太平天国运动与地方坐大

如果把19世纪中国政治的变化和政府权威的削弱看成是西方影响的产物，那只是一种表层的推理，或者只能算作是其中一个重要因素的话，那么可以说，中国政治变化的结构与趋向，主要还是由中国社会自身的矛盾发展所决定的。从19世纪中叶开始，西方的影响虽然削弱了清政府的政治权威，但是，清政府真正的统治危机却是来源于下层民众的大规模运动，以及与此相关的统治阶级内部阶层出现的分离倾向。

人口与资源的矛盾一直是中国社会的基本矛盾之一，18世纪以来，这一矛盾更加突出。康熙年间规定“滋生人丁，永不加赋”的政策，至雍正元年（1723年）又在全国推行“摊丁入亩”的赋税制度。这种政策虽然在一定程度上减轻了贫苦农民的负担，但带来了一个更为严重的后果，这就是人口的急剧膨胀。清初全国人口只有几千万，18世纪中叶增加到一亿多，至19世纪中叶，中国人口已狂增到四亿多。人口与资源的比例关系开始严重失调：土地严重不足，劳动力极端过剩；农业的集约化经营达到了极限；在不断开垦的边远地区，人口也日趋饱和。在这样的条件下，生产的下降与生活资源的匮乏等危机立刻显现出来。与此同时，农民并没有因此而减轻负担，他们的土地不断被兼并，产品常常被搜刮殆尽，这就使得本来就已紧张的社会关系更加紧张，一场周期性的社会危机与社会冲突不可避免。伴随着这种社会危机到来的，不是清政府积极应对危机的举措，却是清政府的全面政治腐败，这主要表现在政府的财政和吏治等方面。

清初，政府尚有财政节余，至乾隆、嘉庆年间，由于军费开销巨大和各级官吏的侵蚀，清政府的财政年年赤字。道光年间，由于鸦片的输入，白银大量外流，加上沉重的战争赔款，财政已经面临崩溃的局面。吏治方面，官僚机构冗员充斥，官员结党营私，上下贪污成风，乾隆时的大臣和珅居官期间竟搜刮民财至白银八亿两之多。无疑，政治的腐败增加了下层民众对政府的不满情绪，引发了一系列的民间反抗运动，诸如西南苗民的起义、秘密会社的兴起、白莲教起义等。虽然这些反抗运动一次又一次地被清政府镇压下去，但最终还是酿成了一场更大规模的反清风暴——太平天国运动。

1851—1864年，洪秀全发动了中国历史上规模最大的一次农民运动。这场发生在历史大转折年代的旧式农民革命虽然没有给中国带来任何新的元素，但它却以其空前的冲击震撼了清王朝高度集权体制，松动了僵硬的社会秩序，使权力和资源逐渐从中央政府流失到地方督抚的手中。

咸丰元年（1851年）金田起义后，太平天国将矛头直接指向腐败的清政府，公开向清王朝的政治权威发起挑战。咸丰三年（1853年）太平军攻克南京，改名“天京”并定都于此。随后，太平天国建立了自己的一套从中央到地方的政权机构，颁布了一系列内政外交的政令，并派兵北伐、西征，继续扩大战果。这样，太平天国雄居东南半壁江山，与清政权形成了南北对峙的局面。在太平天国的猛烈冲击下，清王朝地方的政治力量，尤其是清政府的军事力量遭到了极大的削弱。太平天国基本上摧毁了清政府作为其军事支柱的八旗、绿营武装，使满洲贵族失去了控制国家武装力量的实际能力。除了依靠地方的政治与军事力量，清政府似乎已经难以再同太平天国进行有效的对抗与较量。

与此同时，大规模的军队调动与战争，也使清政府的财政经济一度陷入崩溃的边缘。

首先是军费的急剧增加。

仅道光三十年（1850年）与咸丰元年（1851年），各省例外拨用的军费就有：“广西军需银1124.7万两，湖南军需银418.7万两，广东军需银190余万两，湖北防堵银45万两，贵州防堵银20万两，江西防堵银10万两”，合计达1800万余两。而到咸丰三年（1853年）夏，“刚刚军兴三载，糜银已至2963万两。”

战争发展到咸丰七年（1857年）夏，仅户部所拨军费就已及6500万余两。

其次，在太平天国沉重打击下，清政府的赋税已不能正常征收。

太平军长期征战并控制的长江中下游地区，历来是清政府田赋的重要来源。据清嘉庆二十五年（1820年）全国各地区田赋数额统计，“仅江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南六省地丁银就达1214万两，约占全国地丁额的40%；征米粮约558万石，占全国的70%以上”。

运往京师的漕粮，绝大部分都出自这些省份。清政府对这一地区军事和政治的失控，必然要影响到田赋征收的正常进行。至于太平军所及的其他地区，情况更是如此。咸丰三年（1853年），清政府官员惊呼：“前因库款至形支绌，俸饷恐致停支。”“原以（有）部库存项，截至八月十七日以后，连应发官票本银，仅存十万余两。转瞬九月，届期兵饷已无所出。而算至明年二月，需放款总在四百六七十万两上下，就各省可以指拨部款合计，为数仅十分之二。”

“被兵省份，既已无可催征，而素称完善之区，如江苏则已请缓征，山东则早请留用，山陕、浙江皆办防堵，是地丁所入万难足额矣。扬州旧被贼占，汉口疮痍未复，淮南全纲不可收拾，是盐课所入去其大椿矣。芜湖、九江、江宁、凤阳先后被扰，夔关、苏关商贩亦多裹足，甚至崇文门亦请尽收尽解，是关税所入仅存虚名矣。”

太平天国不仅摧毁了清政府赖以维持统治的军事力量，击垮了其维持治秩序的财政基础，同时还震撼了中国传统的政治秩序。与过去历代的农民运动不同，太平天国更加针对中国社会危机的根源和数千年专制下农民的苦难，从理想到实践，都试图建立一系列崭新的结构，从而向清政府的政治权威与传统的政治秩序发起了全面的挑战。

咸丰三年（1853年），为了对付太平天国，清政府命令各地举办团练武装。曾国藩出任湖南团练大臣，借此机会创办湘军。担任镇压太平天国的重任，完全是他自作主张，并未接奉明确的圣谕。因此，他所创办的湘军最初只处于半合法的地位，一旦军事受挫，就会出现生存危机。咸丰四年（1854年），曾国藩率军东征之初，一败岳州、再败靖港，长沙立刻出现一片解散湘军的喧嚣声，朝中也有人大肆诋毁，咸丰帝也要对曾国藩从重治罪，若不是湘潭取胜，湘军很可能从此夭折，曾国藩也会受到严谴。后来，咸丰皇帝虽然迫于太平天国的军事压力，准许曾国藩独自带兵，但决不允许他兼领地方。一直到咸丰十年（1860年），江南大营再次被毁，清政府再也无力调集大规模军队的时候，咸丰帝才从湘军苦战、绿营收功的美梦中觉醒过来，不得不将两江大权交给湘军领袖曾国藩，以激励他努力与太平军作战，确保清王朝渡过严重的生存危机。

咸丰十一年（1861年），咸丰皇帝病死，中央政府发生重大人事变动，形成了两宫太后垂帘、奕訢议政的暂时联合政体。慈禧太后、奕訢在放权地方、重用汉人方面，较咸丰帝时走得更远，对曾国藩为首的地方督抚，开始由重用而变为依赖，使用起来更加放手，授予的权力也越来越大。主要表现在以下几个方面：

1. 中央对曾国藩，下放权力不断增多，使之承担的责任也越来越重。

继咸丰十年（1860年）授任两江总督、钦差大臣，督办江南军务、宁国军务、徽州军务之后，咸丰十一年（1861年）十月又奉命督办江、皖、赣、浙四省军务，巡抚、提、镇以下官员皆归节制。

2. 清政府在授予曾国藩种种军政大权的同时，在用人方面也为曾国藩大开方便之门。

咸丰十年（1860年）以前，曾国藩奏保的僚属很少获准。咸丰九年（1859年），曾国藩先是保奏李鸿章补授两淮盐运使而不可得，随后，保奏其在江西南丰原籍办理团练的老友吴嘉宾升为候补同知，亦遭吏部议驳。慈禧太后执政以来，曾国藩大批保奏其部将、属吏与幕僚，则几乎无不批准。有时所保人员有违成例，被吏部驳回，曾国藩稍稍加以修改，再次上奏，吏部最后也只好照准。不仅如此，清政府还应曾国藩之请，特批在每年分发外省的新进士中特为安徽一省增额16名，他省不得援以为例，以鼓励战争重灾区的安徽进行自救。

3. 在筹饷方面，清政府也给曾国藩以大力支持。

同治元年（1862年）五月，曾国藩奏请征集广东厘金以济江苏、浙江之饷，受到两广总督劳崇光的坚决反对，清廷立刻罢免劳崇光，以奉命赴粤办理厘金的曾国藩同年晏端书接任粤督，并任命曾国藩的好友黄赞汤为粤抚。不久，曾国藩又因粤厘征管不力、所收太少，与晏、黄二人发生矛盾，清政府又罢免晏、黄，以曾国藩好友毛鸿宾、郭嵩焘分别补授广东督、抚。如果不是清政府的支持，作为两江总督的曾国藩怎么可能到广东抽收厘金，更不可能征足定额。而没有这一部分厘金用来扩充饷源，曾国藩也就难以完成攻陷天京的最后一篑之功。

4. 清政府还大批任命曾国藩集团的骨干成员担任战区各省的督、抚、藩司及提、镇大员。

咸丰三年（1853年）任命江忠源为安徽巡抚；咸丰五年（1855年）任命胡林翼为湖北巡抚；咸丰十年（1860年）闰三月任命刘长佑为广西巡抚；十月任命严树森为河南巡抚；咸丰十一年（1861年）正月任命李续宜为安徽按察使署理巡抚；二月任命毛鸿宾署理湖南巡抚；五月任命张运兰为福建按察使；七月，实授毛鸿宾湖南巡抚，补授骆秉章四川总督；九月，任命彭玉鳞为安徽巡抚，李续宜调任湖北巡抚，刘坤一补授广东按察使；十二月，任命左宗棠为浙江巡抚，沈葆桢为江西巡抚，李桓为江西布政使，李续宜调任安徽巡抚，严树森调任湖北巡抚，彭玉鳞辞安徽巡抚，改任兵部侍郎；同治元年（1862年）正月任命曾国藩为两江总督协办大学士，任命鲍超为浙江提督、蒋益澧为浙江布政使、曾国荃为浙江按察使，任命陈士杰为江苏按察使；三月，命李鸿章署理江苏巡抚；五月，曾国荃升浙江布政使，刘典补授浙江按察使；闰八月，刘长佑补授两广总督；十月，李鸿章实授江苏巡抚，阎敬铭署理山东巡抚；十一月，丁宝桢补授山东按察使，厉云官补授湖北按察使；十二月，刘长佑调任直隶总督；同治二年（1863年）三月，左宗棠晋升闽浙总督，曾国荃升补浙江巡抚，万启琛补授江苏布政使；四月，唐训方补授安徽巡抚；五月，毛鸿宾迁两广总督，恽世临补授湖南巡抚；六月，郭嵩焘补授广东巡抚；七月，刘蓉补授陕西巡抚；十一月，阎敬铭实授山东巡抚；同治三年（1864年）五月，杨载福补授陕甘总督；六月，曾国藩授一等侯爵，曾国荃、李典臣、萧孚泗依次授一等伯、子、男爵；九月，左宗棠授一等伯爵，鲍超授一等子爵；在此前后，李鸿章亦授一等伯爵。这样，曾国藩集团以三江两湖为基地，势力不断壮大。南至两广、云贵川，北至直隶、山东，东至苏、浙、闽，西至陕甘，都进入他们的视野范围之内。长江三千里，几乎无一处不挂曾国藩的旗帜。曾国藩集团终至一发而不可收，暂时形成尾大不掉之局。

在清王朝的政治体制中，兵权、财权、人事权是最重要的事权，这些事权的变化对于王朝政治体制的影响极为重大。太平天国时期，清政府虽然利用曾国藩等汉人地方督抚将太平天国、捻军起义镇压下去，使清王朝摇而不坠、危而复安，渡过了这场危机。但是，在这场长达14年之久的战争过程中，很大一部分原属于中央政府的权力，如军事、财政、人事等项大权，都渐渐落入地方督抚，尤其是曾国藩、李鸿章、左宗棠等为首领的地方集团的手中，内轻外重的局面已经形成。主要表现在：

1. 军事方面

太平天国以前，清王朝的军队属于国家所有，军饷由国库所出，统兵大员也由中央政府直接任命与指挥；太平天国运动爆发以后，军队由地方自招，军饷也由地方自筹，直接带兵的提镇大员由地方推荐交中央任命，因而也就听命于地方，中央的统兵大权就这样下移地方。太平天国战争以前，清王朝的经制兵是八旗和绿营，它们是清政府赖以维持统治的重要支柱，太平天国战争以后，八旗、绿营基本上被摧毁，以湘军、淮军为代表的勇营乘时崛起，取代了八旗与绿营而成为清王朝赖为统治的基本军事力量。由于勇营一开始即为地方督抚所私有，清王朝赖以维持统治的支柱也就下移到了地方督抚的手中。

2. 财政方面

高度统一的财政权是清王朝中央集权统治的基础。

财政权的下放，为各省督抚权力的扩张提供了契机。

清代的财政体制是一个垂直的结构，各省财政，历来由各省布政使掌管，由布政使直接向户部负责，督抚的职责只是审核，无权调拨。故各省每年财政收入，皆需上报户部，听候调拨，地方督抚不得擅自动用。虽然从清初开始，常有战争爆发之际中央政府临时赋予封疆大吏等就地自办军饷权力等情况，如康熙朝平定三藩之乱，嘉庆朝对西南用兵等，但一旦战争结束，上述自筹军饷的权力就立即被朝廷收回。太平天国运动爆发后，清朝中央政府故伎重演，照例给予地方督抚等就地自筹军饷的权力。然而此时时局发生了重大变化：一是由于用兵日久，中央政府无法解决镇压太平天国运动、捻军起义的经费，不得不同意各地督抚乃至统兵大员自行筹饷。结果，十多年下来，不仅成为国家主要经济收入的厘金完全由地方督抚支配，而且原本应交户部的地方各项税收，也被地方督抚截留，大半充作军饷。二是由于第二次鸦片战争后外人取得了中国海关税的征税管理权，以及实行了子口税制度。中国的海关管理权遭到了极大的破坏，海关税出现了大幅度的下降。清王朝由中央政府一统财政大权的日子一去不复返了。

晚清地方督抚财赋支配权渐重，与镇压太平天国运动中各省的厘金制、捐输制等，有着直接的联系。

咸丰三年（1853年）刑部侍郎雷以諴随钦差大臣在江北大营帮办军务。为筹措军饷，雷率先在扬州仙女庙设厘金所，对当地集市交易抽取百分之一的捐税。百分之一为一厘，故称厘金。之后，湘军统帅曾国藩、胡林翼、左宗棠等人争相效法，设局建卡，抽取厘金。咸丰五年（1855年）始，清廷又将厘金制推行于全国，厘金局、卡很快遍布于各地的通津要隘和城镇集市。

自从中央政府无力发给地方财政经费，督抚自求生路，自行经营筹划的厘金，以及捐输普遍推行之后，原先由户部掌握的奏销制，也就逐渐过渡到督抚外销制。厘金、捐输等实施初期，各省督抚或统军大吏通过粮台或军需局筹办军需供应，并具体掌管所筹款项的出纳事宜。此时，形式上虽依旧制实行奏销，但藩司只是统计其大略数额向中央作重点奏销，无须详列明细和逐款上报。这种重点奏销的做法，与旧制有明显的不同。即仅带有事后汇报等性质，户部一般不作驳回或不予批准的处置，故已失去原有的查究、审核、批准等意义。显而易见，重点奏销使户部所代表的中央财权日轻，督抚等封疆大吏的财权日重。久而久之，各省督抚连重点奏销也不再施行。尤其是曾国藩、李鸿章为首的湘军、淮军及左宗棠、刘长佑等抚臣，长期自由支饷，不及时向户部报销，或数年报销一次，或十数年报销一次。于是，不仅朝廷奏销制度逐渐名存实亡，而且相应地出现了完全由督抚藩臣撇开中央政府，独立自主地核销新筹款项支用的外销制。以厘金、捐输为基础的外销制的出现，使清代单一的财政中央集权体制开始瓦解，进而分化为中央户部与地方各省两个并立且平行发展的财政系统。外销制以各省督抚截留和分取国税为存在的基本条件，而厘金、捐输等则是督抚实施外销财政的财源。外销制，实质上就是各省督抚、藩司把原由户部掌握的上报、下拨、奏销等财政大权，变为自主或自行裁定的权力，这是中央政府与各省督抚争夺财权或更新划分财权的突出表现。

3. 人事方面

太平天国时期，原属于中央政府的人事大权，也有很大一部分落入地方督抚的手中。

清代定制，三品以上文武大员的任命，先由军机处在记名人员中初选数名，差额呈进，最后由皇帝朱笔圈定简放。三品以下官员缺额则一分为三，文官分别由皇帝、吏部、督抚任命，武官分别由皇帝、兵部、总督、提督任命，各有定额，不得侵混。所以，地方督抚的用人权是有限的。但自太平天国运动以来，不仅司道以下官员的任命，皆由督抚奏定，而且邻省督抚的任命，有时也要征求有力督抚的意见。

据薛福成《骆文忠公遗爱》中记载：

当是时，曾文正公督两江，凡湖广两粤闽浙等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。骆公督四川，凡滇黔陕甘等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。二公东西相望，天下倚之为重。

4. 司法方面

清制，重要案件必须由地方专案咨报刑部批复，死刑案件必须由皇帝亲自裁决，生杀大权操在中央政府的手中。太平天国运动爆发以后，承平时期的这种审判制度的弊端很快就暴露出来。为了镇压太平天国起义，地方督抚纷纷上奏，要求改变以往的死刑复核审判制度，得到了清廷的批准。从此，地方督抚就获得了就地正法的权力。地方的一些办案机构也随之产生。

5. 满汉官员在政权结构中的比例发生重大变化

清朝前、中期，满人官员在政权结构中占着绝对的优势。经过太平天国战争之后，手握军政大权的地方督抚，汉人越来越多，满人越来越少，有时甚至是清一色的汉人，没有满人，这与太平天国之前形成鲜明的对比。按制度，全国总督缺额共有10名，巡抚缺额共有15名。到同治三年（1864年），汉人已经占有8名，而满人却只剩下了2名；全国15名巡抚，已经完全为汉人所据有。

有资料表明，从1861年到1890年，全国44名总督中，汉人占34个；同一时期，挑选来担任巡抚的117人中，汉人占了104个。这说明，自太平天国运动发生以来，汉族官僚已经在国家政权结构的数量中占了绝对的多数，满清贵族在国家政权中占绝对优势的时代一去不复返了。对于满汉官员在清政权结构中的这种新变化，满洲统治者并不甘心，他们留恋过去，伺机要恢复自己失去的权力和地位，从而对以后政局的稳定，埋下了祸根。

曾国藩的心腹幕僚赵烈文根据当时的实际情况作出了判断：

天下治安一统久矣，势必驯至分剖。然主威素重，风气未开，若非抽心一烂，则土崩瓦解之局不成。以烈度之，异日之祸必先根本颠仆，而后方州无主，人自为政，殆不出五十年矣。

后来的历史发展事实表明，这个预见是正确的。

太平天国时期中央与地方权力结构发生变化的情况表明，清王朝的根本制度，即封建君主专制的中央集权制度，已经在很大程度上为督抚把持的地方分权所破坏。清政府虽然渡过了统治危机，仍然高高在上，表面上恢复了昔日的尊荣，实际上，清政府对各省军政事务既起不了决定作用，又不了解情况，一切只好悉听督抚之所为。此后，地方督抚一脉相承，依然置中央政府的屡屡警告于不顾，牢牢地垄断了各省军政、财经、人事大权。这样，太平天国时期的战时地方分权体制，就变成了日后中央与地方二元权力分配的正常行政运作机制，这种变动，对于清政权的衰亡，影响极大，值得深入探讨。