厘金“救急”引发的晚清变局

清咸丰三年(1853年)，太平天国运动席卷江南。

清朝朝廷为了支撑这场战争，把多年来积存的家底儿都快耗光了。咸丰刚上台时，国库还有存银800万两。这才刚过两年多，只剩29万两了。别说打仗，连军人的薪水都发不起了。

朝廷只好削减俸禄、卖官鬻爵、发行纸钞。谁都知道，这么做没有“节操”，但走投无路的咸丰只好默许。然而，这些办法能凑够军饷，把这场仗打下去吗？

起意危难之际

咸丰三年(1853)，刑部侍郎雷以諴奉旨到扬州的江北大营帮办军务。这里是清军包围太平天国天京的重要战略据点，驻扎几万清军。雷以諴的任务，就是为养活这些人找钱。就在这时，身边的幕僚钱江给他出了个主意。

钱江发现，扬州位于长江下游，是南北商贸往来要冲，就打起了商人的主意。他建议，在水陆要冲设置关卡，对过往货物按货值多少强行派捐；在扬州城内派人巡视，对开店商人按销售额强行派捐。由于捐率都是1%，即1厘，因而前者称为“行厘”，后者称为“坐厘”，两者统称“厘捐”。

跟缴纳其他名目的捐税一样，缴纳“厘捐”也能得到官府给的文书，证明捐得了某某功名。不过，这只是无法兑现的空头支票而已，但官府强制，不得不捐，连名义上的“自愿”也没了。钱江的建议，可能并非凭空琢磨的。早在道光十三年(1833)，湖北光华县(今老河口市)为治水修堤，筹措款项，“商令各行等，抽收厘金，以为未雨绸缪之计”。抽取比例是千分之一。

听了钱江的建议，雷以諴决定一试。他派人设立机构，向扬州附近乡镇的米行强行派厘。最初的标准是每石米捐50文。半年间，竟收了2万串钱(每串1000文)。雷以諴见收成不错，马上向朝廷上奏表功，称赞这种做法既不扰民，又不累商，“细水长流，源源不竭，于军需实有裨益”。他还把这一做法推广到扬州附近各个州县，并建议江苏巡抚、江南河道总督也来学习借鉴，在各自辖区“一律劝办”。

尝试全国推行

咸丰看到这份奏折后，觉得“厘捐”跟其他类型的捐纳没什么区别。因此，他在谕旨里只是表示，既然雷以諴说这一招很有效，那就继续施行吧。至于江苏巡抚、江南河道总督是否照办，可以视情酌定。

这份表态模糊的谕旨，却被雷以諴解读为朝廷充分肯定。于是，他拿着这把“尚方宝剑”，大张旗鼓地在泰州设立分局，把厘捐的征收范围从大米扩大到各类粮食、禽畜、油盐酱醋、糖茶布匹、锅碗瓢盆、纸张药材、丝绸白酒、钱庄票号总之，所有的商品、所有的店铺都要缴纳厘捐，概莫能外。

江苏巡抚、江南河道总督见雷以諴尝到了甜头，也起而效仿，在各自防区征收厘捐。只一年功夫，捐局就遍布大江南北。

江北大营有好几位帮办军务大臣，雷以諴是管后勤的，钦差大臣胜保是管打仗的。胜保对征收厘捐的法子大加夸赞，奏请在全国推行。他还提出了三点建议：军事主官征收，地方官协同配合；公正绅商经手，避免胥吏侵贪；就近征收，随征随解。

胜保这么提，主要为满足一己之需。眼下，他被调到北方，防堵太平天国的北伐军。由于战绩不佳，获罪贬官，而且军饷不济，整日苦恼。如果朝廷批准这三条建议，他就能自行征收厘捐，摆脱地方官掣肘；让内行人操作，减少中间环节克扣；收了就用，不上交朝廷，也不让户部插手。这样一来，不仅方便了自己，而且形成了一套新的税收渠道，有别于清王朝既有的国家财政体系。

可惜，咸丰没有看出这点，户部也没搞明白怎么回事，尤其是不清楚征收厘捐的收益到底有多大。朝廷最后决定，让各省督抚试试看。

这道谕旨，把征收厘捐的权力下放给了各省督抚，而不是军事主官。胜保的小算盘没打成，可是，谕旨里并没有写明征收方法和标准。也许，咸丰只关心弄到银子补充军饷，至于银子怎么弄来，他已经无心过问；也许，户部根本就没看好厘捐的前景，毫无顶层设计。

湘军的大本营湖南率先效仿。咸丰五年(1855)，湖南巡抚骆秉章在长沙开设总局，由本省盐法道员为总办，本地士绅为会办，绕开州县的官僚体系，采取官督商办的方式，将厘捐收入直接送到藩库，也就是省级财政。紧接着，曾国藩在江西、胡林翼在湖北也都开始仿行，湘军的筹饷困难迅速得到缓解。到光绪十二年(1886)，全国各省均已推行厘捐。

此时，“厘捐”就不再是一种临时性的捐纳，而变成了新的税种，被称为“厘金”。

由于朝廷的懵懂与放任，各省只需向户部按季度上报厘金的收支情况。至于谁征谁用，怎么征怎么用，户部一无所知。

改写清朝历史

清朝的财政体制，长期遵循“量入为出”和“收支两条线”原则。前者是每年的收支项目大体固定，收支相抵，所剩无几，基本处于“紧平衡”状态；后者是一切财政收入统归中央，地方用度几乎全靠中央下拨。如果遇到天灾人祸，或者物价上涨，需要大笔额外支出的话，地方就会捉襟见肘，这种财政体制缺乏弹性的弱点就会暴露无遗。

根据上海捐厘总局负责人吴煦的档案，仅上海每年的厘金就超过100万两。根据骆秉章的幕僚郭嵩焘的说法，湖南每年的厘金多达140万两。湖北则超过200万两。根据经济史专家彭泽益的估算，清廷为镇压太平天国花去了1.8亿两银子。这么大一笔钱，户部穷得叮当，根本筹不来。其中很大一部分是靠厘金的支持。镇压太平天国的十几年里，各地一共收了多少厘金呢？根据历史学家罗玉东在《中国厘金史》里的估计，总计1.1亿两，年均1000万两。没有厘金，打赢这场战争显然不可能。

有了这么稳定的输血源头，地方财政再也不用发愁了。当然，督抚们不愿将其交给朝廷。于是，厘金就成了督抚们“画地为牢”的自留地，成了不受朝廷节制的大财源。即便没了战争，不需那么多军饷了，厘金也照旧征收。

曾国藩等人靠镇压太平天国起家，“将在外君命有所不受”，渐渐养成了自行其是，不听调遣的习惯。对于朝廷的法度，他们阳奉阴违，不仅把持了厘金，而且敢于截留本由中央财政管理的地丁钱粮。这样一来，地方督抚钱包鼓了，腰杆硬了，中央财政却断了进钱的来路，对地方的号令渐渐失效。于是，地方山头林立 ，督抚们发言权日增，有坐大之势，其中相当部分的底气，就是靠丰厚的厘金收入。而中央财政相形见绌，晚清政经格局即将巨变。

利弊兼而有之

厘金的征税对象是商品和商铺，可以归入商业税范畴。众所周知，商业的附加值远高于农业，但在明清两朝，农业税却是主要税种，甚至层层加派，到了农民无法承受的地步，而商业税的额度很小，几乎处于免税状态。造成这种现象的原因，主要是明朝以来“重农抑商”思想的发展，商业在社会经济中的重要性被漠视。而这么做带来的后果也是很严重的。

国家无法从商业利润中获利，为了确保财政收入，只好更加“重农抑商”，导致商业税收大量流失，商业资本备受排挤；然而，获利的商人并未因免税而获得好处，他们成了各级官员搜刮和摊派的对象，不胜其扰，不堪其苦，有些商人为了自保，干脆与官府勾结，私分商业利益，形成行业垄断，比如广州十三行、扬州盐商等。

厘金的出现，客观上弥补了商业税收的不足。随着征税总额的不断增加，清朝的财税结构逐渐发生了新变化。税收主体由农业税逐渐转为商业税，带动晚清财政收入实现了翻番。财政结构的变化，使商业因素在中国经济中的比重持续加大，推动中国经济结构的缓慢转型。

虽然有积极影响，但厘金并非善税，而是恶税。它是靠榨取商人来填补军饷，是对商业发展的盘剥。地方掌控征税权，滥设厘金局，征厘名目繁多，令人目不暇接。按照课征品种，分为百货厘盐厘洋药厘土药厘四类；按照课征环节包括出产地、通过地和销售地三种厘金。每走几里几十里便遇关卡，层层盘剥，商旅寸步难行，运输成本直线上升。

由于面向生活日用品征税，使贫者恒贫，负担反而更重。各省自定税率，但都高于最初的1%，一般是4%，多的能到20%，再加上重复征收，令商人望而却步，使商业规模无法扩大，全国市场难以形成。

1920年代末，南京国民政府完成对全国形式上的统一，需要加强政治、经济领域的中央集权，削平地方山头，裁撤厘金就成了首当其冲的事情。1931年1月，国民政府终于废除厘金，改征统税，纳入中央财税体系。厘金的历史就此戛然而止。

70多年的厘金兴衰历程说明，培育全国性市场走向成熟，既要放开市场这只“看不见的手”，让市场决定资源配置，又要管好政府这只“看得见的手”，简政放权，努力削除阻碍市场经济发展的体制性障碍。裁撤厘金非但没有削弱财政，反而促进了经济增长和税收增加。到1936年，中国经济总量和财政收入双双创出新高，达到了1949年前的峰值，政府还实现了收支平衡，略有盈余，这在民国财政史上绝无仅有。