从东印度公司选官方式的变动入手，漫谈英国文官制度的两次改革

作者:瓜子心

哥伦布误以为他发现的美洲大陆便是欧洲传颂多年的印度，后来以讹传讹，把美洲称为西印度，而真正的印度被称为了东印度。荷兰、英国等老牌欧洲国家先后成立过东印度公司，其中英国东印度公司最负盛名，从十七世纪伊丽莎白一世赐予东印度公司在印度贸易的特许权以来，这家贸易公司不断拓展业务，甚至拥有了雇佣军和舰队，俨然成为英国皇室在印度的代言人。作为英国皇室私人领地的东印度公司，其官员任命通常只听命于皇家贵族的安排，公司中的职员大多是皇家贵族安插的人选。

《南亚之狮》记载：英国东印度公司于1600年成立后不久便招募印度人组成公司的警卫队，1613年苏拉特成立了护航船队，1685年迁往孟买时改称为孟买船队。……到1765年，东印度公司的雇佣军已初具规模，编成7个营，总人数达到9000人。

随着英国国内工业革命的完成，资本主义经济获得极大发展，资产阶级成为重要的政治力量，开始寻求突破口改变1688年光荣革命后确立的君主立宪制。但在英国国内，改革始终面临地主贵族的强大阻力，恰逢东印度公司官员到期需要重新任命，资产阶级抓住机会，从遥远的印度开始了选官方式的变动。“他山之石，可以攻玉”，这一举措为随后英国国内选官制度的变更提供了极为有利的范例。之后，随着两个内阁不经国会前后颁布的枢密院令，英国的文官制度改革正式开始。

英国东印度公司

引言

文官制度，即是指国家对公务员的选任考核监督等一系列管理制度。十九世纪中期英国进行的第一次文官制度的改革，确立了英国的文官基本制度，并在之后的执行中显示出极高的行政效率，同时也被其他资本主义国家所效仿。制度执行了一百年后，在二十世纪六十年代，随着英国经济的持续衰退，国内对政府效率底下、人员臃肿的批评声不断，从《富尔顿报告》发表并得以批准的1968年开始，英国开始进行了第三次文官制度改革，这一改革持续了数十年，尤以1979年上台的撒切尔夫人对文官集团的强硬改革为最烈。

《富尔顿报告》：建立一体化的文官分类制度，按职责分工原则，将行政机关内部所属机构的某些职责，分配给行政机关外部有自主权的非所属机构。

英国的文官制度改革甚至在二十世纪九十年代还在进行中，1997年工党布莱尔继任首相后继续推进改革，希望通过一条更为灵活的途径，既不是自上而下的政府管制，也不是完全摒弃政府，来推动解决英国社会的问题。他希望通过改革来将之前碎片化的政府部门整合起来，逐步提升政府的管理能力和公共服务能力。

英国枢密院

但最具影响力的改革依然是1855年随着第一道枢密院令的签发而开始进行的第一次文官制度改革。现从英国文官制度改革的背景、文官制度两次改革的具体实施和文官制度改革后的作用三方面对英国文官制度的改革做一探讨。

一、工业革命完成后资产阶级地位的提升促使文官制度进行必要变革

英国的工业革命于十九世纪中期顺利完成，社会生产力的到充分的开发，英国社会发生了翻天覆地的变化，随着生产率的提高，经济发展也取得了空前的成就。英国在世界各地殖民地的不断建立，为自己提供了广阔的市场，不列颠成为了世界的工厂，同时，整个世界在当时也都成为了英国的市场。

《民族国家与世界经济》记载：1850年，英国的工业产值占世界的比例超过三分之一，英国的贸易额占世界贸易总额的21%。

日不落帝国

英国经济的强势发展建立起一个重要的阶级，即工业资产阶级，他们强烈要求改革当时的体制，呼吁建立高效的政府，提高政府部门的办事效率，鼓励创新精神和开拓进取，希望通过政治上的改革促进国内经济和对外贸易的持续高速发展。

资产阶级的要求最终导致了英国国会的改革。随着资产阶级力量的不断壮大，其对民主化的要求也同样与日俱增，经过改革，英国议会中的工业资产阶级占据了主导地位，原来的土地贵族阶级逐渐被边缘化，失去了对议会的控制。

另一方面，原有官僚制度的日益腐败导致英国政府效率极为低下，激起了工业资产阶级对改革当前文官制度的强烈要求。由于在光荣革命后，英国国王一直拥有相当大的权利，知道十九世纪初期，官吏的任用依然取决于国王贵族的政治恩赐，很多政府官职由贵族成员担任，而且他们只是将官职作为副职，甚至雇佣了临时工顶替，类似的腐败现象极其严重。

《英国文官制的成长 1780—1939年》记载：海军财务处长和陆军审计处长每年分别花500磅、1000磅雇人代理；书记员查理每月有81磅13先令的工资，但是他一面雇人顶替，一面又为一位法庭的文官弗雷泽代职，赚取27磅 3先令的年薪。

除此之外，当时英国文官系统人员的臃肿，机构的庞杂，职员素质差导致效率低下，这些都成为了影响政府声誉的重要因素。随着1853年东印度公司因特许贸易权利的到期需要向国会提交延期申请这一时机的出现，国会提出了要考核东印度公司的人事选任制度，派出的三人调查团提交了公司用人应该通过考试公平竞争择优录取的报告，文官制度的改革从遥远的东方开始兴起。

二、两次制度改革的实施确立了英国基本文官制度

1848年英国财政部长财政大臣格拉斯顿安排屈维廉、诺斯科特两人着手研究英国当时的文官制度，两人于5年后提交了《关于建立常任英国文官制度的报告》，这便是奠定英国文官制度第一次改革的重要理论基础。这份报告提出了一整套的改革计划，当时的首相帕麦斯顿开始依托这份报告进行改革尝试。

首相帕麦斯顿

在担任首相三个月后，帕麦斯顿不经国会同意颁布了英国文官制度改革的正式法令《录用王国政府文官的枢密院命令》，规定由三人团组成的文官制度委员会组织考试考察文官候选人，对合格者经过试用后进行聘任。这便是英国文官制度的第一次改革尝试，它将之前的皇室贵族恩赐官职变为了通过考试择优选拔，虽然提名候选人的权利仍被各部门主管掌握，可以按照他们的意愿安排自己的人，但这次尝试已经是一次重要的改革，为十五年后那场真正意义上的改革提供了重要的基础。

《英国政治制度史》：1859年的一场招聘，进行九个文职的竞争 ，共有 391人参加公开考试。

1868年，二十年前的财政大臣格拉斯顿，如今成了首相，上任伊始，他继续推进改革，首先调查了当时文官的录取情况，发现从1855到1868年共录用了9826个文官，其中有7033人未经考试及得到了职位。两年后，格拉斯顿颁布了英国文官制度改革的第二个枢密院令，规定重要文官必须通过公开竞争考试择优录用，文官考试分为高低两级进行，按相应标准录用。随着两道枢密院命令的颁布，英国正式改变了之前皇室贵族垄断政府职位依靠恩赐授予官职的现象，英国基本的文官制度最终得以确立。

100年后的1968年，英国国家地位下降，日不落帝国崩溃，英国政府受到了国内外的大量批评，为了应对这样的形势，英国政府决定再次对文官制度进行改革。任命富尔顿组织委员会对当时的文官制度进行调查研讨，最终得出了《富尔顿报告》的改革建议。提出要重整文官系统，加强对文官的培训，但这份报告对文官冗员的问题没有提出解决方案。

十年后的1979年，撒切尔夫人成为英国首相，面对日益严峻的通胀、工会罢工，开始了大刀阔斧的改革。两年后，英国文官工会举行罢工抗议政府的文官改革，撒切尔夫人强硬处理，撤掉了文官部，将文官的管理纳入内阁和财政部。同时提出了文官改革的宗旨：所有文官为全部大英帝国人民负责。改革的主要内容包括：裁撤人员，合同制取代终身制，削减管理成本。英国的文官制度在进行了两次改革以后向着高效的方向继续发展。

三、文官制度的改革促进了英国的生产发展和政治文明

开始于1855年完成于1870年的第一次改革实现了官员选拔的考试制度，官员的任命通过公开考试进行，一定程度上遏制了土地贵族的特权，为英国工业资产阶级赢得了重要的政治地位。择优录取的实施，选拔了大量有才能的人进入政府部门，推动了英国政府行政效率的提升和处理事务的专业化能力的进步，官员的进步激发了工商业的繁荣，有力推动了英国社会生产效率的提升，极大的促进了生产的发展。

撒切尔夫人

通过考试进行选拔的政策同时避免了大量的腐败和尸位素餐，文官的职业化和不因内阁变动的稳定性也为英国政局的稳定和政策的连续性提供了重要保证。这在一定程度上促进了英国政治的文明，这一改革的做法同时也被世界上其他资本主义国家所效仿采用，最终成为了整个西方世界的文官制度。

撒切尔夫人进行了第二次改革，裁撤了大量文官人员，在其执政的十年里，英国政府机构的高层官员减少了9.7%，其他官员和主管分别减少了12.9%、4.5 %。在撒切尔夫人1990年结束任期时，英国文官的总数只有五十六万两千余人，是二战后英国政府职员最少的时刻。这些改革都促进了英国政府的行政效率和官员的廉洁。

评价

英国的文官制度改革随着东印度公司的一次到期调整拉开了帷幕，东印度公司又名“可敬的东印度公司”，现在看来，在推进官员选拔向公开科学方向发展方面，这个名字对东印度公司来说也是实至名归。正是这根导火索掀起了英国文官制度的最终改革，伴随着两任首相的两个枢密院命令，一个人类历史上前所未有的通过考试选拔官员的方式悄然盛行开来。并在不久之后的将来成为西方各国争相效仿的对象。

《马克思恩格斯选集》记载：英国是 资产阶级世界的缔造者，资本主义发展的最初阶段总是发生在英国。

英国文官制度的确立离不开工业资产阶级的推进，但同时也参考了中国的科举制，早在十六世纪时期，随着葡萄牙等国家传教士的传播，中国古代的科举制已经被带回了欧洲。这种先进的制度在当时的欧洲引发了极为盛大的讨论，被誉为是人类世界所能想出的最伟大的制度，传教士科鲁兹在其《中国游记》中就对中国科举选士取官的方法推崇备至。

随着英国国际地位的不断衰落，英国面临的内外问题也逐渐增多，所以出现了1968年的文官制度改革尝试，并在1979年撒切尔夫人上台后得到了彻底的贯彻。这是英国文官制度的第二次重要改革，也是一场持续时间很久、改革范围很广的改革，甚至到了90年代布莱尔执政时期依旧在进行。