论晚清“裁厘统捐”与“裁厘认捐”的尝试及夭折

厘金是清末因应太平天国农民起义运动而抽征的临时性商业税捐。对于清朝统治阶级来说，厘金在镇压太平天国过程中的作用可谓功侔湘军。但自厘金抽征以来，自朝廷至地方，从官方到民间，不断有人指斥厘金的弊窦。清政府既认同开征厘金乃不得已之为，亦承认其危害之大。不仅如此，西方列强虽然享有子口半税的特权，但厘金的盛行毕竟有碍于他们扩大对华的经济侵略，因此外国侵略者对厘金也多有谴责，从而使厘金成为“前四十年（指新商约谈判前）许多国际磨擦的因素”[1]。但因厘金于清廷国库、于地方财政举足轻重的地位，使厘金无论从理论上还是在实际中都不可能实行无条件的裁撤。《辛丑条约》后，清政府相继与英、美、日、葡等国开展了以裁撤厘金、加增关税为核心内容之一的新商约谈判。“裁厘加税”在清末并未取得预期的效果，但为了给“裁厘加税”作准备，必须对厘金制度进行改革，即转换厘金征取的手段和方式，官方的“裁厘统捐”和商民的“裁厘认捐”正是如此。史学界对清末官方的“裁厘统捐”尚无研究，关于商民的“裁厘认捐”虽有几篇论文，但都仅局限于江苏一省。（注：参见马敏《清末江苏资产阶级裁厘认捐活动述略》，收入《马敏自选集》，华中理工大学出版社1999年版；王翔《从“裁厘认捐”到“裁厘加税”——清末民初江苏商民的两次重要斗争》，载《近代史研究》1988年第3期；第海林《张謇与清末江苏裁厘认捐活动》，载《江苏社会科学》1995年第6期；申义植《试论张謇关于厘金税的思想》，载《江海学刊》1996年第6期。）本文将对清末官方的“裁厘统捐”与商民的“裁厘认捐”作一系统梳理，试图从厘金税收的角度探讨晚清中央、地方、商民之间的利益博弈。

一、官方的“裁厘统捐”

厘金之弊为中外上下所不满，仅作形式上的改革已难以适应形势的需要。（注：参见杨华山《论中国近代早期改良派的“裁厘加税”思想》，《辽宁大学学报》2002年第1期。）裁厘加税是新商约谈判的中心内容之一，清政府尚在谈判过程之中即谕令各省试办“统捐”，以为裁厘加税的预备。

各省之中，江西是全国最早试办统捐的省份。光绪二十九年（1903年）二月，江西巡抚、布政使柯逢时上奏江西厘金改办统捐。他们将大宗货物如木植、夏布、土靛、瓷器、萝卜条等本地土特产品及外省运来之麻、福建所产之烟丝，“次第改办统捐”。统捐征收之法，因各地情形不同，或添设专卡，或由原有厘卡兼办，或归并州县就地征收。凡已完统捐货物，粘帖印花，经过下卡只许查验，不准补抽，如有漏捐则将货物全数充公；所有各卡向年收数悉为剔除，专归经收统捐之卡一并征收。据称，“现在收数渐形畅旺，商民亦翕然称便，此外尚有茶叶、纸张一切土货亦应并改统捐，已分派委员陆续查明开办”[2]。这就是清末官方裁厘统捐的最初尝试。

柯逢时上奏之后，户部即以此为模本，奏请朝廷饬谕各省筹办统捐。户部认为，厘金百弊丛生，商约谈判有加税免厘之举，若不整顿厘金，“一经加税免厘，窃恐所加之税未必能敌所免之厘，亟应预筹便商裕饷之道，惟统捐最为善策”。统捐的办法简便易行。凡各省货物由初次产地发运之时，将各处厘卡应完之厘统计约收若干，即酌定收数，在产地成总完纳，给予凭单，以后所经之地概不重征。这样就可以将沿途厘卡全行裁撤，或酌留一二扼要之处，专管稽查，不准再征。然后在货物销售之地再酌收销场税。统捐之后，既可免各员司的中饱，又省却各局卡的冗费。户部奏称，江西既有成效，各省应一律办理。“惟江西一隅之地未能尽统捐之全义，必须各省大吏和衷互商，统筹办法，酌盈济虚，决不可各存意见。”[3]另外，统捐也是为将来免厘加税办成以后征收土货、销场等税的预备。除了盐务、土药两项外其他货物都应改办统捐，户部还要求各地在一月之内上报办理统捐情况。

大多数省份遵照户部要求，按时考察比较、奏报统捐之情。但是各省对办理统捐并不踊跃，只有少数省份在努力筹办，多数则奏称不便办理。

试办统捐的各省，除江西首创之外，先后有广西、湖北、甘肃、新疆、奉天、吉林等。其中以湖北办理最为认真。光绪三十一年八月，湖广总督张之洞奏报其统捐情况，亦以为改革厘金“惟有改办统捐一法”。湖北共裁撤厘金局卡29处，存留大小20处，一律改办统捐，专门局卡（如鹦鹉洲局专征竹木捐、应城局专征石膏捐等）停抽百货厘。湖北统捐规定，外省客货征之于入境第一卡，本省土货征之于由产地运出内河第一卡，综计其指运地方沿途经过多少局卡，将原来规定应完厘金总数合并计算，统于此第一卡征收一次，以后概不重征；其本省销售落地之货，征之于最大市镇，以后转运他处，除经过各局卡应补统捐外，该货行抵转运销售之地，其落地捐亦概不重征。“此三项仍照各局向章完厘之数，概不加增。”[4]p1676从前的各项陋规如挂号、照票、灰印等等全行革除。

在张之洞主持下，湖北还制定了《湖北新定改办统捐章程》，这在各省中也是最积极的。章程规定，废除以往陋规；制作统一的四联统捐票，其第一联为收执票，交商收执；第二联为查验票，由经过前途第一局截留汇缴总局查考；第三联为缴核票，由填票之局申缴总局；第四联为存根票，留局备案。商民有偷漏统捐者除照章补收外加罚五倍。[5]可见湖北统捐在切实办理，尤其是四联票将统捐征收程序化，从理论上来说应是操作性强、防止中饱舞弊的较好办法。

江西在光绪三十年又将百货米谷改办统捐，其统捐章程大意是在各总口设局统收，并在邻省交界各处添设分口，按照厘金原章核算总完全部统税。船货运经次卡时验照放行，如运销在四卡以内，不再加征，若超过指运之地则加征二分，若不及指运之地则减征五分。其他试办各省的统捐之法与户部所奏大同小异，其核心内容即是将以往多次抽征改为一次征收。奉天省在赵尔巽的主持下，计划裁撤各种苛捐杂税，改征统税，“一曰出产税，一曰销场税”，前者专抽本省土产各货，值百抽一五，在出产地征收之后任其所之，不到销场之地不再纳税；后者值百抽二，就行销之地征收。为鼓励本省出产大宗杂粮，拟两税抽其一，免征销场税，出产锐也减为值百抽一。议定在光绪三十二年十月一日为全省统税开办日期，“其原有各税即于是日截消停止”[6]。

按户部原意，土药本在统捐之外，但各省在土膏统捐方面反倒普遍走到百货统捐的前面。两湖、两广、皖、赣、苏、闽八省联合制定了土膏统捐试办章程，规定“如已完土税膏捐，帖有总局印花者，验明单货相符听其在指运省分境内销售，不得留难需索”[7]。各省土药统捐总局设在武昌，到光绪三十二年，内陆除四川、贵州两省正在研究、不久即可开办外，其他各省均已陆续开局，但东三省及新疆则未见行动。[8]鸦片作为另类特殊商品，市场有一定之规，征厘还是统捐，与商与官并无太大的差别，没有日用百货那么复杂，故鸦片统捐反而容易实施。

在清廷倡导统捐时，更多的省份采取拖延、抵制的态度，主张暂缓改办统捐，而继续征收厘金。两广总督与广东巡抚联衔奏请广东暂缓改办统捐。通过察访，他们认为一时难改统捐。第一，运销货物有近有远，近者统捐尚易，远者实难，尤其是大宗货物远运时，因成本重，厘金多由所在之过载行垫付或由揽运人代纳，到目的地再结算，而按统捐之法要成总先捐，使商人无从腾挪；第二，商品畅销与否，因时因地变更，故配货远近也随时变化，既有本配远货而转售近地之事，也有相反的情况，前者的未足之捐可以补纳，后者已捐之资则难以退还；第三，不能杜绝司事查验统捐的局卡员司的刁难需索。统捐既有此不便，而广东的厘金征次与“统捐办法仿佛相似”，故不必骤然改变。既然江西开办统捐略有成效，广东省拟派员前往考察，参酌广东情形，“推求利弊，必使商情不致重困，然后再议改办统捐”[9]。

福建通过对江西统捐章程的比较，认为江西设保商局对洋货照单征收半税与闽省福州、厦门两口凡各商领有洋货厘单经过沿途关卡概不重征办法暗相符合，故福建洋货虽无统捐之名，而早有统捐之实。但因福建地理形势与江西大异，依山滨海，山路崎岖错杂，海口港汊纷歧，无法仿照江西在水陆要地设立总局。福建以往的厘金征收本来就不相同，有一起一验者，有二起二验者，断难一时改办统捐。厘金大省江苏则认为江西对本省大宗土货统捐的办法与苏属出产之丝茧、沪属出产之棉花责成行户就地统征之法无异；而外省运入之货一次征收统捐，江苏也举出与广东类似的缓办理由。“况宁、苏各系各归各办，即就一省之中，亦难一律举办统捐”[10]，因此裁厘统捐必须另定妥章方免流弊。

其他未办统捐省份的原因，据称与粤、闽、苏等省的原因相同，大意是说各该省的现在征厘办法与江西统捐并无不同。如云南奏报滇省抽厘与江西统捐无异；山东亦此，还说“若与邻省通筹并计，其中窒碍甚多，似不若仍照旧章办理，毋庸更张”[11]。江西统捐的实际效果还是比较明显的。从光绪十二年到二十七年未办统捐前，江西全省的厘金岁入在100万两至130万两之间，从二十八年试办统捐之后，厘金岁入有较大幅度的增加，如下表所示。

江西大宗货物统捐及厘金总收入表（单位：两）

年份 统捐收入 厘金总收入

光绪二十八年 442755 1559421

二十九年 1103848 1964829

三十年 1484346 2103463

三十一年 1687443 1783092

三十二年 1775325 1888887

三十三年 1680899 1781308

资料来源：罗玉东《中国厘金史》下册，第533-534页表。

可以看出，江西自光绪二十九年正式开办大宗货物的统捐后，厘金岁入比之此前的增涨是比较可观的，故以江西而论，它基本实现了整顿厘金、增加财政收入的愿望。但这种情况也只是在江西一省发生。

因此，清政府要求各省在一个月之内筹办统捐基本上失败了，远未达到预期效果。办理统捐的七个省之中，湖北、江西两省之外，广西、甘肃本是接受协济的穷省，新疆地处西北边疆，奉天、吉林则正待开发之中，这五省的厘金在全国来说收数影响甚微，无足轻重。与之相反，那些厘金大省如江苏、浙江、广东、福建等均以相似的呈辞婉拒裁厘统捐，清政府也无可如何，并无进一步改革的举措。到宣统年间，江苏才议改统捐，江苏藩司拟出了统捐计划，预备分期进行，并制定了《第一期筹办统捐草案》和《第一期改办统捐扼要办事章程》。苏省的统捐规定外省来货收于人口，本省土产收于产运之地，粘贴印花后沿途各卡概不重征，并计划三个月之后逐步裁撤内陆分卡。平心而论，这比之旧时厘金征收确有很大进步。但这时广大商民已经被充分组织动员起来，除弊救时的热情空前高涨，不满足于“统捐”步伐之缓与力度之微，而要求较彻底的改革。“人们忍受着苦难，以为这是不可避免的，但一旦有人出主意想消除苦难时，它就变得无法忍受了。当时被消除的所有的流弊似乎更容易使人觉察到尚有其他流弊的存在，于是人们的情绪便更激烈：痛苦的确已经减轻，但是感觉却更加敏锐。”[12]p210他们对改革厘金的期望值大为提高，自己组织筹划全面的“裁厘认捐”，因此官方的统捐此时更多地似乎是为了与商民的认捐对抗，以继续把持厘金财权。

清政府对厘金的另一种转换方式是开征印花税。早在光绪二十二年，因筹款维艰，御史陈璧即奏请开印花税。印花税创自荷兰，盛于英国，遍行各洲，简便易行，有利无弊，连日本每年亦征得二千余万，以中国之大，若仿而行之，“总计每岁所集，当不下一万万两，则不特洋债易于清还，从此罢抽厘停捐纳，举数十年欲除而未能之弊，一旦廓清，全局转机必在于此矣”[13]p7。这是晚清较早以印花税替代厘金的提议，此后陆续有援引此说者。如康有为在光绪二十四年奏请坚决裁厘，但他也认识到惟千余万之巨款，非有以抵之，势难高议裁撤，“臣既奏陈印花税纸钞银行，计岁骤增入款四万万，比今五倍”[14]p17。谭嗣同借外人之语“谓中国之厘金，为呛商务喉咙之石灰气”，坚主以印花税代之，并说印花税有“八利”，“八利具而厘金之弊去，弊去而上下交足焉”[15]p413。他建议先在一地一时试行，如在湖南岳州试办一月，然后渐推渐广，由岳州而湖南，由湖南而全国各省。驻美使臣伍廷芳深感中外多故，筹款万难，他“参考外邦理财之书，为中华自强之计，惟印花税一事，可以试办”，并胪列出印花税的“十便”，奏请“于通商口岸先行试办”[16]p55-57。义和团运动之后，清廷倡议新政，张謇撰《变法评议》，其中户部应办十二事，“行印税而裁厘金”是其一[17]（第一卷，p59）；1906年张謇在答张之洞书中亦主张“尽裁中国厘捐，改行西洋印花”[17]（第二卷，p54）。

这些开征印花税以取代厘金的建议当时并未得到清政府的反应。清末新政时期，为筹款赔款练兵，又有人提议征印花税，清政府以中国警察尚未普办，警学尚未精深，稽核恐难得力为由，诏谕从缓办理。光绪二十八年直隶总督袁世凯曾奏准试办印花税，但旋即停罢。次年庆亲王奏请举办印花税，清廷令户部妥议，户部仍主张从缓，建议俟各省警察办成之后，仿行各国印花税成法，“再行逐渐推广，以昭慎重而裕饷源”[18]。随着禁烟运动的深入，收数颇丰的洋药、土药税厘渐绌，清政府为“预筹抵补洋土两药税厘起见”[19]p1682，于光绪三十三年九月再次旨令度支部研究印花税办法。度支部拟定了《印花税则十五条》和《印花税办事章程十二条》，规定“各省地方以地方官奉到部发印花三个月为施行之期。未施行以前，先由地方官将印花税办法、税则及种类、式样、开办日期于各府州县之城镇村市详细出示晓谕”[20]。

不难看出，清政府此时行印花税已背弃了先时主张开印花税者的原意。印花税本来是为替代厘金而设，而清政府是为了抵补因禁烟而造成的洋药、土药税厘的减少。因此，印花税不仅未能取代厘金，反而成为厘金之外的又一项额外税捐。各地刚一试行，即遭到普遍的反对，这也是情理之中的事了。苏州各业如钱业、典业、纱缎业、绸缎业、米业、酱业、珠宝业、肉业等等纷纷具书反对印花税，苏州商会将其汇编为《苏城各业缓办印花税理由书》。江苏谘议局则以为印花税事属创始，商民未尽熟悉，办理又未必得宜，“近年商情调弊，既苦于旧有捐税未能分别减蠲，又苦于推行新政辄增种种负担，积困生疑，积疑成阻，系必至之势”[21]p1140，故议决从缓实行印花税法案。光绪三十四年三月天津试办印花税时，天津商务总会多次致函天津县衙，禀陈天津自庚子事变，商业破坏已达极点，旋因举办新政，捐税加征，商民困难，哀恳推缓印花。又禀报农工商部及直隶总督杨士骧，陈述天津商业艰难之状，“拟请将印花税暂行缓办”[19]p1689。杨士骧、农工商部均驳回申请。嗣后各商联合缓办之请纷至沓来。如五月有796家商号、次年八月更多达1877家商号联名上书请求缓办，宣统二年七月各行草拟出津地缓办印花税的十二条理由。常州、保定、成都、正定、汉口等各地商会也为之声援。当广东省实行印花税法时，“商民因而罢市”[22]p389。不久辛亥革命首倡于武昌，清末试办印花税的方案亦告失败。

二、商民的“裁厘认捐”

清政府的“裁厘统捐”不了了之，未能全面推行。立宪运动开展之后，随着工商业者力量的壮大，资产阶级主体意识的觉醒，他们的政治参与意识也日渐提高，不断促使清政府加快立宪步伐。各省谘议局成立后，他们利用此合法机构推进政治、经济等方面的改革，维护自身利益。广大工商业者身受厘金切肤之害，裁厘统捐既然未见效果，他们便出面筹划“裁厘认捐”。

认捐实际上可以追溯到早期厘金的包缴制度。商人包缴厘金有认捐和包捐两种方式，前者由同业者经理，后者由业外人承包。采取包缴方式的省份有广东、江苏和浙江等，另外江西、四川和福建等省只对某种货物采用包缴。

早期的认捐之中，因广东的坐厘最为普遍，故认捐亦最为盛行，但也不是全用认捐，而是认捐与官征并行。认捐由捐输演变而来，地方政府令各行缴银若干，予以年限，由各行向商户抽厘补款。咸丰十年始有包商，但包商与官府勾结，贪污中饱，引起商民反对，于是仍改为各行自行认捐。认捐方法是先由各行商酌定岁缴银数，拟定抽厘章程，再厘务总局核准其承办。相对而言，认捐比官征较为有利于商人，因为经理认捐者为同行商人，故能维护本行商人利益；而对政府来说，免去了征收费用，又不担心偷漏、中饱等诸弊。光绪二十五年刚毅在广东将全省厘金全部改为各行商认捐，定额400万两，比原来翻了一番。这其中并非商人多缴了厘捐，而是官征时的征收费用及各局卡吏役所侵蚀的部分都收归政府之故。但后来因各包商拖延缴款，积欠甚巨，“商情既不齐一，所举又非其人，遂至讦讼纷纭，万难起色”，“自应迅令撤退，仍归官办”[23]。于是广东厘金又恢复为认捐与官征并行的办法。

江苏省也有部分行业在少数地区采取认捐方式。其认捐数额由同业公会根据市场情况拟定，经厘局同意后成立认捐公所，承办认捐事宜。每一同业认捐即设立一认捐公所。光绪季年设在上海的认捐公所有8个，即洋货认捐公所、棉纱认捐公所、纸业认捐公所、洋油认捐公所、杂毛角骨牛羊油认捐公所、麻棕认捐公所、锡箔认捐公所和披猪认捐所。）[24]p112浙江也有江干纸柴炭认捐公所、萧山烟叶认捐公所等。上海的认捐公所的组织如官方的厘局，在所认捐区域内也设有征收卡及巡船，商人纳捐后，给以三联捐票及分运单，凭此在认捐区域内运行，经过各卡时不再缴捐并免验放行。三联单中，第一联给商人，第二联汇交总局，第三联存留认捐公所。

以上早期的认捐不是以裁厘为目的，而是由包捐者代替官方厘金局卡征收厘金。尽管认捐省却了官征的诸多弊害，但二者没有性质的分别。

清末新政时期的认捐是与裁厘相提并论的，已带有对厘金进行根本性改革的含义，与此前的厘金认捐制度不同。江苏、浙江工商业比其他省份发达，向为厘金大省，厘金局卡众多，商民受累颇深。张謇因经营实业，故对厘金之害亦有切身体验，但厘金于政府岁入关系至重，不能尽裁，可以改革，即以认捐的方式取代厘金。早在1895年他就向署江督张之洞建议在江苏裁厘，改征产地统捐。张之洞奏报清廷批准后委他在通海地区先行试办。张謇经过认真调查，拟出包认办法及数额。他还建议包捐之后通海地区的57处厘金局卡只留一局，这无疑断绝了以往局卡员司的财路，且因包捐有定数，厘局无从中饱，加之地方官府的苛虐，“醉生梦死之人，甘为误国病民之举而不悟”[17]（第三卷，p758），张謇徒唤“奈何”，无能为力，其所主持的通海地区裁厘认捐尝试以失败告终。

随着立宪运动的深入发展，力量相对强大的江浙工商业资产阶级为了自身的政治经济利益，利用清政府大力推行宪政之机，兴起了较大规模的裁厘认捐活动。1909年11月，江苏谘议局召开第一届常会，在讨论苏抚的改定厘金征收办法时，通过于厘金改办认捐进行方法案。该方案主张先开全体商会之联合大会，逐细研究，议定入手办法，并“预拟筹备认捐之组织”[21]p847-848。为此，黄炎培、储南强、洪锡范等对江苏全省厘金进行的较详细的调查，并写成调查日记[25]，各商务总会、分会亦纷纷调查本地厘捐情况，苏州商务总会成立了“筹办江苏全省裁厘认捐苏事务所”，还刻印了一枚图章[21]p858，等等。裁厘认捐事宜似乎在按照既定方案逐步实施。但江苏地方政府欲以“统捐”代“认捐”，正当双方意存龃龉，纷争难解之时，武昌辛亥革命爆发，无论是官方的统捐还是商民的认捐都暂时退到了波诡云谲的历史舞台的幕后。关于清末江苏的裁厘认捐活动，史学界已有多篇论文论及此事，兹不赘述。

清末新政时期的商民“裁厘认捐”活动主要集中在江苏，原因如上所述，江苏厘金局卡最密，厘金收入最多，商民受虐亦相应最深；而江苏的立宪势力也最大，故官商之间围绕厘金转换的矛盾也最为激烈和富有典型性。其他各省不具备江苏上述特点，所以大多没有掀起有组织的裁厘认捐活动。

三、夭折原因分析

裁厘统捐与裁厘认捐都是试图革除厘金痼疾，但无论是官方的主持，还是商民的争取，都未能达到预期效果。其根本原因仍是在于厘金在晚清财政中的不可或缺的地位所致。内债外债，练兵筹饷，新政诸事次第并举，现有的财政收入万难敷用，恨不能多开财源。清政府迫于内外的压力，此时大规模地开展禁烟运动，已经使收入颇丰的鸦片税厘骤减，当然无法再减少厘金的收数。这其实于官于商都基本上是共识。裁厘统捐与裁厘认捐中的所谓“裁厘”并非裁蠲厘金本身，而是裁减厘金局卡，减少中间苛扰环节，不仅将厘金税捐全部保留下来，甚至对中央政府的收入反而有所加增，只不过是名称的改换而已。从这一意义上说，“裁厘”有其名而无其实。

即使是如此，相对于以往的厘金征抽方式，统捐与认捐从理论上来说，于国家、于商民都是非常有利、而且是可行的办法。但在实际运作时，往往矛盾迭生，体现出设想与现实之间的距离。

以官方的“统捐”而言，裁减局卡亦应是基本要求之一，但揭橥“裁厘统捐”的江西省并未在裁卡上作努力，统捐不仅由原有厘卡办理，甚至还要添设新的专卡，再将部分局卡移位、升级等等，与旧有厘金并无多大差别，原来的额外征收没有废除，如原湖口厘卡所收二分厘金本在江西正厘之外，统捐仍照旧办理。如果说对商民还稍有便利的话，那就是统捐章程规定的统捐货物粘贴印花之后，下卡只准查验，不许再抽。而这一规定一点也不新鲜，类似的内容在以往很多省份的厘金章程中都有规定，凡不是逢卡完捐的省份，完厘之后在有效范围内所通过的厘卡即只准查验，不得再征。但是，这些大都是名义上的规定、文本上的文字，实际的操作绝不是如此的规范。广大商民对厘金的最大痛恨大约莫过于厘金局卡的如狼似虎的兵丁吏役的留难需索、刻薄中饱。既然如此，统捐时的江西厘卡员弁似乎不可能突然良心发现、改娼从良。其实，统捐之前的江西厘金征收本来就是两起两验，这比其他逢卡完厘的省要简约得多，因此统捐的阻力也就没有那么强大和顽固。再从江西统捐的直接目的来说，仍不外乎增加地方财政收入，以为分担赔款和推行之用。江西巡抚柯逢时在奏报江西统捐时就一语中的：“至统捐多收银两仍归厘金造报，并请留为本省凑解新约赔款及举办新政之需。”[2]而在江西也确实达到了目的。但还是这个柯逢时，当他任广西巡抚、主持广西改办统捐时，则难以如愿，“梧州至于罢市”[9]。因为广西的厘金在历史上是逢卡抽厘，与江西情况有别。这里并不是说统捐不应该筹办，它比之于以往积弊丛生的厘金征收当然要合理得多。

改办统捐可谓是对厘金利益重新分配与调整的一次改革。任何改革在初期，都不可能使所有的利益集团满意。厘金在中央和地方所扮演的重要角色使之牵一发而动全身。改统捐之后，因数额有增无减，对中央和地方政府在原则上都是有利的。但厘金上缴与征收实数之间有很大差距，这正是地方政府可资利用腾挪的方式，而统捐是公开的，地方政府将再难以隐瞒蒙蔽。更重要的是，自厘金开办以来，已经养成了一个阵容较为庞大的厘金局卡吏员兵丁特殊利益阶层。这些“虎狼”之辈依附于厘金局卡，局卡一经裁撤或者减少，他们是最直接的“受害者”，所以“统捐”也好，“认捐”也罢，他们自然是最顽强的对立者。大多数省不遵朝命，拖延统捐，这一原因是极为重要的。以张之洞的干练权重、富于创新，在他试办统捐时，也遭到那些“向来婪索作奸之委员、司事危言恫喝，多方沮挠”[4]p1676，但他权其轻重，力排众议，决计行之，一气裁撤了29处局卡，只留存20处（另还有5处仅征专厘），虽然未能尽裁，改革的力度也不可谓不大。如果换一个谨小慎微、根基薄弱、识见浅陋的督抚，湖北的统捐恐怕也不可能试办。即使是局卡减少，但仍有征收或查验的局卡，尤其是对只负查验之责的局卡来说，正如广东请缓办统捐的奏折中所言，验卡“员司丁役薪水有限，习于弊混，往日收办正厘已不胜留难之苦，今仅司查验，益无聊赖，刁难需索，势所必至，上官虽加察究，行旅总受困累”[9]。总之，减少厘卡不是根本之图。

就清政府来说，户部未作系统研究却要求各省在一个月之内改办统捐的时间未免过于仓促。半个世纪的积弊却幻想在一个月内革除，暴露出清政府在清理财政方面的无奈及其浮躁心态。而各省缓办统捐的申辩理由也不是无理取闹，如广东所言商情变幻，货物并非总是按照原定线路运行和市场销售，从操作上来说，统捐数额却很难因之而变，由近改远者，少收之数查验之厘卡尚可补收；由远改近者多捐之数无法退还，如此等等。清政府显然对这些“疑难”缺乏应有的思想准备，对各省的缓改请求也无可如何，没有强有力的制约手段，故既不勉强，更不申斥，顺其自然。这说明朝廷自身对裁厘统捐也无足够信心。全国没有切实可行的统一计划与行动，如果本省货物仅流通于本省，窒碍还不算太甚，但市场是开放的，尤其是各省互通土特产品，更使市场趋于整体的系统之中，这样在改办统捐之省完纳统捐后，到达征厘之省又须再完厘金，使问题更加复杂化。其实清政府自己也知道，“若此省统捐而他省仍复抽收则诸多窒碍，统捐仍不能行”[3]。

官方的统捐尚且如此艰难，商民自发兴起的裁厘认捐的难度就可想而知了。在官与商之间，虽裁厘而不减少上缴国家的税捐数额，这是二者的共识。但在裁减厘卡方面，商无疑比官走得更远，这本是情理之中的事。如上所言，江西改办统捐基本上没有裁减局卡，张之洞在湖北裁减29处局卡还是“大刀阔斧”的行为。而商民的认捐则希望能较好地解决掉局卡问题。如张謇1895年在通海地区试办认捐，企图将原有57处局卡裁撤56处，仅留下的一处也只作查验之用，而无征取之权。正因如此，张謇的初次认捐尝试难逃失败命运。立宪时期江苏商民在张謇等宪政领袖的领导下，进一步兴起有组织、有计划、全省范围大规模的裁厘认捐活动，尽管风潮甚涌，但官方亦在极力着手“裁厘统捐”，虽说“认捐与统捐之关系，即裁厘与不裁厘之关系”，而商仍无法逾越官的障碍，即使没有辛亥革命的冲击，江苏的裁厘认捐也不可能取得成功。

中央、地方、局卡、商民相互之间的多角利益冲突与矛盾在“裁厘统捐”与“裁厘认捐”的过程中充分表现出来，这实际上是一场各方利益的博弈过程。既要保持厘金收入不致短绌，又要有利各方互相制约与牵制，都难以有较大的突破，各方都处于二难困境之中。尤其是商民，要照顾到前三者的利益才可以勉强认捐，这是何等的困难。这其中，众多局卡吏役及与之相关的地方官员这一早已形成的一个特殊网络腐化集团的利益是各种矛盾的焦点。从根本上说，是否解决以及如何解决厘金问题取决于清政府的政权性质及由此决定的政策与方式，它到底是将利益的天平倾向何方。不过是将厘金转换一下征取方式，并不是减蠲上缴税捐实数，就如此难以实现，若提出彻底改革裁撤，则只能是天方夜谭了。这说明直到清王朝灭亡前夕，封建政府仍未能完成制度和体制的转型，仍不能较彻底地革除传统的抑制工商的政策、行为与心态。厘金作为早期资本原始积累的重要构成部分之一，大清帝国并没有很好地扬长避短，尽可能地发挥其积极功能而抑制其消极因素。在厘金的资本原始积累的职能正在弱化和消解的状况下，清政府仍然停留于形式上的整顿改革，而难有实质性的换血突变。新政是晚清由传统向现代过渡的质变时期，但清廷政策舛误连绵，思维及行为方式陈旧，透视出政府的无能与软弱，实在难以承担起完成中国早期现代化建设的重任，260多年的基业葬送于辛亥革命，正是历史的选择和必然。