洋务运动的发生：军权与财权的下移运动

来源：凤凰网历史 作者：李小庆

1，中央财政危机

本着“量入为出”的原则，清朝的国家财政在前期总体上处于盈余状态，但从乾隆中后期开始，战争靡费、天灾频发、贪污纳贿等使得户部存银量开始减少，国家财政也逐渐出现匾乏。嘉庆时期，清朝的财政状况日益恶化，“库存仅余八百余万”，较之乾隆朝大为减少，但仍保持着收支平衡（萧一山：《清代通史》（第三册），华东师范大学出版社2006年版，第136页）。道光时期的财政困难更甚，鸦片战争的爆发，使得清朝的财政状况急转直下，出现了入不敷出、库藏急剧减少的严重局面。据茅海建先生统计，鸦片战争财政军费开支约2500万两左右（参见茅海建：《天朝的崩溃》，三联书店，1995年，第420页），再加上战争赔款、英军掠夺及勒索钱款，总计达到4500万两，相当于当时清政府一年的财政收入。而“在鸦片战争爆发以后的十年中，常年经常费用亏空不计外，例外支出达8000万两，盘查省库亏空达1543万两，总计亏空数达9543万两以上，平均每年亏空数为900万两以上”（周育民：《晚清的财政与社会变迁》，上海人民出版社，2000年，第69页）。

此间，清政府虽然进行过财政改革，但收效甚微，1851年太平天国运动的爆发使清朝的财政最终陷入全面危机。以库银为例，咸丰二年，户部银库收入为863.1万两，支出为1026.8万两；咸丰三年，收入为444.3万两，支出为847.1万两。（参见《中国近代货币史资料》第一辑，第175页）随着太平天国运动范围的扩大，清朝的财政支出节节攀升，已然难以支撑。正如户部所奏称的那样“自广西用兵以来，奏报军晌及各省截流筹解，已至二千九百六十三万两，各省地丁、盐课以及关税、捐输，无不日形支绌”（《文宗实录》卷97）。

2，军权与财权的下移

太平天国运动严重威胁了清王朝的统治安全，为此，清廷调用了大量的兵力进行镇压。但八旗及绿营的战斗力低下，一触即溃。当时一些地方为了抵御太平军的攻袭，纷纷建立民团自保。清廷为了利用这些军事力量，任命部分京官为“团练大臣”，协助当地巡抚办理，曾国藩便是其中的一员。但他知道民团的战斗力并不足以应付太平军，遂利用当地原有的资源逐步建立起了属于他自己的军事力量-湘军，成为后来镇压太平军的主力军。湘军的性质类似于私人雇佣军，因而整个部队级级听命，全部效忠于曾国藩。稍后形成的淮军亦是如此。

清廷需要利用湘军、淮军等军事力量扫灭太平军以维系统治，但又苦于庞大的军费开销，于是不得已变通旧制，放权地方，允准地方督抚乃至统兵大员自行筹饷。所筹饷银一类是地方督抚自筹经费，多为苛捐杂税；一是统兵大员“就地筹饷”，大抵有捐输、厘金、饷银三项。如厘金的征收，“在咸丰年间，年收银三四百万两（全国约一二千万两），……巨额军所需资金盖出于此”（《江苏省志·财政志》，江苏省地方志编共委员会，1996年版，第38页）。

本来作为应付庞大军费开支而施行的临时政策，在实施过程中逐渐被地方大员利用，此后，他们往往以筹集军费为名，利用“就地筹款”，甚至还截留上解之款，使中央财权不断受到损害。于是出现了曾国藩所说的现象：“自军兴以来，各省丁潜等款，纷纷奏留，供本省军需，于是户部之权日轻，疆臣之权日重”。（《曾文正公全集》奏稿卷二十《江西牙厘请照旧经收折》）。由此可见，太平天国运动时期清政府放松财权的举措使得地方要员成了既得利益者，清政府后来虽几经努力，但再难回收此权。

3，洋务运动的主导势力–部分地方实力派

鸦片战争、第二次鸦片战争的惨败让清政府中的有识人士意识到若要重振国威，必须学习国外先进的科学技术，所谓“探源之策，在于自强；自强之求，必先练兵；练兵又以制器为先”（《筹办夷务始末》同治朝卷二十五）。“从1861年开始，’自强’一词在奏折、谕旨和士大夫的文章中经常出现。这表现出人们认识到需要一种新的政策，以应付中国在世界上的地位所发生的史无前例的变化”（《剑桥中国晚清史》（上卷）），这一“新的政策”就是洋务运动的开展。

对于办理洋务的主张，清廷内部有着截然对立的意见，他们分别是反对洋务的顽固派（以大学士倭仁为代表）和主张洋务的洋务派。“一般认为，洋务运动的发起者和领导者是奕訢”（徐泰来：《洋务运动新论》，湖南人民出版社，1986年，第230页），但需要注意的是，作为清朝中央政府的代表，奕訢懂得洋务运动开展的必要性和急迫性，同时也是洋务运动的坚定支持者，但却并非洋务运动的直接操办者。实际操办洋务的还是一些地方大员，比如曾国藩、左宗棠、李鸿章、张之洞等等，这些人之所以能够掌扛起洋务运动的大旗，除了他们的思想认识外，还因为19世纪50年代开始出现了地方权力的极度扩张（前文已经述及），中央权力的下移使得拥有实权的地方官员可以利用自己的职权和威望去实现自己的主张。

可以说，清廷原有的权力结构的变化是洋务运动得以开展和维系的重要原因。

4，洋务运动的主要内容

通常认为，洋务运动自1861年清廷于北京设立总理各国事务衙门始，而甲午战争中清廷的惨败则标志着洋务运动的破产。当然，也有一些学者认为这一划分过于刻板化，甲午战后洋务运动依旧开展着。

洋务运动前期以“自强”为口号，主要发展军用工业。除了江南制造局（1865）、金陵机器制造局（1865）、福建船政局（1866）及天津机器局（1867）四大军工厂之外，各省也纷纷设立机器局。整个洋务运动期间先后共有19家军工企业（夏东元：《洋务运动史》，第72页）。后期洋务运动以“求富”为目标，主要发展民用工业。这一转变主要是由于军费的急增。1863一1873十年间，仅云南一省就请销军费1460余万两。甘肃各军之饷，岁拨为800万两，闽军援浙及台防等项，共用银六、七百万两。若再合之其他各军，不啻数数万以上。如再加上内外新增经费，支出之多，都是前所未有的“（《中国近代化与洋务运动》，第318页）。虽然这一时期清政府的年财政收入有所增加，但仍难以支撑如此庞大的军费开支。于是洋务派为寻求财源，转向发展民用工业，包括近代航运、电线、煤矿、钢铁铜铅等矿的开采与冶炼、纺织业、金融业等等，所谓”欲自强，必先裕饷；欲濬饷源，莫如振兴商务“（李鸿章：《论海防筹饷》，《李文忠公全书》译署函稿卷3，第18页）洋务派所经营的民用工业共计30家，70年代创办的有6家，80年代15家，90年代上半期9家。（参见翦伯赞、郑天挺：《中国通史参考资料》（近代部分上册）表七《洋务派经营的民用企业表》（1872-1894），中华书局1980年版，第491－494页）

除了创办企业外，还兴建起了北洋、南洋、福建三支海军，其中以北洋海军实力最为雄厚，初建时有铁甲舰2艘、巡洋舰7艘、守船6艘、辅助战守各船的鱼雷艇6艘、练船3艘、运输船1艘、共为25艘，后来又添置了18艘，总数达到43艘（参见《洋务运动史》，第184页）。

为了培养适应新式军事和民用企业的专门人才，在向欧美派去了留学生的同时，还设立了各种实业和军事学堂，如电报学堂、矿务学堂、北洋医学堂、水陆师学堂等等。