德国海军的根基，舰队法案

为了防备法国发动报复性战争，德国海军于1873年计划组建以铁甲舰为核心的舰队，并首先在预算中提出了建造德国最初的蒸汽动力主力舰—“萨克森”级铁甲舰（正常排水量7635吨）的要求。但由于当时德国的军费优先提供给陆军，因此通过建造5艘该级战列舰的预算总共花费了8年的时间，而且由于削减预算的原因，第五艘“奥尔登堡”号最终不得不缩小尺寸，最终其正常排水量缩减至5247吨。1886年以后，德法关系已经处于极度紧张的局面。鉴于此，德国议会于1887年通过了大幅扩充陆军的议案，批准开凿基尔运河，并同意建造1艘用于保卫基尔运河的“西格弗里德”级海防装甲舰，正常排水量为3500吨)。

对此，英国海军根据本国的舰船分类方法，将5艘“萨克森”级海防铁甲舰定为二级战列舰，将“西格弗里德”级海防装甲舰定为三级战列舰。而这些战舰仍属于海防兵力，其主要任务仅是在敌方封锁舰队前来攻击时出港迎击，消除敌军的包围。1888年，德国海军第一次着手设计远洋型铁甲舰，用于搜索海上目标，击毁敌军战列舰。这就是“勃兰登堡”级铁甲舰，它实际上就相当于英国海军所称的“战列舰。

同年6月，海军扩张论者——德意志帝国的末代皇帝成廉二世继位，进行此项计划也多少反映出了新皇帝的意愿。

1890年，德国通过预算，批准建造第一批4艘战列舰，并将桑给巴尔岛交由英国控制，作为交换获得了北海的战略要冲——赫尔戈兰岛，从而加强了北海方面的防御。

此外，德国还编列了在1893年之前追加建造7艘“西格弗里德”级海防铁甲舰的预算。但实际情况却是，不管当时的工业力量及海外发展情况如何，德国海军依然只是对同法俄两面作战的陆军进行侧面支援的支援力量，此后也只是从与法俄舰队保持平衡的角度出发发展战列舰。在1897年之前，德国仅批准建造了3艘“恺撒·特烈三世”级战列舰，以代替老化的铁甲舰。

1897年，支持威廉二世的海军扩张论者—海军少将阿尔弗雷德·冯·提尔皮茨被提升为海军大臣。他所宣称的理论是，对于德意志帝国来说，与海外巡逻用的巡洋舰及沿岸防御兵力相比，发展以本国军港为基地的战斗舰队才是最重要的，应该发展在海上也能够取得决定性胜利的海军。虽然提尔皮茨打算将德国海军向海洋海军方面转变，但并没有创建像当时英国海军那样、可以在世界范围内行动的舰队。

与英国海军相比，德国海军的海外基地仍十分薄弱，无法与英军在大西洋进行海战，也无法破坏英国的通商活动。因而，提尔皮茨计划创建一支可以在赫尔戈兰岛与泰晤士河口之间发挥最大军事力量的舰队。

为了组建这支舰队，提尔皮茨认为如果只像计划写的那样，在当年预算中提出当年的建造要求归根到底是无法完成计划的，因此决定通过法律来规定舰队的规模，并像日本的“八八舰队”计划那样通过制定长期的预算来建造不足部分及替代部分。而关于制定长期持续预算，此前在德国陆军方面已经有过先例。这样，德国海军于1897年11月末将舰队法案提交议会审议。虽然一直以来德国国民都相信不依靠海军力量也可以在海外发展，但随着强占中国胶州湾以及租借谈判等事件的发生，德国国内的“海军热”日益高涨起来。在这种情况下，德国议会只是将7年持续建造费用缩减为6年，并部分削减了巡洋舰建造规模等就通过了该项法案。这样，1898年4月德国正式公布了舰队法。

舰队法规定了德国海军舰队、海外警备舰的编制以及官兵的定员。其中，战列舰的编制为舰队旗舰1艘，两个分舰队的战列舰16艘，备用战列舰两艘，总计19艘。其有效舰龄为25年，期满后将由新舰代替。这19艘战列舰包括前面提到的二级战列舰，但不包括三级战列舰。第一期建造计划到1903年为止，共6年，期间还建造了“恺撒·腓特烈三世”级战列舰的第四、第五号舰及“威尔特巴”级战列舰，以补充不足的部分。同年7月，英国海军本部向议会提交了各国海军实力比较表。其中，包括早期铁甲舰在内，已建的英国战列舰为52艘，在建的为12艘；而已建的德国战列舰仅为17艘，在建的为5艘。据此，英国最终认为德国的舰队法还是可以接受的。

根据舰队法，自1901年以后德国将以25年为一个周期，建造19艘替代舰。但此后出于名义上维护和平的考虑，德国海军认为有必要将舰队规模扩大一倍，并于1900年2月向议会呈交了第二个舰队法案。其理由便是提尔皮茨的“风险理论”，也可称其为“危险思想”，所谓的风险便是英国海军舰队。该理论认为，如果在被迫与德国舰队决战的情况下，英国舰队将蒙受巨大的损失，其结果是英国海军将无法再继续维持相对于法俄海军的优势地位，而德国应该发展强大的海军舰队。受布尔战争的影响，滑铁卢战役以后一直对英国抱有亲近感的德国国民也逐渐呈现出反英倾向。这样，德意志帝国议会最终仅削减了巡洋舰的数量，并将完成年度推迟一年，就以三分之二议席赞成的绝对优势通过了第二个舰队法案，并于同年6月正式对外公布。

第二个舰队法案规定，德国海军战列舰的编制为两艘常备舰队旗舰、4个分舰队以及4艘备用战列舰，总计38艘。计划到1905年为第一期，在此期间建造的战列舰主要是基于同英国舰队作战为前提而设计的。如果第一期计划全部实现的话，包括二、三级战列舰在内，德国海军将总共拥有38艘战列舰。如果最终年度—1917年度的战列舰服役的话，新战舰将替代这些老式战舰，德国海军将拥有完整的38艘战列舰。

在蒸汽动力舰队出现的同时，各国海军也开始研究最适合其作战的舰队阵形。

自利萨海战之后，横阵被认为是十分有利的阵形。特别是在法国海军中很大一部分意见认为应该采用横阵，而以法国海军为假想敌的德国海军也持有相同看法。但另一方面，英国海军却认识到了单列纵队阵形的优点，并于1888年以后设计出了适合单列纵队阵形的舰型。在1894年的中日黄海海战中，清朝北洋舰队排出了横阵，日本舰队则排出了两个单列纵队阵形对北洋舰队的侧翼发起了攻击，并最终取得了胜利。此次战役后，德国海军在舰队演习中改变了战斗队形，并认识到了单列纵队阵形的优越性，开始以英国海军为假想敌，改为采用更适合以单列纵队阵形作战的舰型。

英国海军认为德国海军的第一个舰队法是根据纯战术性的观点制定的，第二个舰队法则表明德国海军将转变战略构想。传统的德意志帝国的军事战略是在与英国保持协调的同时，在大陆地区击败法、俄两国。而第二个舰队法则暗示出德意志帝国将同世界市场中最大的竞争对手大英帝国展开决战。虽然提尔皮茨宣称，德国发展海军舰队并不是要挑战大英帝国的海上权力，也不会对英国舰队发动政击，德国舰队只是属于防御性的力量而已，但可惜的是，英国海军却并不这么认为。英国海军的对德战略是接近封锁。鉴于德意志帝国的北海沿岸的海岸线长约250千米，而且几乎成直角，英国海军考虑首先占领赫尔戈兰岛等岛屿并设立前沿基地，然后再沿着直角三角形的斜边部署巡洋舰及驱逐舰进行监视。德国也察觉到了英国的战略，并制定了相应的对抗方针。但是，英国海军却认为德国发展海军舰队是为了准备在开战数日后前往北海与英国舰队进行决战。提尔皮茨认为，1899年的法索达事件后，英国放弃了传统的“光荣孤立”政策，并将考虑缔结英德同盟。如果使英国感到德国舰队对其构成威胁的话，英国也许会越来越接近德国。但事与愿违，此后英国不但没有改善与德国的关系，反而缔结了英法协定及英法秘密军事协定。

英国海军也迅速开始从数量上扩充实力，并计划通过提高海军的质量来完全甩掉德国海军。1905年年初，英国海军开始设计单一口径主炮舰，这样“无畏”级战列舰的时代也随之到来。

与此同时，德国正在设计1906年度的战列舰。由于1895年完工的基尔运河仅能通过最大排水量为15000吨的舰船，而且造船厂的船台及船坞的能力又与之相配套，因此德国将排水量设计为14000吨，但不久却得知英国新型战列舰的计划排水量已经超过了18000吨。鉴于此，提尔皮茨于1905年10月直接向威廉二世进言，宣称未来德国的战列舰必须要增大到19000吨。他的此项建议最终获得了认可，这也意味着德国将投入巨资用于扩大运河及造船厂的规模。此后，德国海军要求议会批准1906年度战列舰（计划排水量为15700吨）的建造预算，1906年3月，德国议会批准了两艘战列舰的预算，并立即命令动工。这样，造船厂首先着手扩大其船台的规模。当时的大型战舰建造厂包括两家官方工厂及5家民间工厂，但由于工厂原来均建于有限的土地范围内，因此扩大规模一事遇到了不小的困难。特别是皇家造船厂的地基很差，需要拥有高超的土木技术才能施工；而伏尔铿船厂虽然位于奥得河畔的什切青，但除了船台外，通同外海的水路十分狭窄。鉴于此，德国于1907年决定在汉堡设立用于建造大型战舰的造船厂。1906年度的战列舰是德意志帝国海军的第一艘无畏舰，在等待船台完工期间。随着英国海军无畏舰的情况逐渐明朗，德国方面也改变了此前的设计方案，从而使舰型向大型化发展。另外，从1897年起德国开始生产提高了直航性能的鱼雷，并开始研究如何提高防御鱼雷的能力，提尔皮茨还命令使用战列舰舰体的部分实物模型进行大范围的水中防御试验。到了1906年，该项试验已经基本结束，其试验成果也促使了德国战舰向大型化发展。

在最初进行设计时，提尔皮茨就指示造船局方面，战舰在外观上不要给外国留下已经领先英国战列舰一步的印象，应该努力在不引人注意的地方提高性能，而不必管需要多少经费。另外，根据德国第二个舰队法，在第三期建造计划中，有6年是每年建造1艘战列舰。对此，提尔皮茨指示将所有年份的建造数量均增加到两艘，同时为了重新建造该法已经去除的、第二期建造计划中的6艘重型巡洋舰，他还于1905年向议会提交了第一个修正法案。议会方面虽然没有批准增加战列舰，但受当时社会舆论的影响，最终还是批准重新建造海外警备用的重型巡洋舰，并于1906年5月正式通过了第一次修正法案。

重型巡洋舰是将铁甲舰改称为战列舰时设置的舰种，若根据英国海军的分类。装甲舰、一级巡洋舰及二级巡洋舰均相当于重型巡洋舰，其中也包括战列巡洋舰。

1907年，德国海军舰队被赋予了“公海舰队、”的固有名称。关于重型巡洋舰的编制，公海舰队下设两个分舰队共8艘，海外警备用8艘，备用4艘，合计20艘。1907年度计划以后，德国海军将重型巡洋顺作为无畏舰来建造，但这里仍称其为战列巡洋舰。

1907年8月，英国与俄国也缔结了协议，这样英、法、俄形成了三国协约的局面，而德国则被孤立起来。而且在当时已经完成的计划里，英国拥有10艘无畏舰。而德国仅拥有5艘。由于从国际关系上讲英德两国战舰至少需维持3：2的比例，提尔皮茨向德国议会提交了修正法案，要求到1911年前每年建造4艘战列舰及战列巡洋舰，同时将战列舰的有效舰龄缩短至与重型巡洋舰一样的20年。这意味着德国国民将被迫承担起沉重的国家财政负担，但由于抱有强烈的对外危机感，第二次修正法案在重工业资本家的大力协助下最终于1908年3月正式通过。这样，英德两国的造舰竞赛迅速进入了白热化阶段。英国不断提出限制军备的方案，而德国则以相关法律为盾牌进行了回绝。德国在通过第二个修正法案的同时，还开始储备用于制造火炮及装甲材料的镍。1910年，德国将两艘“勃兰登堡”级装甲舰移交给土耳其、并决定根据第二次修正法案于1911年着手建造其替代舰。1911年，德国海军又不失时机地向议会提交了第三个修正法案，要求批准每年建造两艘战列舰。在削减了部分要求后，该法案最终于1912年5月获得通过。这样，德国海军战列舰的编制为1艘旗舰及4个分舰队，共计41艘战列舰。新组建的第5舰队由此前的1艘旗舰及4艘备用战列舰组成，不足的3艘战列舰分别于1913年、1916年以及1918年以后追加建造。虽然第三个修正法案中增加的战列舰不是很多，但定员数量一举超过了1万人。在公海舰队的士兵中，有三分之一是短期服役人员，他们每年秋季离舰并由没有经过训练的新兵接替，因此在此后的几个月里整个舰队的技战术水平是很低的。但由于短期服役人员主要配备于第5分舰队，因此其他分舰队的实力得到了实质性的提高。同年，英国向德国派遣特使进行裁军谈判，但最终未取得任何结果。此外，由于鱼雷的不断发展以及潜艇、远程岸炮的出现，英国海军认识到封锁战略已经变得不切实际，遂转为采取观察封锁战略。即将封锁线撤至从挪威西南端经北海中部直至荷兰的500千米一线。1914年7月，英国海军再次对军事战略做出调整，改为在北海出口与多佛尔海峡间警备巡逻，监视过往的德国舰船，而战斗舰队则部署在北海中部随时进行扫雷作战。

1914年6月23日，为了庆祝基尔运河扩建完工，英国舰队访问了德国。威廉二世出席了庆祝仪式，英德双方还举行了联谊活动。但5天后却传来了奥地利皇太子弗朗茨.斐迪南遭到暗杀的消息，威廉二世遂返回柏林，英国舰队只好回国。

8月5日，英德两国进入交战状态。德国海军希望动用潜艇、鱼雷艇及水雷等逐渐消耗英国舰队，在双方势力对等的情况下再发起舰队决战。然而战争开始后，还是数字说明了问题。德国海军的公海舰队只在日德兰海战中全部出动，此后就一直躲在港湾中，德军的士气也随之变得十分低落。在英德开战的同时，德国将1915年的造舰计划转为战时计划，着手建造第四艘“拜恩”级成列舰，并决定在1915年4月之前建造完成6艘“马肯森”级战列巡洋舰。

但是，这些造舰计划在1917年夏季以后几乎都处于中止状态，最终也未能完成。1918年3月德俄讲和后，德军入侵了俄国南部，并于同年5月占领了塞瓦斯托波尔，接管了多艘俄国舰艇。根据休战协定，德国于10月1日正式接管了“亚力山大三世”号战列舰（正常排水量为22500吨)。但此不久第一次世界大战就结束了，这样实际上“亚历山大三世”号战列舰还未在德军服役就返还给了俄国。

11月11日，德军正式向联军投降，威廉二世宣布退位。根据休战协定，德国海军公海舰队被扣留在斯卡帕湾。在1919年6月上旬《凡尔赛条约》基本完成之前，除每舰留80名船员外，公海舰队的所有人员返回了德国。6月21日上午，驻守于斯卡帕湾的英国海军舰队出港进行水雷训练，德国公海舰队司令冯·鲁伊特中将则借此机会命令70艘德国舰艇一起自沉。对此，英国海军部极为恼火，计划以凿沉战舰的罪名起诉冯·鲁伊特，但由于扣留舰并非英国的国有财产，最终也只能放弃起诉。一周后，德国正式签署了《凡尔赛条约。在赔偿舰艇的清单中，只记载有免于扣留的“拿骚”级战列舰及“赫尔戈兰”级战列舰，自沉的舰艇并未包括在内。