昙花一现的“咨议局”

一百多年前，清政府为了应对自身统治危机，在政治上效仿当时西方国家政治运行中的一些做法，采取了一些改良性措施，推行所谓“新政”。设立“咨议局”，就是清末新政的一项重要举措。当时的“咨议局”类似“省议会”，但不是正式的省议会，是为将来的省议会做试验的机构。

一九零九年，广东省咨议局开幕，议员集体合影。

●咨议局及其议员的产生

1908年7月，慈禧太后以懿旨公布《咨议局章程》，同时命各省总督巡抚马上筹办，一年内成立。为什么要设咨议局？这要从日俄战争日胜俄败的结局说起。当时有不少人认为，日本实行了君主立宪制，颁布了宪法，召开了国会，而沙俄却还是中世纪的政治模式，是日本的立宪战胜了沙俄的专制。中国要想富强，要想摆脱列强的欺辱，也要像日本那样实行君主立宪制。在这个背景下，清政府于1906年宣布预备“仿行宪政”，也就是仿效当时的英国、德国、日本，准备实行君主立宪制。君主立宪制很重要的一环，是设立议会。主张设议会的人列举了很多理由，其中最重要的理由是：议会可以集思广益，可以凝聚民心，进而可以御辱强国，就像日本、德国和英国那样。但是，当时宪政是在预备阶段，不召集正式议会。另一方面，清政府对设立议会充满疑虑，所以只是设立试验性的准议会，省为咨议局，中央为资政院，为将来的正式议会做准备。

《咨议局章程》公布后，各省通过投票选举产生了咨议局。这可以算是中国近代历史上的第一次选举。但是，咨议局并非充分代表当时中国社会的民意机构。因为《咨议局章程》对于被选举人的资格有严格的规定。比如：在有财产、有学历、任过官职，或者从事过公益活动中至少具备一项才有权投票。满足上述条件，30岁以上才有被选举权。章程还规定：有犯罪记录的不能参选；现任政府官员、军人、警察、在校学生和小学教师都不能参选；所有女性都没有选举和被选举权。

咨议局议员的选举过程充满曲折。首先，中国历史上从没有议员这样的职务，多数人不知道这“舶来品”是何等样的东西。因而有的人积极，有的人却极力回避。光是确定哪些人有选举和被选举资格就极不容易。比如其中一项资格规定，被选举人须有5000元以上的资产，当咨议局筹办处调查财产时，许多稍有资产的人士以为又要增加捐税，并不愿申报财产；而有的人却觉得当议员像是当官，有权势又体面，于是千方百计钻营，甚至贿选。尽管曲曲折折，但经过一年时间，初选、复选都完成了。从结果看，当选议员的多半是地方绅士名流，也有一些新知识分子。议长大半为较知名的地方绅士，不少人又有一定的新学背景。如江苏咨议局的议长是著名的状元实业家张謇；湖南咨议局议长是进士谭延闿；湖北咨议局议长汤化龙是进士，又留日学习法政。这些人是晚清政坛的活跃分子。

在清代，绅士大体是有科举功名或任过官职的人士，他们多居于故乡。1901年起清政府推行新政后，不少绅士参与新政甚至自己到国外学习或考察，成为新型绅士。过去绅士威望很高权势很大，但那局限在地方，新政开始以后，尤其咨议局设立以后，新型绅士有了合法活动的场所，并且利用报刊、电报等新式媒介，全国呼应，开始成为举足轻重的政治力量。

●咨议局与清政府的冲突

1909年10月14日，除新疆外，各省咨议局同时开幕。但由于清政府制定的《咨议局章程》中存在很大矛盾：咨议局既是咨询性质的机构，在总督巡抚的领导下工作；但又议决本省财政预算决算等重大事件，可以否决督抚要办的事情，有争执时上报中央的资政院，所以具有一定的立法权和监督权。这样的规定在具体实践中势必造成咨议局和地方官员的矛盾冲突。

从咨议局方面来说，议员们一上任，就想让咨议局成为名符其实的地方议会，与地方督抚成为对等的具有立法权并可以监督行政的机构。从地方政府方面来说，当时督抚的权力非常大，这些土皇帝岂能将权力拱手相让。于是，多数省份咨议局和督抚发生过冲突。督抚开明的，还能稍作妥协，或尽量与议员们搞好关系；保守的，心里只有皇帝的上谕，什么民意代表，在他们头脑里根本不算什么东西。当时江苏咨议局和两江总督张人骏的冲突就很有代表性。

清末最后几年，清政府试办财政预算决算，省级由咨议局议决，中央由资政院议决。在督抚，希望财政尽可能宽松，并有较大的自由处理的空间，并且当时并无很专业的财务人员，往往是督抚大笔一挥，说多少就是多少。而在咨议局议员们，则觉得财政收入支出，是本省纳税人的血汗钱，所以能节约的就该节约，能核减的就要核减。但这样一来，咨议局限制了督抚长期以来形成的财政大权，而督抚向来在本省独断专行，财政上连中央都难以核查，他们怎会把咨议局放在眼里。

1911年初，江苏咨议局讨论江苏预算案，颇有核减，两江总督张人骏认为核减过多，拒不照章答复，也不肯公布咨议局议定的预算案。咨议局议员极为气愤，僵持数月。1911年5月3日，议长张謇率全体议员愤而辞职。事情闹到中央，清廷最初支持总督张人骏，但包括资政院在内的社会各界支持江苏咨议局。又争执好几个月，清政府不得已让步，公布咨议局议决的预算案，咨议局议员才宣布复职。1911年四川保路风潮，是在四川咨议局的领导下进行的。1911年9月7日，四川总督赵尔丰先诱捕四川咨议局正副议长及保路同志会首领，又枪杀和平请愿民众三十余人，激起四川人民武装起义并围攻省城。四川暴动直接推动了武昌起义。

●咨议局的试验走向失败

1908年11月溥仪即位，其父载沣摄政，一群少壮亲贵粉墨登场，控制中央政权。立宪派认为，这些少不更事的亲贵求其不腐败贪财已不可得，若要其领导国家走出困境，无异南辕北辙。解决的办法，只有迅速召开国会，由国会产生责任内阁，实际上就是由立宪派领导国家，才会有转机。换句话说，立宪派虽然认可清政府的统治，但必须以清政府让步和开放政权为前提。

1910年，江苏咨议局议长张謇召集各省咨议局代表至上海，推举代表，赴京三次请愿，要求清政府立即召开国会。第一次，清政府断然拒绝。第二次，立宪派人士发动三十万人签名，并组织十个请愿团体，甚至包括满族代表，还是被清政府拒绝了。第三次请愿，声势更为浩大，各省咨议局成立联合会专门讨论国会等政治问题，资政院也通过“请速开国会议案”，并有十八位各省将军、督抚连衔上奏清廷要求开国会。清廷迫于压力，宣布宣统五年（1913年）召开国会。但不久后清廷成立的所谓“责任内阁”（被时人称为“皇族内阁”），皇族占绝对多数，不肯开放政权，致使大部分立宪派人士彻底失望。1911年武昌起义爆发后，各省咨议局或者支持革命甚至直接策动革命，如著名的活跃分子吴景濂（奉天）、张謇（江苏）、谭延闿（湖南）、汤化龙（湖北）、蒲殿俊（四川）等，其中谭延闿、蒲殿俊等还作了革命阵营的都督（蒲殿俊仅短时间）。咨议局议员们支持革命的立场加速了清王朝的灭亡。随着清政府被推翻，作为新政措施的咨议局宣告结束。进入民国以后，各省咨议局多数成了民国的省议会。

对于清政府来说，设立咨议局的试验无疑是失败的。作为晚清新政的一项措施，咨议局的试验在近代中国只存在了短短几年，其昙花一现的历史命运，值得深思。历史事实证明，在近代中国社会，在不动摇清政府自身封建专制统治的前提下，通过君主立宪，召开国会，走立宪救国的道路，是根本行不通的。