宋代的相权与权相

来源：《文史天地》

在古代社会，宰相是仅次于皇帝的重要角色。历朝历代，宰相的称谓、职数、职权虽然不尽相同，但在宋代以前地位颇为尊荣。相对唐代而言，宋代的相权削弱很多，同时又出现过不少权相，这是值得深思的反常现象。

唐代设有三个中央机构（即中书、门下、尚书三省），三省长官实为宰相，掌管国家最高权力。宋代也有三省，但只有中书省在皇宫里单独取旨，称政事堂；门下尚书两省都移在皇宫之外，两省长官不再预闻最高命令，已然离开权力中心。宋代沿用晚唐五代传下的枢密院（掌管军事），与中书省并称两府。以“同中书门下平章事”“参知政事”分别为宰相、副宰相，与枢密院的正副枢密使合称为宰执，或宰辅。较之唐代，宋代的相权在很多方面有所弱化。

首先是决策权的弱化。据《续资治通鉴·宋纪一》记载：“旧制，凡大政事，必命宰臣坐议，常从容赐茶乃退。及（范）质等为相，自以周室旧臣，内存形迹，又惮帝英睿，乃请每事具札子进呈取旨；帝从之。由是坐论之礼遂废。”在唐代，所有决策均出自中书门下两省，中书省“定旨出命”，门下省审议副署；必要时三省召开联席会议，共同商议决断。故而，唐代最高命令实际上由宰相拟定，皇帝只是行使同意权或拍板权而已。自宋太祖以后，不仅废止宰相“坐以论道”的礼遇，而且取消宰相的主动决策权。凡事，宰相只是先写一刮子，提出几项意见，或拟出几条办法，呈送皇帝决定；然后再按照皇帝意见正式拟旨，这便是“每事具札子进呈取旨”。宰相不能主动决策，只是遵从皇帝意愿奉命行事。

其次是军事权的弱化。宋初，宰相的军事权曾军事被剥夺。涉及军事问题，皇帝只与密枢院长官商议，宰相无权过问。宋太宗端拱二年（989），知制诰田锡上奏指出：“臣闻前年出师，命曹彬取幽州，是侯莫陈利用、贺令图之辈荧惑圣聪，而李昉等不知。去年招置义军，札配军分，赵普等亦不知。夫宰相非才也，则罢之可也。宰相可任，岂有议边陲，发师旅，而不使与闻者哉！”（《长编》卷30）可见，田锡对宰相无权过问军事颇不以为然。景德元年（1004），契丹再次大举入侵。真宗没有太祖运二府于股掌之上的统帅能力，对付一场大规模的战争，他需要二府之间的紧密协调，因此，“上每得边奏，必先送中书，谓毕士安、寇准曰：‘军旅之事，虽属枢密院，然中书总文武大政，号令所从出。向者李沆或有所见，往往别具机宜。卿等当详阅边奏，共参利害勿以事干枢密院而有所隐也。’”（《长编》卷57）面临战争威吓，真宗被迫承认宰相“总文武大政”的职权。此后，宰相虽然过问军事，但主导权仍在枢密院。

第三是财政权的弱化。宋代的财政，由三个司掌管，三司使是最高财政长官，不受宰相节制，直接对皇帝负责。所谓三司，即为户部司、盐铁司、度支司。在唐代，司是属于尚书六部下面的二级机构（司局级），接受六部尚书（部长）的领导。必要时，宰相也会兼领户部一个司，如盐铁、度支之类，以便直接掌管财政大权。而宋代，三司地位大为提高，独立掌管全国的财政，这是有意削弱宰相的职权。王安石实行变法，设立制置三司条例司，将户部、盐铁、度支三个衙门重新整合起来，统一到新设立的制置三司条例司里，欲让财政大权回到宰相手中。但是，司马光等人极力反对，认为财政应该由三司管，三司失职，可以换人，两府不得侵其事。随着王安石变法的失败，制置三司条例司也被废止。

第四是人事权的弱化。历来官府用人，本应隶属于宰相职权范围之内。任用什么人，提拔什么官，这是宰相管辖六部之吏部的事。在唐代，“三品以上官册授，五品以上制授，六品以下敕授，皆委尚书省奏拟，文属吏部，武属兵部，尚书曰中铨，侍郎曰东西铨。”（《资治通鉴·唐纪二十六》）而宋代，在吏部之外，另设考课院。考课亦即铨叙，对官员进行综合考评。考课院后来更名为审官院，又分为东西两院，东院负责选用文官，西院负责选用武官。此外，还设置三班院，专门管理内廷供奉及殿直官。这样的人事制度安排，导致机构繁杂，政出多门，同时也弱化了宰相的人事权。

第五是谏议权的弱化。在唐代，台谏均为监察官。台官指御史大夫、御史中丞、侍御史、殿中侍御史、监察御史，其职责是监督宰相及百官，约束行政权力；谏官指谏议大夫、拾遗、补阙、司谏、正言，其职责是专门讽谏皇帝，纠绳皇帝的过失。仁宗明道元年（1032年），成立另一最高监察机构谏院，将原本隶属于门下省的谏官分离出来。从此以后，谏官不再是宰相下属，宰相无权任用谏官，所有台官谏官均由皇帝任命。设立谏官的初衷就是在于纠绳皇帝，而不是纠绳宰相，所谓“谏”是针对皇帝而言的。而让谏官脱离门下省，不再隶属宰相，反过来纠绳宰相，这样就剥夺了宰相通过谏官向皇帝进行规谏的权利。

宋代的相权之所以被削弱，一方面是由于宋初宰相范质等人主动做出让步，另一方面是由于宋太祖热衷于集权，这无疑是出于私心，害怕宰相权力过大，动摇皇帝权威，甚至觊觎皇位。权力这东西也是守恒的，相权被削弱，皇权则加强。宋太祖富有才略，能够驾驭全局，大包大揽并无大碍；宋太宗也是有为君主，大包大揽也无大碍。但是，他们的子孙后代世袭皇位，就未必称职。过于集中的皇权，对于他们来说是难以承受之重，因此容易导致权力失衡，难以保障国家权力有效运行。从真宗到仁宗、再到神宗，包括削弱相权在内的一系列“祖宗家法”，已然显现出诸多弊端。范仲淹、王安石等人试图推行新政、新法，终因种种力量掣肘而失败。从徽宗到南宋末期，竟然出现过蔡京、秦桧、史弥远、贾似道等权相，致使朝政日益败坏黑暗，在很大程度上加速王朝的衰亡。

蔡京是一个典型的投机分子，神宗时他支持改革开放变法；哲宗即位之初，太皇太后高氏起用保守派，他转而投靠司马光阵营；哲宗亲政后，他又投靠重新控制朝政的改革派。徽宗即位后，他投其所好，被重用为宰相。徽宗沉湎于声色犬马，热衷于书画创伤，玩赏花石，兴建园林，却怠于政务，只顾个人享乐，而将国事几乎都交给蔡京打理。蔡京为相二十多年，独揽大权，为了保住既得利益，他勾结朋党，竭力排斥异己，将官场与社会弄得乌烟瘴气，使北宋王朝陷入空前的危机。

秦桧颇擅长见风使舵，靖康年间他为了欺世盗名，表现出主张抗金的强硬姿态。被金兵俘虏以后，他态度有了180°转变，回到南宋便抛售其投降求和的“良策”，正中高宗下怀。此后，秦桧官运亨通，先被任命为参知政事，旋即擢为右丞相；虽然一年后被罢免，但很快又起用；赵鼎罢相出朝后，他独居宰相之位长达十七年。在秦桧独相时期，他拼命迫害那些反对和议、主张抗金的官员，不仅以“莫须有”的罪名杀害岳飞，而且还将与自己政见不合的大臣逐出朝廷。为了控制言路，他还将自己亲信安插到监察百官的台谏机构，使之成为打击政敌的工具。高宗并非昏庸之君，秦桧结党弄权专横跋扈，他其实心知肚明，之所以睁一眼闭一只眼，听之任之，是因为他需要秦桧作为自己推行求和路线的代理人。有秦桧出面与金人妥协，他就可以安心做偏安皇帝。有高宗在背后支持，秦桧就可以结党营私。二者相互利用，满足于一己之私，就不想收复中原山河。

史弥远的崛起源于一场阴谋。开禧三年（1207），韩侂胄北伐失败，金朝来索主谋。时任礼部侍郎的史弥远与杨皇后等密谋，派人杀害韩侂胄，将其首级送金请和。史弥远因此升任右丞相兼枢密使，在宁宗朝独相十七年，在理宗朝独相九年。史弥远两朝专权二十六年，对金采取屈服妥协，对内打压政敌，招权纳贿，搜刮民财，弄得民不聊生。他之所以成为两朝权相，关键是两个皇帝容易被他架空。宁宗（史称“不慧”）颇为愚昧无能，毫无主见，他在位期间，前期受韩侂胄操纵，后期任史弥远摆布，是典型的傀儡皇帝。理宗出生于民间皇族宗室，原本没资格做皇帝，全靠史弥远在幕后策划与扶植才得以继承皇位。鉴于史弥远对自己有恩，加上他老奸巨滑，理宗不得不韬光养晦，任其把持朝政，独断专行。

贾似道是一个“不学有术”之人，靠姐姐为理宗贵妃这一裙带关系得以入仕，后来凭借欺上瞒下、弄虚作假、阴险狡诈等权术博得理宗恩宠，从而青云直上，官运亨通。理宗进入暮年，怠于政事，身为宰相的贾似道控制朝政，独揽大权。度宗即位以后，贾似道登上权力的顶峰，其专权程度超过所有权臣。度宗智力迟钝、懦弱无能，被贾似道玩弄于股掌之间，对他言听计从，无可奈何。贾似道每次上朝行臣子之礼后，度宗都要对他回拜，称之为“师臣”，不敢直呼其名。同所有权相一样，贾似道颇擅长结党营私、排斥异己。一朝大权在手，便肆无忌惮，贪赃枉法，骄奢淫逸。在国家危亡之际，他一味纵情声色，丝毫没有发挥正能量；他的祸国殃民与为非作歹，直接导致了南宋王朝的土崩瓦解。

不难看出，上述权相之所以成为权相，关键在于他们都是权谋大师，并且遇到昏庸无能或易于掌控的君王。按理说，宋代的相权大大削弱了，不应该出现权相。而事实并非如此，说明削弱相权这一制度安排是失败的，也是错误的。

毫无疑问，在帝制时代君主位于国家权力核心，是维系国家与民族命运的关键。问题在于，帝王并非全知全能的神明，其能力与精力非常有限，所以需要设置百官进行治理，而宰相无疑是治理体系中最关键环节。因此，君主与宰相应有合理的定位，君权与相权必须合理地配置。宰相应该具有哪些职权，西汉丞相陈平做过准确的定义：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”（《史记·陈丞相世家》）由此可见，宰相辅佐君主治理国家，总揽文武大政，主导内政外交，使百官各司其职，让百姓各得其所。而宋代刻意削弱宰相的正当职权，使权力配置向君主倾斜，在实际运行中容易造成权力失衡。一旦国家面临危机或君主平庸无能，擅长权术的宰相就会以不正当手段揽取权力，以不正当手段运用权力，以不正当手段巩固权力，这就是权相得以形成并产生危害的根本原因。如果宰相名正言顺地拥有职权，往往会名正言顺地履行职责，而且也会名正言顺地接受监督。君权与相权保持平衡，相得益彰，反而很少出现权相。

遗憾的是，后世帝王不仅未从宋代削弱相权中汲取教训，反而更加偏好集权。宋太祖只是削减宰相的部分职权，而明太祖干脆取消宰相职位，把宰相的职权完全包揽。明太祖、明成祖算是有为君主，凭借个人权威与铁腕，好歹能够牢牢掌权，不至于摊上大事。可是，其子孙后代生长在深宫，精力与能力有限，不能也无法承担如此繁重的皇权。因此，明代有不少皇帝嫌麻烦，私下把政务交给身边太监处理，以致让太监掌握最后的决定权。于是，魏忠贤、刘瑾、王振等权势熏天的太监层出不穷，俨然主宰着大明王朝的命运。太监没有文化，但心狠手辣，他们专权比权相专权更为黑暗，为害更大。朱元璋立下的“内臣不得干预政事”的遗训终究落空，这就是不合理的制度安排必然结出的恶果。