清末袁世凯的外交表现 联合英美对抗日俄

壹，前言

袁世凯的外交策略与主张，可以归纳成二个阶段:一是辛亥革命之前的晚清时期；二是辛亥革命之后至袁世凯去世为止，此一区隔亦符合他一生的从政历程。一般而言，后世对於袁世凯的外交评价多倾向负面。然而，事实并不尽如此，袁氏在外交表现上，仍有过人之处，笔者分从三点来说明此一看法:

一，袁氏的外交能力。民国初年的记者黄远庸曾以二点理由称赞袁氏的外交能力:

第一则庚子时代，力主剿杀拳匪，为西人所感，教士等之归自中国者，莫不颂述其恩第；第二则为外务部尚书时，承诸人因循延宕，积为外人所厌之后，袁公乃以爽快出之，故使馆人大感佩。

另外中国学者如李恩涵，亦直指袁世凯是的第三代外交家。除国人对袁世凯的外交能力有所称赞外，美国外交官马慕瑞(John V。 A。 MacMurray)亦曾表示，相较於同时代的国民党，袁世凯是一位敏锐，引人注目的外交官。

二，袁氏为中国的外交界造就出不少人才。在他任命与拔擢的涉外人员中，有和他相当熟稔的唐绍仪，其后还有曹汝霖，陆徵祥，以及顾维钧等人。诚如美籍学者杨格(Ernest P。 Young)所言，袁世凯任用许多有才能的外交官。

三，袁世凯在捍卫中国的主权上，确实获得部份的成功。例如，一八九九至一九○○年间，他成功地削弱了德国在山东的势力；一九○八至一九○九年间，外务部尚书任内改善了清政府与列强间的互动关系。这些皆为他赢得外人的信赖与支持。

基於上述的分析，本文主要集中探讨袁世凯在这第一个时期的外交表现。

贰，袁世凯的崛起

归纳袁世凯从一八八一年到山东投奔庆军统领吴长庆后，至一九一一年清政府退位为止，袁氏的涉外经历可分成四个阶段:一，一八八二至一八九四年，袁世凯驻扎朝鲜，并崭露头角，而他的一生事业，也因追随吴长庆东渡朝鲜而发迹；二，一八九九至一九○○年，他任山东巡抚，成功地处理教案，并强力压制义和团，尤有甚者，在他外交策略的运用下，使得德国於短短的数年间，在山东的势力大为减弱。也因此袁世凯立即成为全国性的政治与外交人物，并接替李鸿章成为直隶总督；三，一九○一至一九○七年，袁氏接任直隶总督兼北洋大臣，此时他已是集军政大权於一身的大清帝国实际「宰相」。由於北洋大臣负责洋务，必然涉及对外事务，故袁氏有机会展现其外交思维；四，一九○七至一九○八年，袁世凯调任外务部尚书，军机大臣。在袁氏接掌外务部尚书期间，诸多作为亦颇得外人的赏识，为他奠定日后与列强交往的良好基础。

本文主要集中分析第二，三，四阶段，亦即主掌山东巡抚，北洋大臣和外务部尚书时期，他的对外表现及其外交思维。并将探讨袁世凯在山东如何与德国交涉，进而成功的弱化德国在山东的势力；如何参与日本谈判「东三省善后事宜」；如何规划引美国进入东北，以期对抗日俄在满洲的扩张；如何改进外务部等问题。

基本上，袁世凯从一九○一年主掌北洋大臣与直隶总督起，由於受到慈禧全力的支持，使得他继李鸿章后，成为在清政府中实权的掌控者，与对外交涉的主导者。譬如，在日俄战争中，袁世凯以中国如果「附俄，则日海军扰我东南。附日，则俄国陆军扰我西北，不但中国立危，且恐牵动全球，日俄果决，我当守局外。」而建议中立。但他的政敌则主张支持日本以抗俄。由於袁世凯强烈的建议，清政府在盱衡全局后，终於采纳袁氏主张，由外务部宣布中立。又例如在一九○五年的抵制美货运动上，袁氏成功地说服慈禧等人反对抵制行动。分析此时期袁世凯为何会在清政府的内政与外交上有决策权力，主要有三项原因:一，打击维新派有功。由於在戊戌政变中，袁氏协助慈禧等旧势力镇压维新派有功，而受到慈禧的重用；二，年纪适当。李鸿章於一九○一年，刘坤一於一九○二年，以及慈禧最信赖的大臣荣禄在一九○三年，分别谢世。即使是张之洞与庆亲王奕劻在一九○一年皆已六十五岁，而此时的袁世凯正值壮年。三，本身的才能。不可讳言，袁氏不论在出使朝鲜时期，天津小站练兵时期，乃至在山东巡抚时期，成功的处理教案，皆展现出高度的个人能力，因而获得清政府的信赖。

造就袁世凯在晚清的政治声望与势力，除上述三项因素，另外就是他拥有一个实力坚强的文武属僚集团，为他创造出政治的版图。如清光绪三十三年(19077)九月十二日，清廷下求贤诏令。袁世凯亦曾奏言:「举办要政，求才为先。」基本上，袁世凯的僚属可归纳为文武两类，在武将方面主要有，段祺瑞，冯国璋，王士珍，段芝贵，曹锟，张勋等。在文臣方面主要有徐世昌，唐绍仪以及梁士诒等人。

归纳袁世凯任用的文武僚属，有三项特色:一，人才选拔不划地自限。袁世凯对於人才的任用，各方皆有，袁氏的势力中，除了唐绍仪与徐世昌跟随他最久外，其余均由他人所荐。例如，北洋三杰和蒋方震，梁士诒，乃至民国初年的顾维钧都不是袁世凯原来的班底。二，教育背景中西皆有。例如，唐绍仪与顾维钧留美，段祺瑞留德，蒋方震与蔡锷留日，而徐世昌，张勋，曹锟，姜桂题(1838-1922)则属旧式人物。三，文臣武将老少皆有。他的僚属中，有曾参与太平天国之役与平捻乱的老臣如姜桂题，也有留洋的年轻人，如段祺瑞，蒋方震均在三十岁左右即被重用，顾维钧甚至在二十七岁即被拔擢为驻美大使。不过值得一提的是，尽管袁世凯集团人才济济，但晚清时期，由於受到外力的冲击，极思图强，所以派系并不是巩固权力最重要的因素，是否具有改革的能力，才是首要的考量，而袁世凯的僚属都是内政，军事与外交的一时之选。

参，山东巡抚时期对德国交涉与接收天津和京奉铁路

一，山东巡抚时期对德国交涉

一八九九至一九○○年，袁世凯被派往山东接替毓贤为鲁省巡抚，以处理复杂的山东内政与外交问题。所谓的涉外议题主要包括解决:一，山东人民与传教士，教民间的纠纷；二，是处理中德之间的铁路与煤矿纠纷，本文主要著重在后一项。

自甲午战争后，列强积极觊觎中国，德国一直希望在中国取得一个港口，从一八九四年起，它曾考虑过如台湾，厦门，威海卫，烟台，金门以及胶州湾等地区，作为它在远东的海军基地。最后，德国选定胶州湾为其未来的海军基地。同时，德国也向中国表示，希望租借一个煤站，但不为清政府同意。德国决定准备以武力对付中国来达成目的。

一八九七年十一月一日，山东曹州府巨野县，有两位德国传教士被害。德国立即把握这一机会，下令舰队开往胶州湾。十一月十四日，德军迫使清军退出胶州湾，并於次日占领胶州湾。清廷有感於实力不足，决定不与德国发生军事冲突，而主张以谈判方式解决纷争。最后，中德两国於一八九八年三月六日，签署了「中德胶澳租界条约」。

德国以此条约，划山东为其势力范围，并取得山东境内的筑路与开矿权，具有双重意义:一，中国在此条约中丧失了在山东的许多权利，也成为日后列强侵夺中国主权的典型条约；二，它是此一时期，列强中以武力逼迫中国同意，进而占领中国沿海地区的首例。其后，列强纷纷起而效尤，强占各地港湾，强划势力范围，强索各项特权。

德国取得筑路与开矿权后，立即大事修筑铁路，开采煤矿。一八九九年六月，德国在胶济铁路线上的高密县与县民发生冲突，县民损毁德商的住宅。德国认为是地方官吏在背后教唆，山东铁路公司乃要求德军出兵高密平乱。其后，县民在德军与清政府的压力下，乱事暂告平息，不过也埋下德国在山东经营的困境。

事实上，袁世凯於一八九九年十二月接掌山东巡抚之前，既已感受到山东问题的复杂性，也非常关心山东局势的发展。七月初，他以总统武卫右军工部右侍郎身份向清政府分析了山东局势。他认为德国是以二种手段以窥伺山东:一，假传教之名，分布教士，散处各邑，实乃勘察山东形势；二，制造纷争，再藉口兴兵。因鲁省民性刚强，仇视非类，稍有龃龉，德人即由胶澳藉口遣兵，侵权自治。德国占领日照，出兵高密，皆属实例。但不同於清廷中央和前任山东巡抚主张以武力对付德国，袁世凯强调「先自经理，不资以可藉之口，不予以可乘之隙，当可渐就相安，藉保我自有之权。」为此，袁世凯提出了四个方法对付德国在山东的发展:一，慎选守令；二，讲求约章；三，分驻巡兵；四，遴员驻胶。归纳袁世凯的奏摺主要强调应使用行政技巧和国际条约，来约束德国在山东的行为，并维护中国的主权。

当袁世凯接掌鲁省后，高密动乱再起，这给予他一次在山东实现其外交策略的绝佳机会，藉由此次高密事件，他可以和德国进行和平的交涉，以捍卫中国在山东的主权。此时，袁世凯决定根据「中德胶澳租界条约」的规定，和德国协商签署「中德胶澳交涉章程暨德华矿务章程」。袁氏认为此一章程对中国有四大利点:一曰收回地权；二曰挽回利权；三曰示以限制(德人)；四曰期於便民。

从一九○○年初起，袁世凯一再向德国表示，解决高密唯一的方法并确保未来的和平，只有透过谈判。为此，他向德国山东铁路公司总办锡乐巴(Heinrich Hildebrandt)表示，希望双方尽快在济南进行谈判。袁世凯之所以主动向德人示好，并邀请德人谈判，主要是想及早结束高密的动乱，因为他认为此一动乱完全无助於中国，并且可能再度引发德军入侵山东内地。所以当山东铁路公司请求袁世凯派兵援助时，袁氏即刻派遣一千名士兵前往高密保护铁路。但德国在青岛的总督叶世克(Paul Jaeschke)要求袁世凯同意德军进入中立区时，袁氏即以中德之间并没有正式确定所谓的中立区而加以拒绝。

袁世凯利用高密以逼迫德国进行谈判果然奏效。德方由锡乐巴与布德乐(Buttlar)舰长，分别代表山东铁路公司与德国政府，於二月二十七日前往济南，和袁世凯与廕昌为首的中国代表进行谈判。最后，双方在三月二十一日签订「中德胶澳交涉章程暨德华矿务章程」，包括胶澳章程十一款，矿务章程二十款，以及铁路章程二十八款。这一章程的内容主要包含:一，确保中国在胶澳地区的治权；二，确定中国的主权；三，双方同意中国派遣一位交涉官，德国指定一官员在青岛，共同会商办理各项事宜；四，事先询问中国官绅的意见。五，顾及人民的权益。

总之，中德双方对於此一章程大致是满意的。在德国方面，他们认为透过此一章程，在没有放弃太多权利的情况下，只是允许中国适度取得铁路沿线的控制权，就确保了胶济铁路沿线的安全。在中国方面，袁世凯感到非常的满意，因为租借地外的铁路与矿区，皆在中国的司法管辖权之下，这意味中国主权的确立。持平而论，若比较「中德胶澳租界条约」与「中德胶澳交涉章程暨德华矿务章程」，后者确实是保障了中国不少的权益与尊严。

在袁世凯与德国解决山东铁路与矿务问题之际，他也必须面对义和团在华北，山东地区的蔓延，更於此时达到高峰的局势。从袁世凯上任山东巡抚后，即以几种方式大力压制义和团在山东的活动:一，采取分化策略，勒令教民出教反教，釜底抽薪，以减少义和团的滋扰对象；二，武力剿办，击溃义和团的组织；三，强化对地方的控制；四，道德劝说。总之，在一九○○年庚子事变之前，袁世凯是有效的镇压了义和团在山东的发展。

由於受到慈禧和部份官员的支持，义和团在一九○○年五月抵到高峰。六月十日，英国海军提督西摩(E。 H。 Seymour)应列强公使要求，率领二千士兵赴援北京。同年六月二十一日，清政府正式对列强宣战。七月十四日，联军攻克天津，八月十四日，联军进入北京，慈禧仓皇出城，拳乱告一段落。

此时袁世凯主政的山东，面对此一动乱，约可以六月为界而区分二个阶段。基本上，在六月之前，由於袁世凯极力维持鲁省秩序，积极围剿义和团，并拒绝派兵援助华北各省义匪，所以山东在这个阶段是相当平静。不过从六月底之后，山东却受到一连串的困扰，例如在潍县的美国长老教会与德国的矿区受到攻击，在胶州与高密地区又出现铁路暴动，尤有甚者锡乐巴还遭到地方武装势力的攻击。在此情况下，为了保护德人，袁世凯以两项理由要求叶世克下令德国侨民撤退至胶州租借区:一，保护德侨生命为先，财产为次；二，他的武力不足以同时保卫德侨在山东内地的生命与财产。袁世凯并保证一旦德侨撤退后，他会尽全力维护德人在内地的财产。就在袁世凯善意的劝告下，叶世克不但同意将铁路与矿务公司的人员撤退到青岛，并训令德军暂留胶州。

但山东铁路及矿务公司为主的德商却与叶世克持不同的意见。山东铁路公司总办锡乐巴以两点理由，对袁世凯在拳乱过程中，提出强烈的质疑:一，在拳乱中，直接受到拳匪伤害的以铁路和矿务为主，而其所属的工作人员更是饱受生命威胁；二，受到拳乱的影响使得胶济铁路的工程一再延宕，导致公司受到庞大的损失。基於上述理由，锡乐巴曾经谴责袁世凯的军队，不但没有实现承诺保卫德商，尤有甚者，军队还加入匪徒共同攻击德商与传教士。例如当距离高密四里路外的铁路公司被攻击时，城内竟有五百名训练精良的士兵袖手旁观，而且早在数天前铁路公司即已向高密县求援。为此，他要求叶世克派遣德军至铁路沿线保护德商。

对於锡乐巴的要求，叶世克原本的态度还是主张由袁世凯的部队维持治安，并不同意锡乐巴的出兵建议。不过从六月底之后，叶世克的态度突然转趋强硬。归纳叶世克态度转变原因有三:一，六月二十日，德国公使克林德(Ketteler)遇害；二，从六月底之后，山东局势转趋紧张，引发叶世克对於袁世凯可能发动军队攻击德军与德侨的疑虑；三，叶世克希望在山东有所建树，如保护路权，占领高密，胶州，并尽速惩罚乱民，以此成果携往天津会见德军总司令瓦德西(Waldersee)。

故他於天津会见德军司令瓦德西之后，乃在十月七日向袁世凯表示，高密铁路要立即由德军接管保护，并且要求袁军必须在十月十二日前，从租借地撤退。袁世凯接受叶世克的要求，十月十日撤出高密。十月中旬，德军进入高密。十月底，十一月初，德军开始镇压县民，约计有二百至四百名华人遇害。乱事结束后，德军仍驻扎在胶州，高密地区，并控制附近百里界址，保护铁路沿线。

整体而论，袁世凯在山东的涉外过程中是成功的。他不但为中国争回了部份的主权，也阻挡了德国在山东势力的发展。而且在义和团事件中，亦成功的维护了山东境内的安全。甚至在后来的赔款中，山东所付出的款额亦远低於其他各省。付予德商铁路与矿务公司不过十二万两，赔给教会则四万多两。

二，接收天津与京奉铁路

从一九○一年，袁世凯接任为直隶总督兼北洋大臣后，所要交涉的第一件外交事务，是如何收回天津与京奉铁路。天津由於在庚子事变中，为八国联军所占，在袁世凯接任李鸿章直隶总督北洋大臣之际仍未收回。一九○一年十二月初，袁世凯以直隶总督身份在北京，要求列强把天津交还中国，不过，列强对待慈禧於一九○二年元月七日回京后，才愿意展开交还天津的谈判。谈判过程相当顺利，在元月底，列强中除了德国的军事指挥官，以及俄国的态度不明外，皆同意将尽快从天津撤出。在其他各国驻华代表的压力下，所有在华的军事指挥官最后於一九○二年四月十二日，在二十八项条件和二项建议之下，达成归还天津的协议。其后各国外交使馆再降低要求，袁世凯乃於七月同意接受，八月十五日列强所组成的天津临时政府正式将天津交还袁世凯。

袁世凯收回天津之后，还要面对与英国交涉归还京奉铁路的所有权问题。由於京奉铁路是清政府借外资所兴建的，故自一八九八年起，名义上虽然是由清政府管理，实际上却是由英国私人公司控制。从一九○○至一九○二年，英俄两国分别以军事力量，自山海关划分西南，东北，为其势力范围。但从一九○二年起，英国开始与清政府谈判，准备从京奉铁路占领区撤退，并希望获得新的协议，以便英国能够取得其他更多的铁路经营权。为此，清政府於一九○二年元月十日，指派袁世凯与胡燏棻为督办关内外铁路大臣，并授两人与英国谈判新协议。

袁，胡两人於一九○二年四月二十九日，与英国达成协议，同意给予英国新建筑铁路的控制权。不过此举却引发俄国的不满，原本俄国已於四月八日，答应把京奉铁路交还袁世凯，但在发现中英之间的协议后，它却藉故匪徒作乱，而延迟不还，直到同年九月，俄国才答应把京奉铁路交还给奉天将军增祺。袁世凯闻讯后，立即要求外务部派遣他的亲信杨士琦与俄国交涉。其后，由於增祺担心遭受袁世凯的攻击，即把铁路交还袁氏，而英国也在同一天退出京奉铁路。

袁世凯在取回天津与京奉铁路上，给予英国良好的印象。在伦敦泰晤士报特派员莫理森(G。 E。 Morrison)的眼中，袁世凯已成为中英过去多年互动过程中，最为亲密的朋友。而为了保护袁世凯，必要时英国会直接干预清政府。例如当一九○三年四月，袁世凯的政治夥伙荣禄过逝，袁世凯向英国公使萨道义(Ernest Satow)寻求奥援。为此萨道义向庆亲王奕劻及外务部，发出一份外交文件，对袁世凯的前途表达关切之意。英国甚至考虑如果袁世凯的直隶总督不保，将重新占领天津。

由於国内外主客观因素的影响，使得庚子事变后袁世凯在清政府的内政与外交上，占有重要的地位。尤其是外国势力对於清政府的命运与慈禧的统治权力，扮演决定性的角色，所以慈禧更加仰赖袁世凯的对外交涉能力。尽管此时的外务部尚书是奕劻，但实际对外交交涉的负责人显然是袁世凯。

肆，袁世凯对东北的外交策略与外务部的贡献

一，袁世凯的外交策略

从一九○一至一九○九年之间，由於袁世凯接连被任命为北洋大臣与外务部尚书，导致他可以直接参与清政府的对外事务。此时期最能呈现袁世凯的外交策略与思维，应属袁氏如何面对东北问题。东北问题对於袁氏的仕途，有重大的关系，例如，有学者指出袁世凯在一九○九年的失势，部份原因导源於他对东北问题的失策，即无法取得美国的支持，以对抗日俄在东北的势力扩张。

东北由於地理位置，与丰富的资源，从十九世纪末叶起，即成为列强觊觎的对象，列强中又以日俄对於东北的野心最为积极，尤其是庚子事变后，俄国更是大举入侵东北，日本为求染指东北，以及畏惧俄国霸占东北，亦於一九○二年与英签订英日同盟，对抗俄国在东北的扩张。简言之，日俄两国在东北的利益於一九○五年日俄战争之前，是彼此冲突的。

庚子事变后，东北已成为中外交涉的焦点，而东北地区也是北洋大臣，直隶总督的势力范围，故袁世凯乃思寻求欧洲列强的合作，共同开发东北，以对日俄在东北的野心，维持中国在东北的主权。从一九○三年至一九○四年二月日俄战争期间，袁世凯的东北策略是结合英，日两强(两国已在一九○二年结盟)和美国，共同对抗俄国在东北的势力。为此，列强希望中国能在东北开放更多的城市。不过，袁世凯却顾虑此举恐将引起俄国的报复，并影响中国的主权。所以直到一九○三年末，袁世凯才答应美，英，日等国，在中国的控制下，将开放「自开港」，以反制俄国。

质言之，在一九○三至一九○四年间，袁世凯对处理东北问题，所采行的外交策略是「联美，英，日制俄」，以发展东北的经济。联合美国的外交思维，主要源自於李鸿章与张之洞。从义和团事变后，张之洞认为美国基於在华经济利益的考量，会支持中国领土的完整。袁世凯接受了张之洞此一外交政策的评估，於一九○五年日俄战后，认为美国是列强中最有可能保护中国在东北地位的国家。所以袁世凯采取的外交策略是尽量减少与美国发生冲突，例如在一九○五年，清政府因美国境内迫害中国侨民，因而支持国内抵制美货时，袁世凯力排众议，主张应该严禁抵制美货的行动。

日俄战争爆发，袁世凯在和英国商议后，虽然还是对日本提供军事侦察的协助，不过以辽河为界，对外宣布中立。且袁世凯的东北策略出现转变，开始积极寻求美国的支持，以对抗日，俄两国在东北势力的分赃。他希望利用美日两国在日侨问题，以及东北问题彼此的矛盾，进而把东北问题国际化，借助美，英等国的力量，抑制日俄的侵略，并说服华府，中美两国在东北权益是一致的。质言之，袁世凯极欲将美国势力引入东北，来维系中国的主权与利益。

一九○五年五月日俄战争结束，同年九月二十五日，在老罗斯福(Theodore Roosevelt)总统的调停下，日俄签定「朴资茅斯条约」，划分东北势力后。日本为了迫使中国接受条约，乃於同年十一月七日起派外相小村寿太郎和驻华公使内田康哉与中国的奕劻等代表进行谈判，经过二十二次的会商，最后在十二月二十二日，中日签订了《会议东三省事宜正约》三款及附约十二款。此次会议中清廷的出席人员，包括庆亲王奕劻(军机大臣总理外务大臣)，瞿鸿禨(军机大臣兼署外务部大臣)，袁世凯(直隶总督兼北洋大臣)，随员有唐绍仪，杨士琦，邹嘉来，金邦平，曹汝霖。

中国的谈判代表，虽然以奕劻为首，但他於会议一开始，即谓彼年事已高，不能常常出席，使真正代表清政府谈判的是瞿，袁两人，其中发言最多的是袁世凯。日本在此次中日北京会议中，原本的目的只希望清政府正式承认日本按照「朴资茅斯条约」继承俄国在南满所掠夺的权益。但不料在附约中，清政府却允诺给予日本在东三省更多的额外利益。虽然清政府在此次会议中的东北权益损失不小，但从谈判中仍可看出袁世凯对外交涉的理念与技巧:一，将日本在东北权利的年限与范围缩小。袁氏要求日本继承俄国在东北的权益时，如旅顺大连的租借，东清铁路的建设，必须扣除俄国已享之年限。而铁路附属地，日本人经商应有范围，驻兵应有限制。二，要求平等权。袁氏向日方强调，中国与日方均有在东北兴建其他铁路的同等权利。三，不过袁氏并未能透过会谈，坚持中国在东北的主权。例如，袁世凯与唐绍仪在此次中日会谈中，虽曾主张日本在东北修建铁路，不能损害中国的主权。但会谈的最后结果，清朝却同意日本所求，万一将来与南满铁路利益相冲突时，中国不得建造新的铁路。此一伤害中国主权所及，影响到日后中美共同建造锦瑷铁路的计划。

值得一提的是，在此会议期间，袁世凯的政治权力有了动摇迹象，清廷对他已存有猜忌之心。根据曾亲自参与会议的曹汝霖观察，虽然袁氏在此次会议最为活跃，但每次发言后，必寻问瞿鸿禨的意见。果然，在一九○七年七月，袁世凯被慈禧改调为军机大臣兼外务部尚书，明升暗降。

但自一九○五年后，袁世凯的直隶总督兼北洋大臣之位已受到严重威胁，他开始希望能接掌东三省，因满洲土地辽阔，离京甚远，可暂避政争。袁世凯的支持者庆亲王奕劻原本亦内定袁氏为东三省总督，不过慈禧却表示，东三省好比后门，北洋好比大门，袁世凯离开北洋，大门无人看守，徐世昌与袁世凯交好，去了仍与北洋一气，於是改任命徐世昌。袁世凯虽未得东三省总督一席，而由徐世昌出任，但仍可视为袁氏北洋势力伸张於关外。

就袁世凯而言，此时他以军机大臣兼外务部尚书之职位，全力配合徐世昌的东北政策，以便也完成他自己的美国政策。归纳他所采取的方法有:一，一九○七年十月至一九○八年四月间，他在北京全力支持以银行兴建东北铁路的计划；二，一九○七年九月，他以伍廷芳取代梁诚为中国驻美公使，因为中国与美国发展合作关系，此符合袁世凯的对美政策；三，一九○八年十月，袁世凯促成清政府同意伍廷芳与美国国务卿路特(Elihu Root)签订「中美公断专约」；四，派遣唐绍仪於一九○八年十一月，前往华府寻求美国的支持；五，热情接待美国访太平洋的海军舰队，以示中国对美国的友好态度。

袁世凯的这些举动目的，无非想争取美国支持开发东北，但最后美国与哈里曼却皆因故无法支持东北开发计划，袁世凯的愿望终未能实现，这也是袁世凯在外交上的一项挫败。

总之，归纳袁世凯以三种策略维系清政府对於东北主权的控制:一，以自己的亲信接掌东北督抚，例如一九○七年，慈禧任命徐世昌为东三省总督，唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝为吉林巡抚，段芝贵署理黑龙江巡抚。这几个人都属袁氏的旧僚属。二，加强建设东北，增强防御能力。尤其在一九○○年，俄国入侵东北后，地方上要求清政府，设计一套周密的计划，如强化地方军力，改善行政管理，鼓励关内地区的人民向东北移民，促进工商业发展，尤其重要的是修建一条由中国控制的铁路，以加速这一地区的经济发展，增强防御能力，以弱化日俄的影响力。这项计划最需要的就是资金，但是经过庚子事变后的中国已百废待举，因此为了筹资以及获得外交的支持，袁世凯等人试图寻求美国的帮助。三，积极寻求英美等列强承认中国在东北的主权。不过，上述三项规划最后皆告失败。

二，袁世凯对外务部的贡献

由於列强在晚清时期，纷纷进入中国，谋取特权与经济利益，故外交问题在清季日趋繁复。清廷根据「办理通商善后章程」的规定，设立「总理各国事务衙门」(简称总理衙门，总署，译署)，以王大臣领之，并派军机大臣兼管，负责处理对外交涉事务。庚子事变之后，列强要求改革总理衙门，故在一九○一年七月改为外务部。列强所以要求清廷改组总理衙门，原因在於此一单位并不是实际的外交政策决定者，所以无法发挥应有的外交作用。分析其功能不彰的原因有二点:就总理衙门内部而言，涉及事项过於庞杂。总理衙门原司中外通商交涉，但其后成为洋务的总汇，商务，教务同归办理。举凡与西洋有关的新政，如海关，轮船，火器，学堂，铁路，电线，矿务，海军等，皆由其筹划主持。由於总理衙门涉及文化，科技与外交，所以定位不甚明确，职位淆杂而少专官。有时甚至清廷用它来抵挡列强的要求，故列强在辛丑条约中，明定清廷要就名称与组织有所改革。就外务部而言，涉外单位可谓「政出多门」。清季除了总署外，有不少单位与个人亦可参与外交事务，包括:一，慈禧太后；二，军机处；三，地方督抚；四，言官；五，地方士绅。

一九○一年改组后的外务部出现几项结果:一，外交事务的决策仍然由军机处掌握，外务部尚书还是由军机大臣兼任，在外交事务上，军机处依旧凌驾於外务部；二，外务部的职责单纯化，下设五个司处，并把原先的诸多职掌，如铁路，邮政，关税，工商业等，皆交由其他新设的中央部会；三，缺乏专业外交人才，整个外务部不但只有一位尚书，二位侍郎，和三十五位低阶属员，而且都是接受传统教育，亦无与西方接触的经验。如曹汝霖所言，外务部在袁世凯接掌前是「暮气沈沈」。

虽然袁世凯在一九○七年八月，被明升暗降至外务部，但就他过去处理政治危机的经验而论，仍可在外务部有所发挥。袁世凯也了解外务部的诸多问题，故一接任后即著手人事改革。方法有二:一，大量引用留洋，尤其是留日与留美的外交人才，如唐绍仪，施肇基，颜惠庆，张荫棠，曹汝霖等人；二，将旧日属员外放东欧小国，如瑞典，丹麦之类。总之，袁世凯的积极作为确实为外务部带来全新的气象，不但为外务部也为他自己赢得国内外舆论的认同与掌声。

伍，结 语

综观袁世凯在清季的外交表现有得有失，但归纳起来有以下几点特色:

第一点，从小站练兵时代起，他即对主权观念非常重视。为了维护中国主权，他甚至愿意在山东与东北问题，开放部份权利给予列强，以换取主权的确保。另外在一九○一年接掌北洋大臣之前，他已展现对外交事务的关心与处理外交的能力。

第二点，成败互见，得失兼有。成功的部份是他在山东地区有效压制了德国势力的扩张，并为中国争取了主权。在外务部尚书时，成功的改善了人事与制度，取得外国人的信赖与支持。不过在东北问题上，却是无法获取美国的支持以对抗日本，导致他的东北策略严重挫败。

第三点，袁世凯在审时度势后，始终认为中国的力量尚不足以和列强相抗衡，所以他非常强调以和平谈判的手段，解决与列强之间的纷纠，尤其极力建议清政府应该善用国际条约以规范列强在中国的行为。另外在列强中，他则选择争取英，美两国的支持，联手来对抗日俄在中国的野心。