浅论西汉时期盐铁官营政策的利与弊

作者：张天骄

[摘 要]盐铁官营政策是西汉时期，汉武帝为解决财政危机，打击工商业者，实行盐铁由国家垄断经营，并设置行政机构具体管理的一项财政政策。（1）它在短期内取得了巨大的经济成效，但在经营、管理的过程中，也存在着一定的问题和缺陷。本文将针对这一政策的利益和弊端作一个简单的论述，旨在让人们更好的理解和评价这一经济政策。

西汉王朝经过“文景之治”的空前盛况，日趋走向繁荣和强大，这时工商业也得到迅猛发展，为了进一步增加国库收入，抑制商人势力，保护封建农业的地位，汉武帝在元狩年间起用桑弘羊等人，制定和推行了一系列的新经济政策，盐铁官营政策就是自此而始。这一政策确实在短期内为国家带来了可观的收益，为汉武帝抗击匈奴奠定了雄厚的经济基础。但是随着农业的发展，土地兼并愈演愈烈，豪强地主加剧了对农民的剥削和压迫，盐铁官营政策的弊端日益显露出来，于是，一些贤良、文学之士开始对桑弘羊等人以及他们所推行的盐铁官营政策进行猛烈的抨击，并召开了历史上著名的“盐铁会议”，后来桓宽根据这次会议的主要内容，整理编写而成了《盐铁论》。

据《华阳国志》卷3《蜀志》和《史记》卷130《太史公自序》记载，早在战国时期，秦国就在一些地方设置盐官和铁官，但那时还没有形成一个完整的体系，而到了汉武帝时期，则将这一制度推向了一个新的高度。《汉书·地理志》云，西汉时期盐官的设置多达三十六个，涉及二十七个郡国；铁官多达四十八个，涉及四十个郡国（2），也有人根据《汉书》、《后汉书》有关列传、《华阳国志》及《续汉书，郡国志》等，认为西汉盐官、铁官的设置数量，尚需补充数例；（3）实则根据历代不断出土的汉代封泥中所反映出来的盐官、铁官情况，还远不止上述学者所提出的数量。（4）由以上记载我们可以看出，西汉时期的盐铁官营政策已覆盖全国各地。

为什么盐铁官营政策会盛极一时，然后又遭到激烈的反对？本文将根据这两个问题展开讨论，并进一步分析盐铁官营政策的实施所带来的利和弊。

结合当时的历史背景，笔者认为盐铁官营政策的实施主要有三个方面的原因：一、打击豪强富商，维护封建地主阶级的统治地位。西汉前期，一些豪强富商通过手中的权力和经济实力，垄断国家的经济命脉。他们投机倒把，囤积居奇，操纵市场，贱买贵卖，牟取暴利；他们大量铸造劣质钱币，放高利贷，偷税漏税，加速商业资本的积累；他们还掠夺和剥削小生产者，兼并农民的土地，迫使一些破产农民沦为他们的奴隶。因此，打击豪强富商势在必行。二、解决财政困难危机。汉武帝时期，西汉王朝与匈奴等少数民族的战争连年不断，巨大的军费开支，给国家的财政收入带来沉重负担。而当时的富商大贾非但不佐国家之急，反而趁机加紧掠夺财富，致使朝廷财源枯竭。（5）因此，封建统治者开始夺取商贾之利，增加政府的财政来源。三、削弱地方诸侯的实力，加强中央集权。一些地方诸侯凭借自己的势力趁机与工商奴隶主勾结，与朝廷分庭抗礼，企图进行封建割据，严重威胁到中央王朝的统治。这时，如若不削弱他们的实力，势必造成“天下大乱”的动荡局面。盐铁官营政策就是在这样的背景之下展开的，它一经提出，便得到了汉武帝的赏识和肯定。那么盐铁官营政策到底给封建国家带来哪些利益和好处呢？笔者认为约有如下几个方面：

第一，大大增加了政府的财政收入。正如盐铁官营政策实施的原因中所提及的，这一政策实施的一个主要目的就是为了解决财政困难危机。为此，汉武帝下令，“募民自给费，因官器作煮盐，官与牢盆。……敢私铸铁器、煮盐者，釱左趾，没入其器物。”（6）这一做法，在很大程度上遏制了富商大贾生产盐、铁的可能。事实证明，盐铁官营政策实施一年以后，便取得了明显的成效。司马迁说：“一岁之中，太仓、甘泉仓满，边余谷，诸均输帛五百万匹，民不益赋而天下用饶。”（7）至于后来，盐铁官营更取得了不小的成绩，正如《盐铁论·轻重篇》所说：“上大夫君与治粟都尉管领大农事，灸刺稽滞，开利百脉，是以万物流通，而县官富实，当此之时，四方征暴乱，车甲之费，克获之赏，以亿万计，皆赡大司农，此皆扁鹊之力，而盐铁之福也”；又云：“今大夫各修太公、桓管之术，总一盐铁，通山川之利而万物殖。是以县官用饶足，民不困乏；本末并利，上下俱足。”从以上史料足以看出，盐铁官营确实给国家财政带来巨大的收益。

第二，沉重打击了豪强富商，维护了封建地主阶级的利益。《盐铁论.禁耕篇》云：“异时盐铁未笼，布衣有朐邴，人君有吴王，皆盐铁初议也。吴王专山泽之饶，薄赋其民，赈赡穷小，以成私威。私威积而逆节之心作。……太公曰：‘一家害百家，百家害诸侯，诸侯害天下，王法禁之。今放民于权利，罢盐铁以资暴强，遂其贪心，众邪群聚，私门成党，则强御日以不制，而并兼之徒奸形成也。”以上这段文字主要阐明了禁止耕者营盐铁之利的必要性。桑弘羊还认为工商业在人民经济生活中是不可少的，但应该由政府控制、发展官营工商业，这与他“崇本抑末”的思想是分不开的。他说：“总一盐铁，非独为利入也，将以建本抑末，离朋党，禁淫侈，绝并兼之路也。”（8）盐铁官营政策的实施的确沉重打击了工商奴隶主的掠夺和兼并活动，使封建国家占领了主要工商业阵地，促进了在封建国家控制下的工商业的发展，巩固了封建制的经济基础。

第三，有利于巩固中央集权制度。《盐铁论.刺权篇》载：“大夫曰：‘今夫越之具区，楚之云梦，宋之钜野、齐之孟诸，有国之富而霸王之资也。人君统而守之则强，不禁则亡。齐以其肠胃予人，家强而不制，枝大而折干，以专巨海之富而擅鱼盐之利也。势足以使众，恩足以恤下，是以齐国内倍而外附。权移于臣，政坠于家，公室卑而田宗强，转毂游海者盖三千乘，失之于本而末不可救。今山川海泽之原，非独云梦、孟诸也。鼓金煮盐，其势必深居幽谷，而人民所罕至。奸猾交通山海之际，恐生大奸。……大农盐铁丞咸阳、孔仅等上请：愿募民自给费，因县官器煮盐予用，以杜浮伪之路。由此观之，令意所禁微，有司之虑亦远矣。”由此可见，御史大夫桑弘羊等人已经意识到春秋战国时期，之所以会出现皇权削弱，公卿大夫权利增强的局面，是因为公卿大夫掌握了“山泽之利”，致使他们有了强大的经济实力，最终独霸一方，取代王权。（9）因此，中央集权的加强与中央能否直接掌握社会的经济命脉是分不开的。

然而，任何一种政策都不是完美的，随着社会的发展，这种由国家垄断经营盐铁的政策，日益暴露出来了它的弊端，主要体现在以下几个方面：

第一，价格贵、质量差，政府还强卖强买，其结果是给广大贫困农民带来很多的困难。盐铁官营政策实施以后，官营的卒徒工匠为了节省时间，造出来的铁农具又大又笨重，根本无法使用。（10）正如《盐铁论·水旱篇》中所说：“县官鼓铸铁器，大抵多为大器，务应员程，不给民用。民用钝弊，割草不痛。是以农夫作剧，得获者少，百姓苦之矣。”又云：“盐铁贾贵，百姓不便。贫民与木耕手耨，土櫌啖食。铁官卖器不售，或颇赋与民。卒徒作不中呈，时命助之。发征无限，更徭以均剧，故百姓疾苦之。”《汉书·食货志》里面也有这方面的记载：“郡国多不便县官作盐、铁器，苦恶，价贵，或强令民买之。”这确实是官营盐铁所带来的一个弊端，

第二，官营盐铁拘泥于一种式样和规格，难以使用不同地区的农民使用。实行盐铁官营制度后，由中央到地方都有管理与经营煮盐、冶铁和制作铁器的官吏，他们所生产的铁器，在规格和式样上是相同的。这样一来，适宜于甲地的铁器农具，就不一定适应乙地使用。在同一地区，由于土壤的松疏程度不同，和土质上的差别，所需要的铁器也就有所差别。（8）正如文学曰：“夫秦、楚、燕、齐，土力不同，刚柔异势，巨小之用，居句之宜，党殊俗易，各有所便。县官笼而一之，则铁器失其宜，而农民失其便。器用不便，则农夫罢于野而草莱不辟。草莱不辟，则民困乏。”（11）这种不能因地制宜生产出来的铁器，给农民的农业生产带来诸多不便，影响农作物的丰收，其结果是进一步加剧了农民的贫困化。

第三，生产盐铁的地方距离农民生产生活太远，因此运费成本高，加剧了农民的经济负担。盐铁分布的地方大多集中在条件恶劣、交通不便的荒山野岭，因此要想把它们运送到人口密集、交通便利的平原地区，需要很高的代价和成本。而且很多卒徒都不愿意去那种荒凉偏僻的地方煮盐、盐铁，所以他们就要雇人代役，雇人代役也需要支出一定的费用，致使农民的收支时常入不敷出，生活条件进一步恶化。《盐铁论.禁耕篇》中文学们指出：“故盐冶之处，大傲皆依山川，近铁炭，其势咸远而作剧。郡中卒践更者多不堪，责取庸代。县邑或以户口赋铁，而贱平其准。良家以道次发僦运盐铁，烦费，邑或以户，百姓病苦之。愚窃见一官之伤千里，未睹其在朐邴也。”

在这里，笔者不得不指出，以上三种弊端，都是由于盐铁官营管理、经营不善而造成的，并不是盐铁官营政策固有的弊端。（7）所以我们在分析某一个问题的时候，还是要本着客观、公正、实事求是的态度，切不可一概而论。

最后一点，盐铁官营政策是以“崇本抑末”的经济思想为基础的，虽然在短期内为国家提供了巨大的财政支持，但从长远来看，这一政策严重阻碍了工商业的发展，不利于社会的进步。商品经济的发展是社会发展的前驱和动力，商人资本的积累本身就是资本主义生产方式的历史前提，盐铁官营从某种意义上来说就是一种经济垄断，这种垄断政策必然会破坏社会的正常发展。我们只要记住：对封建政权某个时候有利的政策，对整个社会历史的发展却是反动的（12）。

综上所述，任何事物都具有两面性，我们既不能全盘肯定，也不能全盘否定，与此同时，我们还要分析事物发展的主流，如果它的积极作用远大于其消极作用，那么这一事物就是值得肯定的。不管盐铁官营政策有什么样的弊端，它在特定的历史时期，为国家解决了财政困难，缓和了社会矛盾，维护和发展了中央集权制度，并对后世乃至现代产生了深远而广泛的影响。这一切都足以说明盐铁官营政策存在的合理性和必要性，而桑弘羊作为这一政策的提出者和践行者，在推动西汉王朝向前发展的历史进程中也是功不可没的。