地方督抚与清末新政

来源：近代中国研究   作者：李细珠

史无定法。一般而言，不同的学科当有不同的研究方法。按照现行学科体制，本书的研究领域很容易被划归政治史范畴。然而，政治史研究的方法也是多种多样，既因人而异，也因题而不同。据笔者的粗浅体会，大概可从以下两方面打开思路：

一是政治史研究内部的典章制度与人事关系相结合。就时下学科观念而言，这是一个典型的政治史研究课题。政治本身是非常复杂的，可谓奥妙无穷，但并非不可捉摸。简单地说，政治是各种势力集团根据各种制度规则分配权力与利益的人事活动。政治争夺的核心是权力，权力的背后是利益，权力与利益分配的原则有各种制度与规则，具体则涉及复杂的人事关系。因此，政治史研究的核心内容有二：一是典章制度，二是人事关系。典章制度是政治运作的基本框架，一旦制定颁布就是一些死的条文，但在酝酿、制定、颁布与运用的过程中，都离不开人的因素，在某种意义上可以说，人事关系可能影响甚至左右各种制度与规则。人是活的，人事关系不但与各种明文制度有关，而且还有各种隐秘难测的潜规则，政治的复杂与奥妙就在于此。把握这个奥妙，政治史研究或可登堂入室。

二是超越政治史之上的整体史研究，尤其是政治史与思想史、社会史等诸学科相结合。历史本身是一个整体，学科可以有分支，历史则不能分割。学界所谓政治史、经济史、社会史、思想史、文化史云云，本是相互关联的，绝不可画地为牢。或许可以说，各种专题史既是相对独立的研究领域，又是较为独特的研究视角，但就历史整体而言，横看成岭侧成峰，只是各得一面而已。如果离开政治史，单纯地做经济史、社会史或什么史，只能流于某种现象描述，定是了无生趣；同样，如果把政治史做成一堆制度条文的罗列，也必然是味同嚼蜡，只有与社会史、思想史等诸学科相结合，方显鲜活而丰富多彩的历史面相。充分关注思想源流、制度结构、人际关系、社会变迁等诸方面，从多维的视角构建整体的历史，当可使所谓政治史研究云云更进一境。

具体而言，本书试图从地方督抚在新政中的思想与活动的角度，具体考察地方督抚对清政府新政决策的参与及其影响，以及地方督抚与新政过程中社会变迁的互动关系，以期观察清末中央与地方权力格局的演变态势。关于地方督抚与清末新政研究的具体方法，大致可以有三个研究视角：一是督抚群体研究，研究整个督抚群体与清末新政的关系；二是分省区域研究，以若干省区新政为专题研究，可能有些省区涉及多个督抚；三是督抚个案研究，以若干督抚与清末新政的关系为专题研究，可能有些督抚涉及多个省区。本书力图将群体研究、区域研究与个案研究相结合，具体所采用的方法，不是教科书式的系统论述，而是选点专题研究，不求面面俱到，但求在某些专题研究方面有所深入。

有鉴于拙著《张之洞与清末新政研究》已对清末新政时期的经济、军事、法制与文化教育等多项制度变革有所研究，本书尽可能地不再重复既有研究成果，而是力图开拓新的研究领域。本书具体研究了十三个专题，基本内容如下：

第一章，考察清末地方督抚辖区变革与改制。具体探讨了清末新政时期裁撤漕运总督与苏淮分省始末，关于察哈尔、热河、绥远、西康建省的动议，督抚同城的云南、湖北、广东巡抚的裁撤，以及东三省改制及其督抚建制等有关督抚制度与政区变革问题。政区变革是清末新政改革的一部分，政区变革的得失是清末新政成败的一面镜子。通过具体考察各种改制与建省动议及其运作的前因后果，为观察清末新政时期相关政治变革与权力关系问题提供了一个视角。

第二章，是对清末新政时期地方督抚的群体结构与人事变迁进行专题研究，为观察督抚制度在清末的最后演变态势以及地方督抚与新政的关系提供了一些新的认识。通过对于地方督抚群体结构与人事变迁多方面的统计分析，可知其群体特性的负面因素较多，这些大都不利于清末新政的顺利推行。当然，对于督抚群体特性的负面影响不能作绝对化的理解。事实上，其群体内部的个体差异性是非常明显的。同是旧官僚群体中，由于趋新与守旧程度的差别，相对而言便可能对新政有不同程度的影响；而任职时间的长短、在职年龄的高低、任职频率变动的大小，情形不一，其对于新政的影响也自然有所不同。可以说，正是这些内在差异导致了各省新政发展的不平衡性。

第三章，探讨地方督抚在清末新政启动过程中担当了何种角色。清廷在庚子事变中发布新政改革上谕，有来自内外环境的压力，其中地方督抚的促动是一个不可忽视的重要因素。地方督抚在受命复奏过程中的复杂表现，更可见督抚对于新政的思想与心态的多样化。起初督抚们商议联衔会奏，以求共同承担责任；随后又因故单衔上奏，各自表态，但也力求表达大致相同的意见。两江总督刘坤一、湖广总督张之洞则是在广泛征求多方面的意见并充分商议的基础上，联衔会奏三折一片，对历时长达八个多月的关于如何变法的问题作了一个总结性的发言。清廷最后采纳江楚会奏，以之作为新政的纲领，从而开始正式推行新政。在此过程中，地方督抚确实充当了颇为关键的角色。

第四章，以裁革胥役、陋规与捐纳制度为例，探讨地方督抚与吏治改革的关系。清末新政时期，清政府采取了一系列整顿吏治的措施。其中，裁汰胥吏与差役，酌改陋规为公费，改革捐纳制度，是三项重要的举措。整顿吏治的目的，旨在清除吏治腐败的根源。在此过程中，地方督抚建言、践行，发挥了相当重要的作用。应该说，这些措施确实有利于惩治官场腐败，改善行政作风，提高行政效率，保证行政体制的正常运作。然而，清末吏治的腐败已是积重难返，由于传统官僚政治的惰性与惯性，以及现实中人事关系与经济利益等问题的困扰，其间的内在矛盾难以调适，使得吏治改革举步维艰，并在一定程度上直接影响了清末新政的进程。

第五章，探讨地方督抚与清廷预备立宪之决策之间的关系。清末新政是一项整体性的结构变革。也许在新政启动之初，清廷试图将改革限制在传统体制之内，随着新政的逐步展开而势必突破体制的时候，当然要考虑进行体制本身的改革。预备立宪就是体制变革的尝试，是清末新政进一步发展的必然结果。日俄战争前后，立宪思潮高涨，地方督抚是主张立宪的一股重要力量。清廷派五大臣出洋考察政治，地方督抚不但是重要的动议者，而且是实际的支持者，包括选派随员，筹措经费。清廷派遣五大臣出洋考察政治，目的就是要为是否实行立宪及如何立宪的问题提供决策依据。张之洞、袁世凯等地方督抚与五大臣多有联系，并最终促成清廷宣布预备立宪。

第六章，以直隶总督袁世凯与湖广总督张之洞为中心，考察地方督抚与丙午官制改革的关系。预备立宪从官制改革入手，丙午官制改革包括中央官制改革和地方官制改革两个阶段。关于中央官制改革，直隶总督袁世凯是一个要角。通过系统考察丙午官制改革过程中，袁世凯与清廷内部各派政治势力之间，围绕责任内阁制问题的明争暗斗，力图揭示预备立宪进程之艰难曲折的诸多面相。关于地方官制改革，湖广总督张之洞至关重要。清廷地方官制改革有着明显的中央集权的目的，以张之洞为代表的督抚大臣一般都持反对的态度，这是对清廷中央集权的对抗，反映了朝廷与地方督抚的紧张关系，直接制约了改革的进程甚至清王朝的前途与命运。

第七章，以浙江巡抚张曾敭与秋瑾案为例，考察预备立宪时期民间舆论与官府作为的互动关系。清廷预备立宪明确标榜“庶政公诸舆论”，为民间舆论的发扬提供了现实的制度基础。在清廷预备立宪的形势下，浙江巡抚张曾敭将尚未举事的革命党人秋瑾“就地正法”，引起了江浙民间舆论的一片哗然。民间舆论坚持以宪政精神作思想武器，大胆攻击浙江官府处理秋瑾案的种种作为，使其穷于应付，狼狈不堪。此举在一定程度上推动了清政府加快宪政改革的步伐，表明预备立宪时期渐趋发达的民间舆论已是一股不可忽视的政治力量。从秋瑾案体现的民间舆论与官府作为之互动关系的情形来看，预备立宪之初，立宪派与清政府之间便已时显貌合神离之相。因此，立宪派在武昌起义爆发后能够迅速转向与革命派合流，可谓渊源有自。

第八章，以湖南巡抚岑春蓂与长沙抢米风潮为例，考察清末新政时期地方督抚应对灾荒与民变的举措，并从官绅矛盾的角度，探讨清政府社会控制的效能。在通常的情况下，清政府社会控制机制的正常运转需要依靠绅士的辅佐，绅士充当了地方官府与民众之间调停人的角色。然而，当绅士本身的利益得不到满足甚至受到损害时，绅士阶层就可能与官府发生直接冲突和对抗。长沙抢米风潮中的官绅矛盾是一个典型的例证。在长沙抢米风潮中，由于错综复杂的利益纠葛，官绅矛盾激化，绅士不但不能辅助官府，而且利用饥民情绪与官府对抗，致使以巡抚岑春蓂为代表的官府应对乖方，无法控制事态发展。清政府强行抑制绅权，严惩肇事的旧绅士代表，使其逐渐疏离官府，而新绅士也因预备立宪进程缓慢对清政府失望。由于官绅矛盾的激化，官绅关系发生裂痕，传统社会控制机制运转失灵，从根本上动摇了清王朝统治的基础，使其迅速走向覆亡之路。

第九章，以两江总督张人骏与江苏谘议局为例，考察地方督抚与立宪派在谘议局的政争。清末新政时期，张人骏一直出任地方督抚大臣。张人骏对于新政的态度颇为复杂，尽管内心并不赞成，但因职责所在而实际上又不得不推行。尽管如此，张人骏在各处所办新政也并不纯属表面文章。事实上，无论是办学堂，派留学，练新军，还是筹办宪政，张人骏在各省督抚任上均按部就班进行。山东、河南、山西、广东与江苏宁属地区的新政，实际上并未因张人骏担任督抚而受阻。至于张人骏与江苏谘议局的矛盾冲突，则另有更深刻复杂的原因。张人骏常被论者指斥为对宪政无知的顽固鄙陋之徒，实际上与事实并不相符。其实关键是权力之争，地方督抚与立宪派的矛盾，与其说是思想观念之争，毋宁说是预备立宪时期行政权限与议政权限尚未分割清晰的必然冲突。

第十章，考察地方督抚、立宪派与清廷内部各派政治势力之间围绕国会请愿与责任内阁制问题的权力博弈。丙午官制改革后，在光宣之际的政局变动中，国会与责任内阁制虽不时地被人提及，但仅仅限于建言方面，于制度建设并没有实质性的进展。国会与责任内阁制最终被纳入清廷预备立宪的议事日程，还得归功于由立宪派倡导而地方督抚积极参与的国会请愿运动。通过系统考察国会请愿运动过程中地方督抚、立宪派与清廷内部各派政治势力之间，围绕国会与责任内阁制问题的明争暗斗，力图揭示预备立宪时期西方宪政制度移植到近代中国之所以举步维艰，其深受各种政治势力之间权力与利益关系的制约，是一个关键的因素。

第十一章，以光绪三十三年（1907）之满汉问题奏议为中心，探讨地方督抚平满汉畛域思想与清政府满汉政策的新变化。在清末预备立宪时期实行平满汉畛域举措的过程中，光绪三十三年慈禧太后发布化除满汉畛域懿旨与官绅群起奏议，是一个关键性的事件。通过具体探讨光绪三十三年慈禧太后化除满汉畛域懿旨出台的原因，官绅奏议讨论的问题及其应对之策，以及清政府满汉政策的新变化，为观察清末满汉关系演变与清王朝覆灭问题提供了新的视角。在清末预备立宪时期，清廷试图化除满汉畛域，而对满汉政策作出了新的调整，但因种种因素制约，而并没有切实施行，也没有收到预期效果，致使清王朝最终难逃覆亡的命运。

第十二章，从清末新政时期地方督抚权力的演变，探讨晚清权力格局的变化。关于晚清中央与地方关系的权力格局，学界长期以来多信奉“外重内轻”说。笔者通过对清末新政时期地方督抚权力变化的研究认为，辛亥鼎革之际，中央与地方权力关系实际上已演变为“内外皆轻”的权力格局。在清末庚子至辛亥期间，随着新政尤其是预备立宪的开展，清政府不断加强中央集权措施，地方督抚的权力被收束而日益变小，其干政的影响力也有一个逐渐减弱的趋势。但与此同时，清政府中央集权的实际效力却并不显著，反而随着统治集团内部矛盾的激化而有削弱之势。这样，便形成“内外皆轻”的权力格局。一方面，清廷并没有建立强有力的中央政府，也未能真正控制全国的军权与财权，中央集权有名无实；另一方面，各省督抚也不能有效地控制地方军权与财权，在地方已没有强势督抚，更没有形成强大的地方势力。武昌起义前夕，正是地方督抚权力明显削弱，而清廷中央集权尚未强固之时，在此权力转换临界的关键时刻，革命爆发，无疑是对清王朝的致命一击。

第十三章，具体探讨辛亥鼎革之际地方督抚之出处及其与清末民初政局变动的关系问题。从群体结构情形来看，武昌起义时在职的地方督抚仍然是一个在旧制度下主要由儒家传统孕育出来的旧式官僚群体；武昌起义以后新任的地方督抚群体则注入了新的因素，同时也暗伏了新的变数。各省督抚在武昌起义之后的反应，可谓情形不一，多种多样。那种认为督抚大都奔逃自保而少有效忠清廷者的说法，未免有简单片面化之嫌。其实，真正转向革命阵营或死命对抗革命的督抚只是极少数。大多数督抚还是有效忠清廷之心，虽然他们因无法控制新军及当地绅商不肯合作，而不能有效地镇压革命，但他们还是采取了不同程度的防范应对措施，他们并不愿看到清王朝的覆灭。这与其切身利益有关，也与其思想观念状况有关。辛亥鼎革之际，中央与地方权力关系表面上演变为“内重外轻”之格局，实际上是一种“内外皆轻”的权力格局。其总体表征是中央与地方权威一并流失，中央无法控制地方，地方无力效忠中央。“内外皆轻”权力格局的形成，其直接后果是清廷中央与地方均无法有效地应对革命，致使清王朝走向覆亡之路；其另一个严重的后果是掌握军队尤其是新军的军人势力的崛起，出现军人干政，导致民国初年的军阀政治。

以上十三个专题研究，具体探讨了有关地方督抚与清末新政的一些重要问题。需要说明两点：其一，这些问题不是孤立的，而是有其内在关联性。这十三个专题大致可以分为四个板块：（1）第一、二章是关于晚清督抚制度与督抚群体的一般研究，具体探讨了清末新政时期有关督抚制度与政区变革问题，以及地方督抚群体结构与人事变迁多方面因素与新政的关系；（2）第三、四、五、六、九、十、十一章，是关于地方督抚对清政府新政决策的参与和影响的研究，具体研究了地方督抚与新政的启动、吏治改革、清廷预备立宪的决策、官制改革、谘议局、国会请愿及平满汉畛域问题的关系；（3）第七、八章是关于督抚应对新政过程中突发事件的研究，具体以秋瑾案与长沙抢米风潮为例，考察地方督抚应对革命与民变的情形；（4）第十二、十三章是关于地方督抚与晚清权力格局变动的研究，具体考察了“内外皆轻”权力格局的形成及其对清末民初政局的影响。这四个板块基本上按时序排列，从逻辑与历史相统一的角度反映了清末新政的发展进程与晚清权力格局的演变态势。其二，这些问题只是本课题研究的一部分，而不是全部。就督抚群体研究而言，诸如督抚与地方自治、司法独立、财政税收、民众生活等问题，均值得深入研究。就分省区域研究与督抚个案研究来说，则有更多的专题有待于进一步探讨。甚至可以说，每一个省区，每一个督抚，都是一个有价值的研究专题。当然，这绝不是本书所能完成的。毋宁说，这是开拓清末新政研究的新领域，以及进一步深入研究的新方向。