盐场地方大户负责催征盐课。又因这一时期的许多盐场事务既是盐政事务，又是国家稳固其在地方的统治、建立地方统治秩序的一部分，故由州县统一负责处理。而随着国家政权的稳固及地方统治秩序的建立，以及开中法的推广，户部为更好地控制食盐生产及食盐而在盐场设司置官，形成由户部、运司系统垂直管理盐场的体制。盐场垂直管理与配户当差制结合形成盐民二分管理、盐民二役分征的管理体制和观念。在此框架和观念下，盐课司废除涉及灶籍、制盐、赋役等多种问题，处理成本高，故统治者往往在二分的框架下处理盐民问题。不过，盐民二分的观念随着盐课改折后场务简化、盐民二役趋同而发生变化，盐民合一管理、盐民二役统征分解得以被时人所接受。在新的观念下，天启朝泉州灶户为了降低赋役负担，通过与官府博弈，促成泉州四场盐课司废除，盐场归县兼管，形成无在地盐政专管机构设置的属地管理制。清初，虽然浔浯三场盐课因用途改变而被急需财政收入的户部要求由泉州府海防厅专征，但是州县兼管盐场的体制被推广到福建所有场。而随着国家越来越重视盐政官员考成及雍正朝福建与食盐市场挂钩的盐税制度的推行，福建官府开始重视对食盐生产的管理，促成盐场场员的添设，新制度建立在州县兼管盐场改革成果基础上，逐渐形成在地盐政专管机构与州县并存、场员协助州县管理盐场的属地管理制。

本文所揭示的明初至清前期福建盐场管理模式的演变逻辑及趋势具有普遍性。洪武年间，盐场管理机构设置、盐场地方社会秩序建设相关制度具有全国性；明清时期国家财政体制及其在地方上的运作影响着各盐区，而明初征收本色盐课、明中叶盐课折银、清前期重视盐场收盐等都是各盐区普遍经历的；民灶管理观念的转变也在统治集团普遍出现。故明清时期各区盐场管理体制有些共同的演变趋势，如明中后期盐课司在盐场管理中重要性下降、州县作用上升，有些地方盐场经历了从管理生产者与产品的基层行政机构到生产监督机构的转变，州县取代盐场，成为盐课征收和管理的重要机构，有些地方直接废除盐课司，盐折银归县征，而清前期则再次加强盐场管理，管理的重点从控制灶户变为控制盐斤，等等。不过，这并不是说各盐区盐场管理体制的具体改革和演变过程一致。实际上，国家并没有自上而下地、有规划地调整盐场管理，相关变化有国家为加强盐政管理、盐税征收而进行的自上而下的改革，也有盐场地方人户为减轻赋役负担、地方盐政相关官员处理盐政运作中具体面临的问题要求的自下而上的改革。因各场面对的社会问题及解决的方案不一，盐场管理涉及朝廷、盐政机构、地方有司及灶户等不同群体的利益在其中的博弈亦不同，故明清两朝各场管理体制改革历程及改革方案有所区别，且改革出现一定的路径依赖，最终致使盐场管理体制的演变过程及其方向多样化。这不仅体现在两淮、两浙、广东、福建等不同盐区，即便在福建盐区也分为上三场、下四场两种情况。