“从摇篮到坟墓”——宋代全方面的国家福利

现代国家中出现福利制度是很常见的，但如果说早在宋代，宋朝政府就已经建成了一套“从摇篮到坟墓”的福利救济制度，你相信吗？

生老病死：宋朝福利制度居然这么全面？

宋朝政府对穷困人口的救助，大体上可以分为四个部分：第一，是针对贫民生育的救助；第二，是针对贫民养老的救助；第三，是针对贫民治病的救助；第四，是针对贫民殡葬的救助。合起来，宋朝政府提供的福利救助刚好是覆盖了贫民的“生老病死”。

我们先来说“生”的福利。宋朝政府对贫民生育方面提供的救济包括两个方面，一是给生育的贫困家庭发放救济金，当时被称为“胎养助产”。南宋绍兴年间，政府就开始推行“胎养助产令”：如果贫困家庭生了孩子，而且无力抚养，官府就会给这个家庭发一笔钱，一名婴儿大概可获得4贯的奶粉钱，以购买力来算，大约相当于今天的两千块，数目虽然不多，但对贫困家庭来说，这笔钱无疑是雪中送炭。

第二，是成立孤儿院来收养弃婴与孤儿。政府发放的救济金并不能在根本上解决贫困家庭的抚养问题，总有一些婴儿面临着被遗弃的命运，所以社会上出现了比较严重的弃婴问题。为了解决这个问题，宋朝政府成立了收养这些弃婴与孤儿的福利孤儿院，当时叫“慈幼局”。慈幼局会出钱雇佣奶妈来抚养这些孩子，待他们长大了一点，再用米糊来喂养。

在贫民养老这一方面，宋朝在京城和地方都建设有福利养老院，北宋时叫“居养院”，南宋的时候又改为叫“养济院”。按照规定，60岁以上的孤寡老人可以进入这个福利养老院养老。国家每天会给他们发放粮食和生活费用。发放的标准一般是每人每天一升米，十文钱；对80岁以上的这些老人，还会有额外的补助，米和生活费会更多一点；对90岁以上的又另有补助，比如冬天给他们一些棉衣，夏天会提供布衣。

在“病”这一方面的福利，宋朝政府对贫困家庭提供的治疗福利可以分为两个类型，一是政府提供低于市价的药品。在南宋的时候，各个地方，包括京城里面都设有官药局，类似于今天的平价大药房兼门诊部。老百姓生了病，可以到这些官药局里看病、拿药，药品一般只收成本价，比市场价要低很多。

二是成立福利院来收治这些贫困的病人，这个福利院叫做 “安济坊”。凡有生病而又无依无靠的穷困病人，都可以送到安济坊去治疗，这治疗是免费的。最早的福利医院“安乐坊”是北宋时期苏东坡在杭州创办的，后来宋朝政府就沿用了这一名称。

在贫民殡葬这一方面，宋朝政府也提供了些许福利。其实不管古今中外，总有一些贫困人口，不单活着的时候非常艰难，不幸去世之后，可能也无人送葬，无地可葬。为此，宋朝政府就在京城与地方都划出一块荒地，把它建成一个福利公墓，叫做“漏泽园”，专门来收葬这些没有亲属的死者。漏泽园还聘请了僧人来主持、管理，为亡灵超度，很有人性化关怀。

除此之外，宋朝人还有针对流浪乞丐的救助。因为宋朝贫富分化比较严重，人口流动也频繁，大量的流民进入城市讨生活，甚至有些人沦为了乞丐。这个时候对流浪乞丐的救助就成了政府的当务之急，所以宋朝政府对流浪乞丐的救助就发展出来了。对乞丐的救助也可以分成两个类型：

第一，根据神宗皇帝颁发的“惠养乞丐法”，在每年十月份，进入冬天之后，各地政府要派人把流浪乞丐一一登记在册，然后根据登记的档案，每个人每天发米豆一升，从本年十一月初一开始发放，到了第二年的三月的最后一天停止。

第二，就是根据宋徽宗时期的居养法，遇到冬天下雨或者下雪的极端天气时，允许这些流浪乞丐到福利养老院里面生活。福利院通常从农历十一月份开始收留这些流浪乞丐，到了明年二月底再把他们送出去，以免他们饥寒交迫，冻死在街头。

宋朝画作中的乞丐形象

为何宋朝的福利制度最发达？

我们认为宋王朝已经建成了一套“从摇篮到坟墓”的救济制度，这并不是夸张的说法。当然，应该承认，宋朝的这一套福利制度覆盖率是比较低的，只覆盖贫困人口，而不是覆盖全民。这一点跟现在的福利国家是不同的。

但是放在中国古代史上，宋朝建立的这一套福利制度可以说是最发达的。因为宋朝之前，历代王朝虽然也有针对贫困人口的救济，但那些济贫行为有个特点：基本上是临时性的。比如在发生灾荒之后，政府会打开粮仓赈灾，但我们很难说这是福利制度，因为它只不过是一种临时性的救济做法。

悲田养病坊遗址

宋朝之前，也出现了一些负责救助贫民的机构，比如唐朝的时候就出现了一个叫做“悲田养病坊”的机构，是收留流浪乞丐、孤寡老人的组织，但唐代的“悲田养病坊”基本上是由佛教寺庙设立的，日常也由僧人来主持管理，甚至连“悲田”这两个字，也来源于佛经。当然，唐朝政府也会对这个“悲田养病坊”给予拨款，但总体来说，与其说“悲田养病坊”是国家福利机构，倒不如说是宗教人士所创建、主持的民间慈善组织。

那么宋朝之后呢？

元朝的时候，除了医药救济方面得到进一步发展之外，宋朝建立的其他绝大部分的福利机构基本上都作废了。明朝建立后，保留着惠民药局与养济院这两个机构。但是到明中期之后便难以为继了，大多也都荒废了。清代则剩下一个福利机构，就是养济院。总而言之，元明清这三个朝代虽然有一些福利机构还在维持运转，但已经不会像宋王朝那样，由政府建成一套“从摇篮到坟墓”全覆盖的贫民福利体系。

清代直隶永清县养济院全图

来源 | 《永清县志》卷3 建置图

明清时期大放异彩的是民间的慈善组织。从晚明开始，在经济相对发达的江南地区出现了各种救济贫困人口、孤寡老人、弃婴、寡妇的善会。它们都是由地方士绅或者商人所建立起来的，功能跟和宋朝的福利机构差不多，但性质是不一样，它们是属于民间的慈善组织，而不是国家的福利机构。

说到这里，我们可以总结一下：宋朝之前，针对贫困、孤寡人口的救助，主要由道教或者佛教等宗教组织来负责的，政府的参与度并不高。这是因为在宋朝之前的社会是相对静态的，人口的流动并不频繁，城市也尚未出现严重的贫困人口问题，政府既没有建立福利体系的压力，也缺乏建立福利体系的财政能力，因为搞社会福利是需要政府拿出真金白银的，但宋朝之前的王朝，税收主要来自农业税与人口税，工商税是微不足道，整体的税收规模非常有限，就没有那么多钱来搞福利。

宋朝之后，社会救助主要是由民间的士绅建立起来的慈善组织负责。这是因为明代前期实际上又回到了中世纪的静态社会，晚明之后虽然出现了严重的城市贫困人口问题，但明清时候政府职能退化，税收以农业税为主，税收的总体规模也很小，无力承担更大的福利开支，只好依赖民间的组织来救济那些贫困人口。

惟独是宋朝，由政府建成了一套相对完备的国家福利制度。因为宋朝是一个相对动态的社会，原来固化的社会阶层已被打破，地域之间的人口流动也非常地频繁，城市化在加速。北宋时，城市人口占20%左右，到了南宋时达到22.4%。唐代，人口在10万户以上的城市只有十余个，到了北宋，则增加到四十多个。

在城市化过程当中，也必然产生了大量城市贫困人口，他们都需要政府去救济，也只有宋朝政府具有这个财政能力。因为宋朝一年的财政收入大约是接近一亿贯，是汉代的七八倍、唐代的五六倍、明代的三四倍。这样的财政收入水平，才进行得了覆盖面比较大的社会福利。

现在，我们说起福利制度的起源，一般都会认为起源于16至17世纪的英国，当时英国为了解决都市出现的大量贫困人口，出台了一系列的“济贫法”。这些法案，被认为开创了国家福利制度的先河。英国也被认为是世界上“最早的福利国家，是最早进行社会保障立法的国家”。

然而，根据英国早期的济贫法，国家对贫困人口的救济是简单粗暴的。举个例子，1601年颁布的《伊丽莎白济贫法》，它规定教区可以将流浪乞丐关起来，强制他们去劳动；再比如，按照1662年颁布的《住所法》，穷人只有在他的出生地才可以获得救济，变更居住地的人，如果沦为救济的对象的话，就有可能被赶走，甚至被驱逐出境。相比之下，宋代的社会福利救济显然更加符合人道主义的精神。